構建和落實困境兒童保障機制的思考

楊智平 汪麗紅

構建和落實困境兒童保障機制的思考

楊智平 汪麗紅

2016年國務院制定的《關于加強困境兒童保障工作的意見》第一次從國家基本政策的層面全面規劃了我國困境兒童保障制度，厘清了困境兒童概念，從落實政府職責、建立健全發現和服務機制、開展好分類保障、發展完善監護制度、動員引導社會力量參與等方面構建了困境兒童保障機制，使困境兒童保障工作順利開展。

困境兒童；保障機制；政府責任

黨的十八屆三中全會提出：“要健全困境兒童分類保障制度。”[1]2016年國務院下發了《關于加強困境兒童保障工作的意見》（國發[2016]36號,以下簡稱《意見》），第一次從國家基本政策的層面全面規劃了我國困境兒童保障制度，對于困境兒童保障具有重大的現實意義。筆者認為，應該從厘清困境兒童概念、落實好政府職責、建立健全發現和服務機制、開展好分類保障、發展完善監護制度、動員引導社會力量參與等方面構建和落實好困境兒童保障機制，使困境兒童保障工作順利開展。

一、厘清困境兒童概念

根據世界銀行的定義，“困境兒童指18歲以下的未成年人，由于各種原因，缺少或很可能缺少適當的照料和保護，并且易受傷害的兒童。”[2]當前，我國學術界對困境兒童的關注處于發展階段。學者劉繼同將“棄嬰、孤兒、殘疾兒童、流浪兒童、貧困地區的兒童、寄養兒童、艾滋病孤兒、犯罪家庭的兒童、患自閉癥兒童和童工等”列入困境兒童的范疇。2013年7月，國家民政部《關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）中，將困境兒童分為殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童；困境家庭兒童分父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養義務和監護職責的兒童、貧困家庭的兒童4類。《意見》指出，“困境兒童包括因家庭貧困導致生活、就醫、就學等困難的兒童，因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監護缺失或監護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。”[3]可以看到，困境兒童在政府文件中的概念規范已經趨向成熟，層次清楚，類型界定也十分清楚。但是，目前無論學界還是政府部門從困境兒童內涵的角度還沒有給出統一的權威定義。筆者認為，《意見》在《通知》對于困境兒童分類的基礎上，較好地從困境兒童概念的外延角度比較確定了困境兒童的基本范圍，即從導致困境的家庭貧困、兒童自身殘疾、家庭監護缺失或監護不當的三種原因列舉了困境的情形，對困境兒童的成因、表現、特點等進行了比較明確的區分，從而規避了當前從內涵角度難以進行清晰界定的難度，為政策的執行提供了有力的保證。

二、明確政府困境兒童保障責任

困境兒童的保障工作是家庭、政府和社會的共同責任。但現代兒童保護制度的關鍵是如何發揮好政府的作用。處于困境中的兒童需要政府在履行社會管理和公共服務職責時給予其特別關注和特殊保護。因此，為困境兒童提供服務保障是由政府的職責所決定的，政府要承擔起困境兒童權益保障的主導責任。落實好政府職責，要從以下幾個方面用力：

一是建立健全法律法規。法律是治國之重器，良法是善治之前提。[4]在當前全面推進依法治國的大背景下，政府要用法治思維和法治方式履行職責。困境兒童的權利和福利都是為特定主體的，因此需要通過立法給予基本保障。當前，我國兒童福利保障已經形成比較完備的法律政策體系，從法律到法規再到國際公約和在此基礎上形成的國家行動綱要以及政府的具體行動方案，內容涉及兒童權益保護的各個方面。但是，在相對完備的政策體系中不難發現，相關福利保障法律法規僅僅只是涉及。從國外兒童福利保障制度與相關法律研究和做法來看，英國、日本、美國、瑞典、挪威等國家都先后出臺了兒童福利專門法案，建立起了完善的兒童福利保障體系。從實際來看，我國兒童福利法律體制存在兒童福利法律制度缺乏執行力和操作性的問題，亟須解決。因此，困境兒童福利保障體系的構建，要考慮制定完善的兒童福利、兒童保護和家庭教育、兒童收養等方面的法律法規，使困境兒童福利保障真正落到實處。

