河南農業轉移人口基本公共服務均等化問題研究

沙　莎

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475001)

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河南農業轉移人口基本公共服務均等化問題研究

沙莎

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475001)

[摘要]河南省提出到2020年，努力實現1100萬農業轉移人口和其他常住人口到城鎮落戶，并要求基本公共服務覆蓋全部常住人口。可見，如何保證農業轉移人口均等地享有基本公共服務，是河南省城鎮化過程中亟需解決的一個重要問題。推進農業轉移人口基本公共服務均等化，是城鎮化發展的內在要求，與中國共產黨的性質、宗旨和執政目標緊密相關。在制定和實施農業轉移人口基本公共服務均等化的各項制度和政策過程中，河南省各級政府應該遵循保障基本、循序漸進和制度保障三項基本原則，從制度和政策兩個層面著手，建構起一套行之有效的制度和政策體系。

[關鍵詞]農業轉移人口；基本公共服務；均等化

2014年11月《河南省人民政府關于深化戶籍制度改革的實施意見》提出：“到2020年,努力實現1100萬左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”，并要求“穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、計劃生育、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。”[1]可見，在今后一段時期內為數量龐大的農業轉移人口提供基本公共服務，成為城鎮化過程中河南省各級政府不得不面臨的一個重要問題。其實，問題的關鍵不僅在于“提供”，而且更在于使得農業轉移人口享有與城市居民均等的基本公共服務。因為，近年來社會基本公共服務事業的迅猛發展，已經普遍覆蓋廣大農村地區，轉移至城市的農業人口在基本公共服務方面的需求明顯增加——不僅要求享有基本公共服務，更要求享有與城市居民相同的基本公共服務。所以，均等化在構建河南省農業轉移人口基本公共服務體系過程中占據尤為重要的位置。

一、推進河南農業轉移人口基本公共服務均等化的必然性

就總體而言，經過30多年持續快速發展，河南區域經濟發展水平有了長足的進步，社會經濟結構也面臨著劇烈的變化。城鄉二元經濟結構逐漸被打破，城市化進程加速發展，越來越多的農村富余勞動力選擇進城務工，并定居于城市。近年來，河南省委省政府提出“三化協調發展”，以新型城鎮化推進新型農業現代化和新型工業化。快速城鎮化必將成為今后一個時期內河南經濟社會發展的顯著特征。這無疑將改變基本公共服務需求主體的規模和結構，使得新進城居民逐漸意識到自身在享有基本公共服務方面的差異，激起他們平等享有基本公共服務的需求。基本公共服務均等化是城市化的內在要求，離開了這種要求，城市化就不可能得到健康持續發展，甚至有可能出現逆城市化現象。

首先，就基本公共服務與城市化發展關系的一般經驗而言，在工業化、城市化初期，基本公共服務在城鄉、群體之間分布是極不均衡的。在某種意義上，基本公共服務不均衡分布構成了城市化的一種原初動力。而隨著工業化、城市化的發展，政府需要逐漸縮小人們在享有基本公共服務方面的差異，以期達到一種均衡的狀態。庫茲涅茨曲線堪稱是描述城市化過程中不同群體收入差異變化的經典理論，其實，這一曲線同樣也可以用來描述人們在基本公共服務享有方面的差異的變化，因為經濟收入水平是決定人們基本公共服務需求的一個關鍵性變量。在城市化初期，社會群體在基本公共服務享有方面的差異開始逐漸顯現；當區域人均收入水平由最低等上升到中等收入水平時，公共服務方面的差異會繼續拉大；隨著經濟的持續發展，上述趨勢得以有效遏制，最終達到所有居民都比較公平地享有基本公共服務。伴隨著城市化的進程，社會群體在享有基本公共服務方面的差異之發展過程呈倒U形分布。這就表明，盡管在城市化進程的某一階段，社會群體在基本公共服務方面的不均衡存在著拉大的趨勢，但就整體發展目標而言，城市化致力于消滅社會群體在基本公共服務享有上的不均衡，最終為所有人均等享有基本公共服務創造條件，因為“我國城鎮化的重點是人的城鎮化，即農業轉移人口市民化，其實質是讓廣大進城農民能平等享受到城市居民享有的各項公共服務，消除城市新二元結構，實現內在整合的城市化。”[2]當前，河南處于快速推進城市化進程的時期，促進農業人口向城市轉移是城市化工作的重心。那么，為農業轉移人口提供均等的基本公共服務，不僅可以解決他們的后顧之憂，使得他們真正融入城市，維護社會穩定，而且還能夠消除同一經濟結構中基本公共服務不均衡的狀態，為基本公共服務在城鄉二元經濟結構中均等分布創造前提性條件。

