中國遠程高等教育質量政策執行的特點分析*

張仕華（廣州廣播電視大學，廣東廣州510091）

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中國遠程高等教育質量政策執行的特點分析*

張仕華
（廣州廣播電視大學，廣東廣州510091）

摘要：教育質量政策是政府保障教育質量的一種重要工具，其根本目的在于解決教育質量問題。文章從政策執行的角度試述中國遠程高等教育質量政策執行的重要性，重點分析了中國遠程高等教育質量政策執行的特點。

關鍵詞：中國遠程高等教育質量；政策執行；特點分析

Abstract:Education quality policy is one of the important tools for government to guarantee the quality of education，and its fundamental purpose is to solve the problem of the quality of education.From the perspective of policy implementation，the paper describes the importance of the implementation of China's distance higher educationquality policy，and analyses its characteristics.

Keywords:the quality of distance higher education in china；policy implementation；characteristics analysis

遠程高等教育質量政策執行由遠程高等教育質量政策執行者、遠程高等教育質量政策執行機構和遠程高等教育質量政策執行對象三因素組成。遠程高等教育質量政策執行者包括遠程高等教育質量政策執行的行政機構、遠程高等教育機構及其管理人員和政策對象。行政機構指的是從國務院、教育部，到省、市、縣（區）的教育行政部門；遠程高等教育機構及其管理人員指的是67所實施遠程高等教育的普通高校（網絡學院）及其管理者和中央電大、各省級電大及其管理者；政策對象是遠程高等教育質量政策執行的目標群體，主要包括遠程高等教育的教師、學生以及遠程高等教育利益相關集團（普通高校的校外教學點、電大的分校、工作站及其提供遠程高等教育服務的其他贏利機構）。

遠程高等教育質量政策執行依賴于遠程高等教育質量政策執行者的活動，遠程高等教育質量政策執行者是教育政策執行的決定因素；遠程高等教育質量政策執行活動是在一定的遠程高等教育質量機構內部完成的，遠程高等教育質量機構是遠程高等教育質量政策執行的載體；遠程高等教育質量政策執行活動要受相關制度的影響，遠程高等教育質量政策執行活動的完成及高效依賴于制度的保障作用。基于以上分析，文章認為中國遠程高等教育質量保障政策的執行有以下特點。

一、權威強制方式

一定的權威是公共政策執行中不可或缺的政策資源，政府失去了應有的權威，便難以保證公共政策在目標群體中得以順利實施。權威強制的最大特征是“強制”，即領導者或公共政策制定者與執行者以強制的手段進行政策制定與政策執行，通過強制性權力改革人們的行為模式，以達到實現公共政策預期效果的目標。

在權威強制模式中，公共政策的執行完全依靠自上而下的強制性權力，憑借強大的權力與權威打破政策執行的抵制力量。政策執行者依賴的是權力與權威。

權力，按照馬克思·韋伯的經典定義，是一個人或若干個人在社會生活中即使遭遇到參與活動的其他人的抵制，仍能有機會實現他們自己意愿的能力。該定義的核心要義在于權力中的壓迫性與反抗性以及權力者個人意愿對他人行為的影響性。也有學者持相近的觀點，認為權力就是個體促使他人執行其個人指示和命令的能力。

權威，根據L·斯坦的定義，是“對他人判斷未經檢驗的接受”，大衛·伊斯頓認為：“經常被人服從就是權威。”恩格斯在《論權威》一文中寫到：“權威，是指把別人的意志強加于我們；另一方面，權威又是以服從為前提的”。權威的產生還與合法性有關，或者說合法的權力就是權威。馬克思·韋伯將權威定義為“來自某個確定源泉的某些命令（或所在命令）被某個確定的人們服從的概率”。

因此，權力具有強制力；權威則不依靠強制力，它是人們在一定領域內的自發服從，并具有正當性。在公共政策執行的權威強制模式中，政策的執行通過強制性的法律、規則等權力和執行者個人的專業、魅力等權威來實施。［2］

在遠程高等教育質量保障政策執行中，不管是人才質量政策的德、智、體方面的政策（如：《關于廣播電視大學招收參加普通高考高中畢業生的通知》）、學歷和學位方面的政策（如：《廣播電視大學專升本教育試點方案》、課程方面政策（如：《高校網絡教育學生部分公共課實行全國統一考試的通知》）；還是工作質量政策的教學方面的政策（如：《教育部關于加強高校網絡教育學院管理提高教學質量的若干意見》）、科研方面的政策（如：《關于開展“中央廣播電視大學人才培養模式改革和開放教育試點”項目研究工作的通知》）、管理方面的政策（如：《關于加強現代遠程高等教育招生工作管理的緊急通知》、《關于規范現有現代遠程高等教育校外學習中心（點）管理工作的通知》）。基本上都是按照從教育部、到省（市、自治區）教育廳（局）、再到高校這樣一種路徑來推進，依靠的是行政權力和權威。這種執行方式的“強制性”十分明顯。

二、宣傳動員方式

公共政策的執行離不開對政策信息的宣布與傳播，從某種意義上講，政策的有效執行是以政策目標群體對所推行政策的認同和接受主前提的。在政策的執行過程中，執行者可以通過多種形式的政策宣傳動員從盡可能大的范圍使廣大的政策目標群體充分認識所推行的政策與他們切身利益之間的緊密關系，認同并自覺自愿地接受政策，從而為政策的有效執行奠定基礎。

