我國流域生態補償法律制度構建現狀與建議

程亞麗

(淮南師范學院政法系，安徽淮南 232038)

我國流域生態補償法律制度構建現狀與建議

程亞麗

(淮南師范學院政法系，安徽淮南 232038)

摘要結合我國流域生態補償法律制度構建現狀，論述在《生態補償條例》尚未頒布的條件下，應該充分認識我國流域生態補償法制構建中的問題，在遵循責權利相統一、生態效益優先、公平和多方共同參與的原則之下，建立合理的生態補償法律體系及其配套體系能夠更好地兼顧經濟效益和生態效益，保證跨區域生態資源的合理和公平使用，有效貫徹推進生態文明建設的要求。

關鍵詞流域生態補償；生態效益；環境保護；法律；構建

2012年10月的十八大報告第八部分“大力推進生態文明建設”明確要求“深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”[1]。凸顯了我國頂層設計中“經濟、政治、文化、社會、生態”建設“五位一體”的戰略部署，也讓社會再次聚焦于生態補償法律制度的討論。早在2010年10月，“生態補償條例的起草工作被列為國務院2011年立法工作計劃三類需要積極研究論證的項目，國家發展改革委正在起草”[2]。但截止目前也未正式對外發布條例，更未能形成獨立的法律制度。經濟的發展在一定程度上加劇了生態環境的破壞，有違國家可持續發展的戰略部署；對生態資源的開發利用難以保障區域間的經濟和生態效益平衡，有違公平原則。因此，構建生態補償法律制度迫在眉捷。生態補償法律制度是防止生態環境退化的必然選擇，是解決生態環境惡化、保護投資和平衡地區差異的有力手段。筆者以生態資源中極為重要的流域資源為切入點分析流域生態補償的概念及法律制度構建現狀，提出可行性建議，以期為相關研究提供借鑒。

1流域生態補償的概念及研究背景

國際上生態補償比較通用的概念是“生態或環境服務付費”(PES，Payment for Ecological/Environmental Services)，生態服務功能是其核心和目標，付費是手段，調整的也是保護者和受益者的環境及其經濟利益關系。流域生態補償的概念來源于流域生態服務市場，而流域生態服務市場最早起源于流域管理和規劃，如美國田納西州流域管理計劃等。隨著流域生態服務市場的日益壯大，流域生態服務的市場化產品也應運而生，這也是國外開展流域生態補償的重要依據與基礎。

我國對生態補償制度的研究始于20世紀90年代。在中國知網核心期刊檢索到第一次使用“生態補償”這一術語的是甘藏春等[3]，其在《中國法學》1999年第1期上發表的文章提到“修改后的《森林法》建立了森林生態效益補償基金制度……森林生態補償基金必須專款專用，不得挪作他用”；張鴻銘[4]最早在文章標題中使用“生態補償”這一術語，并討論了建立生態補償機制的必要性、進展情況和對策建議，重在對生態補償機制建立實踐的探討。此外還有很多學者從多學科(生態學、經濟學、環境學、管理學、法學等)、多角度對生態補償內涵、原則、方式，甚至框架、立法構想方面提出了相應的觀點、建議。呂忠梅[5]和李愛年[6]等在生態補償的內涵方面基于多個研究角度提出見解，任勇等[7]對流域生態補償理論基礎的研究主要基于外部性、公共產品理論、資源環境資本理論及社會公平理論，錢水苗等[8]從社會公正的視角對流域生態補償制度的構建提出了設想，陳兆開[9]在分析黃河流域水資源利用現狀的基礎上，對黃河流域生態補償問題進行了研究，張艷芳等[10]對我國流域生態補償進行了法律思考，提出了流域生態補償的定義——“指流域生態系統服務功能的受益者向流域生態系統服務功能的提供者(生態投入或失去可能的發展機會)給予的經濟和非經濟形式的補償”。已有研究成果對流域生態補償的內涵、理論基礎和指導原則的論述較多，為流域生態補償法律制度研究起到了很好的鋪墊作用。但是，從法學視角對流域生態補償進行研究的學術成果較少，尤其是從法學層面對補償主體、補償方式、補償標準、補償途徑等關系到流域生態補償能否順利進行的關鍵問題的論述嚴重不足，對流域生態補償法律制度的構建及相關制度的建立和完善的研究還非常欠缺，有待對該制度的理論及實踐作進一步的研究。