其次，就中國共產黨的性質而言，中國共產黨始終代表最廣大人民群眾的根本利益，以全心全意為人民服務為宗旨，將消滅剝削、消除兩極分化、最終實現共同富裕作為執政的最終奮斗目標。就此而言，為最大多數人民群眾提供良好的基本公共服務、為最大多數人民群眾創造實現全面自由發展的條件，也就成為各級政府勇于承擔的責任。盡管基本公共服務均等化取決于區域經濟發展水平，在一個地區經濟發展水平還未達到消滅不均衡狀態時，基本公共服務享有方面的差異將會在區域、群體之間普遍存在，但是，各級政府應該將實現基本公共服務均等化作為自身重要目標，認識到其發展的歷史必然性，并且在經濟條件允許范圍內盡力縮小基本公共服務供給的差異。進入城市的農業轉移人口已經脫離了原來的鄉村基本公共服務體系，政府若不能為他們提供同城市居民同樣的基本公共服務，必將使他們游離于整個社會基本公共服務體系之外，進而降低他們對社會主義的認同感，并有可能使得他們成為社會不穩定因素。可見，推進農業轉移人口基本公共服務均等化不僅體現了執政黨的根本性質、根本宗旨和執政目標，而且也有利于構建社會主義和諧社會。

二、推進河南農業轉移人口基本公共服務均等化的基本原則

誠然，推進河南農業轉移人口基本公共服務均等化是城市化發展的必然要求，與執政黨的性質、宗旨和執政目標有著密切的關聯，但是，農業轉移人口基本公共服務均等化的實現并非一蹴而就，而是需要一個過程。在推進河南農業轉移人口基本公共服務均等化實現過程中，保障基本、循序漸進和制度保障是應切實遵循的基本原則。

保障基本的原則主要是就基本公共服務均等化的范圍而言。基本公共服務是政府為保護個人最基本的生存權和發展權、為實現人的全面發展所提供的基本社會條件，包含多個層次、多個方面。從一般意義上來說，基本公共服務的每一個方面都與社會個體的生存與發展緊密相連，都是不可或缺的。然而，由于受社會經濟發展實際水平所限，政府在一定時期內提供的基本公共服務的能力是有限的。尤其是農業轉移人口的進入，改變了原有基本公共服務需求的主體規模與主體結構，打破了基本公共服務需求與供給的平衡。面對新增的基本公共服務需求與有限供給之間的矛盾，政府無疑應在優先提供何種基本公共服務上作出選擇。因此，在推進農業轉移人口基本公共服務均等化過程中，政府需要在充分考量自身供給能力和需求主體的需要基礎上，審時度勢、把握大局，將與農業轉移人口基本生存和發展相關的基本公共服務內容作為均等化的突破口，優先提供與保障。否則，脫離供給主體和需求主體的實際情況，缺乏重點的齊頭并進，不僅不能有效推進農業轉移人口基本公共服務均等化的進程，甚至有可能會給河南省各級政府帶來巨大的財政壓力，降低基本公共服務提供的整體水平，影響社會穩定。