二是建立以政府為主導的工作機制。《意見》指出，“民政部門、婦兒工委辦公室要發揮牽頭作用，做好綜合協調，指導督促等工作，會同教育、衛生計生、人力資源社會保障等有關部門和公安機關、殘聯組織，推動各有關方面共同做好困境兒童保障工作。”[5]這條規定明確了民政和婦兒工委作為牽頭單位和行政主管機構的地位。民政部門作為政府保障困境兒童權益的主要部門，應整合以往散布于多部門的困境兒童碎片化工作，加強民政部門對困境兒童權益保障的集中領導，有效解決困境兒童多頭管理問題。同時，要健全“一門受理、協同辦理”的部門間的聯動協作機制。這要求政府厘清各方責任和義務，建立起政府主導、民政牽頭、多部門分工合作的困境兒童權益保障的聯動協作機制，有效協調分散于各部門的救助資源，切實為困境兒童提供幫助；對那些難以區分職責的事務，可通過聯席會議來解決問題。

此外，各級政府要落實好各項工作保障，要將困境兒童保障工作納入地方經濟社會發展的重要議事日程和經濟社會發展規劃等；要建立完善工作考核機制和問責機制，確保工作落實責任；要形成多渠道籌措資金的機制，為困境兒童保障工作提供堅實的物質基礎；要加強兒童權益保障法律法規和困境兒童保障政策宣傳，營造保護困境兒童的良好的社會環境。

三、建立健全困境兒童發現和服務機制

困境兒童長期難以擺脫困境的主要原因是問題難以發現、外界難以干預。特別是當監護人不能充分履行監護職責或者侵害被監護人的權利時，由于家庭的相對封閉，問題往往難以被發覺，除非出現特別重大的問題才會引起政府有關部門的關注和干預。此外，當父母無法履行監護職責時，現有法律制度設計存在不足，包括基層政府、村（居）民委員會和其他人員也難以干預困境兒童家庭的事務，導致一些法律和規定形同虛設。從國外的相關制度設定來看，“1963年美國推行了強制報告制度，具體規定與兒童有親密接觸的任何人員，都有責任報告可能受到虐待、忽視等不好對待的兒童的信息情況。”[6]因此，要建立面向城鄉困境兒童的強制報告機制；要落實強制報告責任。這就要求當兒童身處困境時，其鄰居、社區、街道派出所和了解事態的人員都有義務及時發現、報告、介入，避免事態的嚴重化。特別是屬于家庭監護缺失或監護不當，包括兒童受虐待、家庭暴力事件，要落實強制報告責任。由于我國民眾受傳統家庭觀念的影響，總認為這是別人的家務事，遇到虐待兒童事件往往只是道義譴責，缺少通過公權力干預此類事件的意識，因此，強制報告制度的建立、實施，對困境兒童給予及時干預是非常必要的。此外，《意見》中要求的村（居）民委員會委員、大學生村官或者專業社會工作者等擔（兼）任兒童福利督導員或兒童權利監察員的制度設計，是困境兒童保障的一項重大的基礎性制度安排，對于建立翔實完備的困境兒童信息臺賬，建立檔案等信息支持工作和縣（市、區）、鄉鎮、村（居）三級工作網絡的有效運行提供了基礎性的工作保障。總的來說，只有建立具體的發現干預和服務機制，才能及時有效地對困境兒童實施保障。