2我國流域生態補償法律制度的現狀

從我國生態補償的立法現狀和實踐發展來看，生態補償經歷了從政策個別調整到國家立法規范、從地方試點先行到全國推廣的漸進過程。就法律制度而言，我國已經建立了較為完備的環境保護法和自然資源法體系，許多法律法規和政策文件中都對生態補償作出了規定，但當前的生態補償法律制度及政策還存在一定問題，主要表現在以下幾個方面。

2.1立法目的與指導思想的偏差保護環境和資源的目的是為了生態效益和經濟利益。生態效益是指為了恢復和重建生態系統，使生態系統具有良好的物質、能量循環功能和自凈化功能，并使生態系統保持較高的能量轉化率、物質積累率和最大的自凈能力，而經濟效益則要求在保持良好的生態環境的基礎上，提高環境資源的利用率，使投入和產出達到最大化[11]。生態補償的生態目的是恢復和重建生態系統的生態價值，使生態效益得以維持和增值，生態補償的法律目的是調整利益相關者之間的權利義務關系，實現環境公平和社會的正義。目前，我國自然資源與環境法律體系框架已經初步形成，法律法規中有很多涉及生態保護和生態補償的規定，但是卻缺乏明確、統一的生態保護的立法目的和指導思想，在自然資源保護法中，過于強調資源環境的經濟價值，對其生態效益沒有足夠重視，使生態補償缺乏法律依據和指導思想。所以，在修訂現有的自然資源單行法律及制定相關生態補償法律法規時，應明確其生態保護的立法目的及可持續發展的指導思想。

2.2生態補償法律體系的不完善

2.2.1 我國憲法中并沒有生態補償制度的規定。憲法是我國的根本法，我國憲法規定國家出于公共利益的需要可以對土地或公民的私有財產進行征收或征用，并給予補償，但對土地及礦產、森林、水域等自然資源利用的限制造成的損失有無補償、如何補償并沒有規定。

2.2.2對生態保護行為所產生的生態效益的補償沒有規定。《中華人民共和國環境保護法》是關于環境保護綜合性的基本法，頒布于1989年，其立法目的、基本原則、具體制度和法律責任都偏重于污染防治，只規定了對環境污染和生態環境破壞行為所產生的污染后果進行收費治理，而對生態保護行為所產生的生態效益的補償卻沒有考慮。

2.2.3生態補償制度對生態保護的力度不夠。很多自然資源單行法中雖然規定了生態補償制度，但對生態保護的力度顯然不夠，忽視了生態效益價值及生態環境對人類社會可持續發展的意義。有些自然資源保護法律盡管確定了“維護生態平衡、保護生態環境”的立法目的，但沒有具體規定自然資源的開發者和利用者應承擔的保護生態的義務，使立法目的成為口號，難以實現。

2.2.4生態效益損失未被納入補償范圍。我國現行民法與刑法分別規定了環境污染致害責任及環境犯罪的規定，但這些規定注重的是受害人的人身和財產的賠償和保護，生態效益的損失并沒有納入補償范圍，并沒有體現生態環境的保護及人類社會可持續發展的目的。

2.3立法落后于實踐的發展，不能滿足新形勢下生態維護與建設的需要生態破壞的發展速度加快導致新的生態問題不斷涌現，隨著生態科學發展日新月異，新的生態理念和管理模式也層出不窮，有些很快就成為生態保護和建設的重點內容或發展方向，應該盡快納入立法軌道和國家管理范疇[12]。但現實情況是：一方面我國現行多部法律多年來未曾修訂，內容與現實嚴重脫節；另一方面，由于立法中要考慮諸多相關因素，廣泛聽取學界和民眾意見，致使立法過程持久，遠遠落后于生態問題的出現和生態破壞的發展速度。《生態補償條例》的制定是一項艱巨而復雜的系統工程，涉及面很廣，直接關系到不同地區的發展，關系到廣大群眾的切身利益，至今歷時近5年仍未公布實施。

2.4生態補償政策由于缺乏法律依據難以長期有效的實行目前，我國涉及生態補償內容的相關政策很多，各項政策的設計從不同角度對生態補償問題做出了規定，可以說，我國生態補償實踐大多以政策為指導，但生態補償政策在實施中存在明顯的缺陷。生態補償實質上是一種利益沖突和矛盾協調機制，這種協調可以通過經濟、觀念、政策、法律制度等多種途徑予以實現，既需要法律提供長期支持和有力保障，也需要制定持續的、有效的生態補償政策來組織實施。