循序漸進原則主要是就基本公共服務均等化的程度而言。就一般意義而言，均等化是基于公平的考量，政府為公民在不同階段根據不同標準提供最終大致相等的基本公共產品和公共服務。這種均等是一種相對的、動態的均等而非絕對的均等，它力圖排除掉客觀因素的制約卻不忽略主觀因素的影響，它特別強調權利與義務的均等。在推進農業轉移人口享有均等化的基本公共服務的過程中，同樣應該從均等化這些最基本的規定性出發，分階段、有步驟地逐步推進。之所以如此，首先是與政府基本公共服務供給能力相關。政府的基本公共服務供給能力與區域經濟發展水平緊密相關，而基本公共服務需求則主要受制于區域人口結構和規模。在特定階段內，若區域經濟發展水平未有長足進步(供給能力一定)，而需求主體激增(農業轉移人口進入城市)，則一定會造成供給與需求之間的裂痕。“這表明在公共服務資源相對稀缺的條件下，推進戶籍以及市民化改革勢必造成公共服務資源的再分配，攤薄原有戶籍居民的公共服務水平”[3]。在此情況下，政府不應罔顧供給能力而盲目追求絕對平等，而應在提高供給能力的過程中逐步向農業轉移人口傾斜，以便在一個不太長的時間內最終實現農業轉移人口基本公共服務均等化。其次，盲目追求絕對的均等本身就會衍生出另外一種不平等。政府盡管是基本公共服務供給的主體，卻并非意味著居民完全免費地享有基本公共服務，一些基本公共服務同樣需要居民的參與才能完成，如基本醫療保險，往往還需要個人繳納一定額度的費用。那么對于這些基本公共服務，若忽視主體因素的差異，無論前期是否繳納都同等享有基本公共服務，對于繳費者來說則是嚴重的不平等。循序漸進原則，要求政府基于自身的供給能力和權利義務相對等的要求，逐漸提高農業轉移人口享有基本公共服務均等化的程度。

制度保障原則是推進基本公共服務均等化持續發展和最終實現的前提性條件。為農業轉移人口提供均等化的基本公共服務，當然要靠政策，但更重要的要依靠一系列的制度，確保供給的穩定性。此外，基本公共服務是一項復雜的系統性工程，包含有相對等的財權與事權機制、財政轉移支付機制、監管機制和評價機制，僅靠政策難以使這些不同的機制形成合力，促進基本公共服務均等化的持續健康發展。德國的《基本法》對各級政府在基本公共服務提供方面的職責進行了原則性的劃分，保證了基本公共服務的有效供給；美國在專項撥款的監督和管理方面形成了一套切實有效的制度，包括建立專門的指導委員會、設立《單一設計法案》等來保證基本公共服務專項撥款使用的效度。發達國家在推進基本公共服務均等化過程中的經驗表明，完善而規范的法律制度能夠保證各級政府在推進基本公共服務均等化過程中有切實的依據和保證，避免各種政策查無依據、互相沖突等現象的發生。近年來，國家和地方政府正在不斷加強基本公共服務方面的制度建設，如河南省出臺了《河南省人民政府關于建立城鄉居民基本養老保險制度的實施意見》等一系列的規章制度，基本形成了基本公共服務供給的制度體系。但是，在針對特殊群體的基本公共供給制度建設方面還很不完善，往往是遇到新情況時通過政府臨時出臺相關政策來解決，使得解決特殊群體基本公共服務均等化問題缺乏必要的依據和法律保障。因此，在推進農業轉移人口基本公共服務均等化過程中，必須將制度建設放在重要位置，通過制定一系列科學規范的制度來保證農業轉移人口能夠平等地享有基本公共服務。

三、推進河南農業轉移人口基本公共服務均等化的路徑選擇

認識到推進河南農業轉移人口基本公共服務均等化的必要性和進一步實施的基本原則，并非意味著均等化一定就能有序地推進。河南農業轉移人口基本公共服務的推進要求各級政府遵循其基本原則，既注重農業轉移人口均等化基本公共服務制度化構建，以確保均等化的最終實現；又需要盡快出臺一些具體的政策方略，以便解決農業轉移人口享有基本公共服務方面的急迫問題。河南農業轉移人口基本公共服務均等化的最終實現，有賴于制度和政策兩個層面路徑的齊頭并進。