四、落實政府主導的分類保障機制

當前，我國兒童福利方面已經形成相對比較完備的政策法律體系，兒童的生存權、發展權、被保護權和參與權等基本權利都有明確的規定。為落實好相關法律規定和實現好兒童福利的各項權利，2013年民政部的《通知》啟動了“適度普惠性兒童福利制度”的試點工作，2014年4月，浙江省提出建立了困境兒童基本生活保障制度、基本生活補貼自然增長機制、物價補貼制度，并加強各類救助政策、保障政策的整合與銜接。河南省洛寧縣初步建立了“困境兒童”分類救助制度，幫扶實施助養、助困、助醫、助學、助業以及政府、社會個人聯動的立體化的保障體系。應該說，從困境兒童分類的提出到全國各地的實踐，為困境兒童的分類保障提供了很多經驗，特別是在與已有的社會福利體系、救助體系和保障體系的銜接方面有很好的實踐做法和理論的總結。《意見》正是從制度有效銜接和形成困境兒童保障政策合力的角度，提出了以下幾方面分類保障的機制：

一是保障基本生活。當前我國基本救助體系中對于孤兒困境人員的救助供養、最低生活保障、臨時救助等都已經有較為明確的政策和法律規定，把困境兒童基本生活保障與已經實施的政策法律結合起來，具體做法在《意見》中進行了明確分類，如對于無法定撫養人的兒童，對于無勞動能力、無生活來源、法定撫養人無撫養能力的未滿16周歲兒童，對于撫養人有撫養能力但家庭經濟困難的兒童，對于遭遇突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難家庭的兒童等，都提出了明確的歸類保護措施。二是保障基本醫療方面，《意見》共分五類情況，提出了形成困境兒童醫療保障合力的措施。三是強化教育保障方面，“通過對家庭經濟困難學生、殘疾兒童、農業轉移人口及其他常住人口的隨遷子女等提供特殊保障，強化對困境兒童教育權的保護。”[7]四是加強殘疾兒童的福利服務方面，當前，殘疾兒童的基本權益得不到有效保障，殘疾兒童身心健康受到影響，意外傷害情況嚴重，殘疾兒童家長由于經濟、人力投入的壓力而產生的心理危機現象嚴重。這主要是社會保障體系不健全，法律法規制度不完善，缺乏對殘疾兒童家長心理危機干預的相關法規制度和平臺，以及特殊教育經費、體制、師資水平不足等原因造成的。因此，要完善現有法律體系、要建立健全監護支持體系、要建立健全社會保障體系、要構建殘疾兒童家長心理危機干預體系，減輕家長心理壓力、提高殘疾兒童家長的康復知識及水平、完善特殊教育體系，加強師資隊伍建設，擴大特殊教育資源。《意見》指出的具體的政策措施對于殘疾兒童的救助和幫扶具有重要的意義。

五、進一步發展和完善監護制度

落實好監護責任是對困境兒童權利的基本保障。當前，困境兒童面臨的主要問題監護權難以轉移的問題，主要體現在以下幾個方面：第一，父母或一方的存在是影響監護權轉移的主要原因。一方面，由于父母與兒童的親權關系是首要的，父母健在的情況下，轉移監護權很難提出。另一方面，由于我國無認定監護能力的相關規定，造成認定監護能力的標準不明，執行困難。第二，困境兒童父母的監護能力是一個不斷變化的過程。如刑滿釋放，戒毒期滿，生活條件改善，重病治愈等都會使得父母恢復正常的監護能力，這就導致監護能力的變化性和反復性。第三，相關的監護轉移法律制度不完善，主體不明確、標準不確定導致執行力不強。筆者認為，在困境兒童保障中，要堅持家庭盡責。強化家庭第一責任主體意識；在家庭和父母確實不能履行監護職責時，要落實相關組織和個人的監護責任。《意見》具體提出了將困境兒童納入孤兒安置渠道，提供臨時監護、國家監護等適用的不同情形，也提出了法定父母不履行監護職責并侵害兒童的合法權益的要依法追究責任的要求。這些規定在強調了家庭監護責任的基礎上，進一步明確了政府監護職責，對于困境兒童受監護和保護合法權益具有非常重大的意義。