3我國流域生態補償法律制度構建建議

當前我國眾多流域面臨著日益嚴重的生態環境危機，迫切需要構建科學的完備的生態補償法律制度。

3.1明確生態補償法律制度構建的原則生態補償法律制度的構建應該遵循特定原則，主要包括以下內容。

3.1.1責權利相統一的原則。生態補償涉及多方利益調整，跨區域的流域生態補償更是如此。生態補償法律關系的主體范圍非常廣泛，包括國家、地方政府及其職能部門，生態環境的保護者、破壞者、受益者、受損者等[13]。首先，國家環保部門和地方政府及其職能部門作為生態環境的管理者和生態補償的主導者，法律不僅賦予其更多的公共權力，同時也強調其環境保護的責任。其次，由于權責不分，致使生態環境的受益者無償占有環境利益，保護者得不到應有的經濟補償，破壞者未能承擔破壞環境的責任和成本，受害者得不到應有的經濟賠償，責任人喪失保護的法律壓力。

3.1.2生態效益優先，兼顧經濟效益的原則。自然資源具有巨大的生態效益和經濟效益。自然資源和生態系統所具備的能量循環功能和自凈化功能為自然和人類社會提供了優質的生態環境，即自然資源的生態效益。由于自然資源的稀缺和珍貴，決定了其生態效益和經濟效益會發生沖突。不應將經濟效益和生態環境效益割裂或對立，應當平衡環境資源使用者之間及其與公共利益之間的沖突與矛盾，協調平衡兩者間的發展。生態效益補償法律機制應該以解決資源的生態效益和經濟效益所存在的沖突為主要目的。

3.1.3公平原則。公平是法律永遠的價值追求。生態環境作為公共物品是全人類共同的財富，任何人均沒有權利只享有生態環境帶來的利益而不承擔相應的責任，環境利益與責任的公平原則應當成為環境法的基本原則。我國現行環境資源法在效率與公平價值關系的權衡上存在嚴重的失衡，總體來看，我國環境資源法在價值理念上過分注重對效率的追求，弱化和忽視了公平的理念，在價值取向上漠視公平。

3.1.4政府主導、市場推進與社會參與相結合的原則。生態環境公共物品的屬性及環境保護的公益性要求政府應該發揮主導作用。政府對生態補償的立法和實踐從整體上進行宏觀調控，不僅要制定生態補償的法律法規和政策，指導建設大型的生態建設工程，同時還要進行大量的財政投入，提供生態補償資金支持。生態補償的目的不僅僅是為了生態環境的保護，因為觸及重新調整不同區域、不同群體間的環境和經濟利益關系，所以也是影響廣泛而深刻的民生問題。在生態補償法律制度的構建中，應當加強宣傳，在立法中廣泛聽取公共的建議和意見，保障生態補償利益相關者的知情權、異議權、申訴權、舉報權等權利，征得民間環境保護組織的支持和引導。

3.2構建合理的生態補償法律體系

3.2.1確立憲法地位。憲法作為國家根本法，規定的是主要的國家制度及公民基本權利，生態補償作為環境法體系中的一個具體制度，不可能通過憲法條文明確規定，憲法的根本法的地位決定了憲法中關于生態環境保護的規定是生態補償的立法依據，但我國現行憲法中關于生態補償制度的立法依據并不明確。確立生態補償的憲法地位應該在憲法中明確兩點：首先，將環境權作為一項基本權利寫入憲法；其次，對生態環境和自然資源的產權進行明確界定。自然資源權屬明確是國外生態補償可持續推進并取得良好效果的前提。我國是社會主義性質的國家，現行《憲法》明確規定，諸如礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等大部分自然資源都屬于國家所有，農村的部分土地和自然資源屬于集體所有。因此，建議憲法在保證自然資源國家和集體所有權不變的前提下，實行所有權與經營權、使用權相分離，將自然資源的經營者和管理者確定為生態補償的對象，以此建立起責權利相協調的競爭和激勵機制。