就河南省推進農業轉移人口基本公共服務均等化的制度構建而言，它迫切需要政府建立維護農業轉移人口基本公共服務均等化的制度、構建需求導向機制、確立科學的轉移支付制度、完善監管和評價機制。農業轉移人口既與城市居民存在著差異，又與鄉村農民有著區別，在河南省快速推進城市化階段是一個十分特殊的群體。盡管河南省已經建立了城市居民和鄉村農民的基本公共服務均等化的法律制度，但是，從目前的實際情況來看，已有的制度體系顯然不能完全保證農業轉移人口基本公共服務均等化的實現，保證其平等地享有基本公共服務的法律制度需要根據這一特殊群體的實際情況進一步完善。對于農業轉移人口這一特殊群體，在基本公共服務供給能力有限的前提下，河南省政府需要優先解決他們迫切需要的基本公共服務，依照保障基本的原則循序漸進地推進基本公共服務均等化的進程。要達到這一要求，河南省政府應該建立起一套完備的農業轉移人口基本公共服務調查和反饋機制，以便能夠準確把握他們的基本需求，及時調整供給的著力點。確立起規范轉移支付的基本法律和制度，使得用于為農業轉移人口提供基本公共服務的財政轉移支付政策目標、資金來源、分配方法和分配程序都有確切的法律依據和制度保證，減少不確定性和人為操作的空間。完善的監管和評價制度，能夠及時發現農業轉移人口基本公共服務均等化各項政策實施過程中存在的問題和實施的效果，能夠確保有限資源的利用效率，引導各類供給主體更為合理科學地提供。

就河南省推進農業轉移人口基本公共服務均等化具體操作層面的政策制定而言，它迫切需要河南省政府明確劃分各級政府基本公共服務供給的責與權、制定合理的均等化標準、提高均等化政策的針對性和實效性。加快農業剩余勞動力向城市轉移，是河南省委省政府基于當前河南區域經濟發展水平作出的一項科學規劃。因此，面對隨之而來的問題，同樣需要河南省委省政府整體把握、統籌安排。具體到基本公共服務問題上，應該明確省、市、縣(區)各級政府在提供農業轉移人口基本公共服務方面的基本職責，力保既不重復又不遺漏。各級政府在解決農業轉移人口基本公共服務均等化問題中的職責是“提供基本公共服務并實現服務均等化是各級政府共同的責任，要合理分攤基本公共服務的責任與成本。”[4]均等化就在于政府以同樣的標準為社會主體提供生存和發展條件。針對農業轉移人口這一特殊群體，依照權責均等的要求，制定出適合他們的基本公共服務供給標準，既保護他們平等地享有基本公共服務，又保證了原有城市居民的基本權利不受到損害。提高均等化政策的針對性和實效性，政府需要根據需求導向機制確定基本公共服務供給的優先領域和具體領域的發展層次，以便能夠有步驟、有重點地推進農業轉移人口基本公共服務均等化的最終實現。

在今后一個時期，河南省面臨著快速推進城鎮化的繁重任務，越來越多的農業富余勞動力將會進入城市定居。忽視農業轉移人口在基本公共服務方面的需求，不能保證他們與城市居民同等地享有基本公共服務，將會嚴重地阻礙河南省城市化的健康發展，甚至影響河南省社會建設的進程。河南省各級政府應該在遵循農業轉移人口基本公共服務均等化基本原則的基礎上，從制度和政策兩個層面著手，建構起一套行之有效的制度和政策體系，力保在不太長的時間內實現農業轉移人口平等地享有基本公共服務。

[參考文獻]

[1]《河南省人民政府關于深化戶籍制度改革的實施意見》(豫政 〔2011〕4號).http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2014/11/11/010506954.shtml.

[2]陳藝，劉洋洋.基本公共服務視角下的農業轉移人口融城路徑研究[J].成都行政學院學報，2013，(6).

[3]呂煒，王偉同.從均等化、一體化到市民化——市民化改革的邏輯梳理與政策解讀[J].經濟學動態，2013，(1).

[4]項繼權.基本公共服務均等化:政策目標與制度保障[J].華中師范大學學報，2008，(1).

[責任編輯：董士忠]

[收稿日期]2016-01-10

[基金項目]2015年度河南省政府決策研究招標課題“河南省農業轉移人口基本公共服務保障問題研究”(項目編號：2015B178)的階段性成果。

[作者簡介]沙莎(1983—)，女，青海西寧人，講師，主要從事公共事業管理研究。

[中圖分類號]F120.3 [文獻標示碼]A

[文章編號]1671-5330(2016)01-0042-04