六、建立引導社會力量參與困境兒童保障的機制

《意見》提出，要“堅持社會參與，積極孵化培育相關社會組織，動員引導廣大企業和志愿服務力量參與困境兒童保障工作，營造全社會關心關愛困境兒童的良好氛圍”。[8]當前，全國各地困境兒童的社會救助以及保障體系處于不平衡發展狀態，有些地方困境兒童補助經費標準偏低，兒童福利機構工作人員和經費難以落實，參與福利事業的社會機構少，并且公眾對其關注度低下，以上問題已經影響了困境兒童整體的救助保障水平。存在這些問題的主要原因是：一是福利機構嚴重缺乏。按民政部的要求，每個市縣都應建有一所服務設施齊全、養育功能到位、資金保障有力的兒童福利機構。而很多欠發達地區福利機構的數量與民政部要求達到的目標數量相差甚遠，導致部分地區農村中得不到生活保障或救助的兒童無法直接便利地獲得當地福利或救助機構的幫助，雙方難以進行信息傳遞，使大量處于困境中的兒童未被納入救助范圍。二是救助與保障經費不足。對于無人撫養的兒童，大部分在市縣級社會福利機構集中供養，極少數由民間慈善機構撫養，而福利機構集中供養的孤兒生活補償標準較低，貧困家庭患有重病或殘疾的兒童，所獲得的生活保障及救助經費也較低，難以得到實際有力的幫助。三是救助方面的專業技術人員短缺，以致救助機構不能獲得專業的指導與幫助，難以實現有效的幫扶。四是民間慈善機構發展阻力重重，缺乏社會關注度。由于是個體工商戶，一些民間慈善機構不能以公益組織名義向慈善團體申請救助資金。因為嚴格的審核標準給眾多民間慈善機構設立了阻礙，在不能獲得救助資金的情況下，一些民間慈善機構發展困難重重。如何做好困境兒童社會救助體系的管理工作，是困境兒童福利保障體系的重要內容。《意見》提出的關于專業社會化工作服務機構、慈善組織、志愿服務組織的專業服務以及政府和社會資本合作（PPP）等方式、購買社會服務等方式、愛心家庭提供服務方式等措施，是引導社會力量參與的重要而有效的機制，這需要政府進一步地進行政策引導、政策規范，也需要在全社會進行大力宣傳。

應該看到，以《意見》為標志，我國政府從政策層面提出了比較完善的困境兒童保障措施，但要讓這些政策全面落實，還必須修訂相關法律，確保政策與法律的統一。此外，不同地區、不同部門還要根據《意見》精神和實際情況，制定出更為具體的實施辦法，確保將困境兒童的保障落到實處。

[1]改革開放以來歷屆三中全會文件匯編[M].北京：人民出版社，2013：211.

[2]尚曉援,虞婕.構建“困境兒童”的概念體系[J].社會福利，2014（6）：5.

[3]國務院關于加強困境兒童保障工作的意見（國發[2016]36號）[J].國務院公報，2016（18）：18.

[4]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報,2014-10-29(01).

[5]國務院關于加強困境兒童保障工作的意見（國發[2016]36號）[J].國務院公報，2016（18）：21.

[6]胡巧絨.美國兒童虐待法律保護體系介紹及對我國的啟示[J].青少年犯罪問題，2011(5).

[7]國務院關于加強困境兒童保障工作的意見（國發[2016]36號）[J].國務院公報，2016（18）：19-20.

[8]國務院關于加強困境兒童保障工作的意見（國發[2016]36號）[J].國務院公報，2016（18）：19.

（作者單位：海南大學）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.21.039

本文系海南省社科聯省社科基金項目“構建中國特色的困境兒童權利保障體系研究”（編號：HNSK（QN）15-39）和海南大學2014年青年基金項目“海南省困境兒童福利保障體系構建研究”（編號：qnjj1401）的階段性成果]