3.2.2修改環境保護基本法。根據《立法法》規定，我國法律分為基本法與一般法兩大類。《環境保護法》的修訂方向就是要將其由行業性的一般法升級為環境保護的基本法。其主要內容是確定國家對于環境保護的價值目標、基本原則、權利的界定、責任的分配、體制的安排及罰則基準等，為環境保護和自然資源單行法律法規提供法律依據。我國現行《環境保護法》存在指導原則上的偏差和明顯的缺陷，已經無法適應生態環境保護的現狀，應該將生態補償制度確定為環境保護基本法律制度，以確立其在環境保護基本法中的地位。 3.2.3完善自然資源保護單行法。我國在1989年修訂了《環境保護法》后，制定了近30部環境與資源保護的單行法及相關法，構成了環境法體系的重要組成部分。其中，《森林法》《水土保持法》《草原法》《野生動物保護法》等已確立生態補償制度，其他單行法中雖然包含有生態保護的內容，也基本確立了資源有償使用的原則，但普遍缺乏生態補償制度的細致規定。因此，自然資源保護單行法需要進一步修改和完善。同時，需要充分發揮法的強制力的保障作用，在立法中加強對破壞生態環境、違反生態補償制度的行為的處罰力度。3.2.4盡快發布《生態補償條例》。《生態補償條例》是國務院制定的對生態環境、自然資源的開發和利用過程中的建設者和利益受損者、犧牲者給予補償，維護生態平衡的行政法規。“制定《生態補償條例》是貫徹落實科學發展觀、加快推進生態文明建設的必然要求，是落實黨中央、國務院關于建立健全生態補償機制精神和有關戰略部署的重大舉措，是推進形成主體功能區、促進區域協調發展的制度保障”[2]。該條例的頒布和實施不僅能夠表明國家改善我國生態環境，促進和諧社會的決心，也可以提高全社會保護生態環境的積極性，給生態環境保護和建設者提供經濟和法律的保障，對鞏固生態建設成果、促進環境正義具有重大意義。

3.2.5完善相關部門法。長期以來，人們普遍認為對生態環境和自然資源的保護只是政府環保部門和環境法的使命，現實情況是我國各政府部門之間存在一定權益沖突，環保部門受制于地方政府，缺乏獨立性與權威性，加上日益擴大的流域之間和地區之間的發展差距，單靠環保部門的努力及環境法的規范無法完成生態保護的使命，需要建立一套環境資源法律與其他相關部門法相協調的法律體系。生態補償作為生態保護的重要環節，在其他部門法中也應該得到體現。如我國《刑法》中有關破壞環境資源保護罪的規定，其目的是為了保護公私財產及公民健康權益，按生態補償的指導思想，需要對《刑法》加以修改完善。除了立法支持之外，生態補償制度的有效實施還必須依賴相應的配套制度，如進一步完善生態補償財稅制度、生態補償救濟制度、生態補償管理體制等配套制度等[14]。

4結語

經濟的發展在一定程度上加劇了生態環境的破壞，生態資源的受益方在很大程度上是受益于生態資源受損方對于資源的保護和生態環境的維持。無論是經濟發展過程中兼顧經濟效益與生態效益從而追求可持續發展，還是在對生態資源的開發和利用上確保區域間的公平公正，都亟需國家和地方政府制定不同層次的生態補償法律制度，跨區域的流域生態補償制度構建更是迫在眉睫。只有正視我國生態補償法制構建現狀中的問題，在遵循責權利相統一、生態效益優先、公平和多方共同參與的原則之上建立合理的生態補償法律體系及其配套體系才能真正兼顧經濟效益和生態效益，保證跨區域生態資源的合理使用，為我國的生態文明建設邁出堅實的一步。

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The Status and Suggestions for Constructing the Legal System of Basin Ecological Compensation in China

CHENG Ya-li

(Department of Politics and Law, Huainan Normal University, Huainan, Anhui 232038)

AbstractCombined with the construction status of legal system of basin ecological compensation in China, it was elaborated that existing problems should be recognized before publishing Regulations of Ecological Compensation. Under the principle of fairness and multi-party participation, ecological benefit priority, integration of responsibility and right, establishing rational ecological compensation legal system and supporting system can better balance the ecological and economic benefits, ensure the rational and fair use of cross region ecological resources, and effectively implement the requirements of promoting the construction of ecological civilization.

Key wordsBasin ecological compensation; Ecological benefit; Environment protection; Law; Construction

基金項目2012年安徽省高等學校優秀青年人才基金項目(2012SQ-RL181)；2013年度淮南師范學院資源型城市發展研究中心開放研究項目(zxyb201303)。

作者簡介程亞麗(1977- )，女，安徽桐城人，講師，碩士，從事經濟法、環境與資源保護法研究。

收稿日期2016-03-30

中圖分類號S-9

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)12-260-03