政策方案并不能被政策目標群體自發地接受，更不能被自動地執行；公共政策執行是政策方案被付諸實施的一個實踐過程，要使這個過程實施順利，首先要讓政策目標群體對政策有所了解。只有了解了政策，才能接受和服從政策目標，從而能協助政策的執行。因此，當為了尋求公眾的理解支持，保證政策的有效實施，政府必須處理好政策宣傳這一重要環節，從一定程度上講，政策的執行過程是一個政策宣傳動員的過程。［3］

遠程高等教育質量保障政策在執行前反復細致地宣傳解釋是非常必要的，特別是當質量保障政策涉及到限制各相關方利益時，這種宣傳解釋就更顯重要，否則在實施中就會出現“上有政策，下有對策”的不利于政策執行的情形。如在執行《關于試點高校網絡教育學生部分公共課實行全國統一考試的通知》、《關于網絡教育公共基礎課統考試點工作的實施意見》等課程政策時，由于課程全國統考的難度會高于相同課程的高校自主考試，由此會給相關高校的教程教育后續招生帶來不利影響，若對統考政策的宣傳解釋不到位，高校就沒有嚴格執行統考紀律的積極性性主動性，由此造成統考政策對遠程高等教育質量保障的效果大打折扣，甚至使統考政策的執行流于形式。再如在執行《教育部辦公廳關于做好2004年試點高校網絡教育招生工作的通知》以及以后每年的招生工作政策時，由于遠程高等教育招生的數量直接與各校的經濟效益直接相連，若宣傳動員不到位，就會出現高校為擴大招生數量而放低門坎違規招生的問題，使國家希望通過設置招生標準而保障遠程高等教育質量的這類政策的執行走過場。

三、思想動員的引導方式

思想動員手段是一種以人為中心的人本主義管理方法，它通過運用各種方法做人的思想工作，引導政策執行者和政策對象自覺自愿地去貫徹執行政策，而不從事與政策相悖的活動。中國遠程高等教育質量保障政策的執行常用的思想引導手段有：（1）制造輿論，在政策執行過程中大力宣傳，使政策內容深入人心；（2）協商對話，在政策執行中，決策者和執行者政策問題征詢相關高校干部、教師的意見，與之展開對話協商；（3）批評與表揚對政策執行得好的高校和個人給予表揚和鼓勵，對執行不力、敷衍塞責者和違抗政策者給予批評和懲罰，以達到弘揚正氣、壓抑邪氣的目的。

以遠程高等教育課程質量政策為例，為保證公共課的基本質量，對遠程教育本科學生的部分公共課實行全國統一考試。《關于對試點高校網絡教育學生部分公共課實行統一考試的通知》要求：為“確保網絡教育人才培養的質量，教育部決定對高校網絡教育學生的公共課部分實行全國統考。2004年統考科目為計算機基礎和英語，2005年開始，增加大學語文或高等數學。”《教育部關于網絡教育部分公共基礎課統考試點工作的實施意見》強調：部分公共基礎課全國統考對象為本科層次網絡學歷教育的學生。為了使公共課程統考在全國遠程高等教育機構能順利執行，教育部采取了思想動員、逐步引導的方式。

四、推廣之前的試點方式

為了保障遠程高等教育的基本質量，遠程高等教育先在中央廣播電視大學系統中試點，待取得成效和經驗后再在普通高校中推廣；其中，在廣播電視大學和普通高校中也分別采取先試點再推廣的方式來實施。在廣播電視大學層面上《關于開展“人才培養模式改革和開放教育試點”項目研究工作的通知》、《關于印發“試點”項目研究工作實施意見（試行）的通知》等政策規定，遠程高等教育于1999年首先在中央廣播電視大學和上海廣播電視大學、甘肅廣播電視大學、大連廣播電視大學及廣州廣播電視大學22所省級電大試點，之后逐漸推廣到全國44所省級廣播電視大學。在普通高校層面上，《關于對中國人民大學等十五所高校開展遠程高等教育試點工作的批復》規定了遠程高等教育于2001年在中國人民大學、北京大學、清華大學等15所先行實施，后逐步擴展至全國67所重點高校。

政策執行是政策過程的重要環節。分析我國遠程高等教育質量政策執行的特點，對于理解我國遠程高等教育質量政策內容，提高我國遠程高等教育質量政策實行的效力一定理論意義和實踐價值。

參考文獻

［1］王福生.政策學研究［M］.四川人民出版社，1991：167.

［2］劉圣中.公共政策學［M］.武漢:武漢大學出版社，2008：245-246.

［3］劉圣中.公共政策學［M］.武漢：武漢大學出版社，2008：242-243.

美國政策學家艾利森指出：“在達到政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行”。［1］即道出了政策執行的重要性。遠程教育質量保障政策執行指的是國家教育行政機關及其組成人員通過運用各種手段，將遠程教育質量保障政策的內容變為現實，從而達到保障遠程教育質量目標的整個過程。這些行為包括兩方面的內容：一是將遠程教育質量保障政策轉化為可操縱的過程；二是按照遠程教育質量保障政策所確定的目標而進行的努力。

中圖分類號：G640

文獻標志碼：A

文章編號：2096-000X（2016）12-0079-02

*基金項目：廣州市教育科學“十二五”規劃課題“高等教育質量政策執行研究——以廣州為例”（編號：1201533920）。

作者簡介：張仕華（1966-），男，漢族，湖北京山人，廣州廣播電視大學管理學院副教授，教育學博士，研究方向為教育政策。