歐盟區域政策歷史演進及對中國的啟示

鄒穎

摘 要：目前，歐盟區域政策已經走過了半個多世紀發展歷程，成為世界上最成功和最典型的區域政策范例。本文梳理了歐盟區域政策的歷史演變以及不同階段的政策特點，對比分析出我國在區域政策上的不足，進而從法律和制度基礎、管理機構設置和區域劃分、政策工具和政策目標等方面對進一步優化我國區域政策體系提出政策建議。

關鍵詞：歐盟；區域政策；政策演變；政策建議

近年來，隨著雙邊關系的深入發展，中國與歐盟在區域發展策略上的合作與互動也愈發頻繁。2013年10月，以“深化中國-歐盟地區間合作，共同促進創新并提高競爭力”為主題的第八屆中國-歐盟區域政策對話會在比利時布魯塞爾成功召開，標志著中歐區域合作深化和創新進入一個新階段。事實上，歐盟自成立以來經過半個多世紀的探索，在實現區域一體化道路上的經驗已成為世界各國學習的典范。而我國自新中國建立以來，在實現區域協調發展上也進行了有力的政策探索，雖然取得了較為顯著成效，但仍存在進一步優化和完善的空間。因此，對中歐區域政策進行比較分析，有利于進一步完善我國區域發展政策框架，促進區域經濟的協調發展。

一、歐盟區域政策歷史演進及特征分析

1.1957年-1993年：政策框架的逐漸形成

1957年-1993年期間，歐盟區域政策先后經歷了以歐洲社會基金（ESF）、歐洲區域發展基金（ERDP）以及重新整合之后形成的結構基金為主要政策工具的演化歷程，并逐漸建立起了歐盟區域政策的法律法規、政策工具以及管理模式。《羅馬條約》強調消除分裂歐洲的各種障礙，加強各成員國經濟的聯結，保證協調發展，以及建立更加緊密的聯盟基礎，為歐洲一體化奠定了法律基礎。1988年頒布的《單一歐洲法令》實際是《羅馬條約》的更新，它主要強調了歐洲政治合作，對組織機構設置和權限進行了修改，同時強調各成員國在貨幣政策和社會政策的協調。1992年通過的《歐洲聯盟條約》則是對《羅馬條約》的進一步修訂，它為歐共體建立政治聯盟和經濟與貨幣聯盟確立了目標與步驟。正是這三部條約，為歐盟區域政策體系構建了基本的框架與方向。

但是，《羅馬條約》強調依賴市場的力量，單純依靠建立關稅同盟消除成員國之間的貿易壁壘和貿易摩擦來實現市場統一，沒有提出明確的區域發展政策和計劃，加之投入額度較小，導致政策收效甚微。《單一歐洲法令》和《歐洲聯盟條約》雖然更加強調成員國之間的合作與聯系，在目標上也涉及到促進落后地區和衰退地區經濟的發展和結構調整，但這并不是這一階段的突出特征。而且結構基金等區域政策工具也不能從根本上解決問題，因為越是貧困的地區越是難以提供相應的配套資金，而資源較多、組織較好的地區往往更有效的吸引援助資金。因此，隨著一體化進程的加快，落后地區反而處于越發不利的位置（臧書磊，2008）。

2.1993年-2007年：以實現區域協調發展為重點

1993年，歐盟新增漁業指導基金（FIFG）作為結構基金的組成部分，并正式運行聚合基金，以期縮小內部經濟差距。聚會基金主要用于支持人均GDP低于共同體平均值90%的欠發達地區的大型發展項目建設，資助比例高達80%-85%。2000年，歐盟增設東中歐申請國的入盟準備基金，以幫助其做好入盟準備，并保證10個國家正式入盟后可享受聚合基金的援助（楊逢珉，2009）。2004年中東歐10國加入歐盟后，歐盟內部地區發展差異變得更為明顯，實現區域均衡發展的壓力倍增。因此，歐盟提出了新一輪的區域政策改革方案，大幅度提高預算額度，將區域政策的六大目標簡化為促進落后地區發展和結構調整、促進結構上存在問題地區社會轉型以及人力資源開發三大優先目標，并提出四個援助項目計劃。2004-2006年，新入盟十國可享受約85億歐元的聚合基金（CEC，2004）。此外，歐盟還再本階段通過改革細化和鞏固“自上而下”的分權化管理模式。

總之，在這一階段，歐盟主要以結構基金和聚合基金作為核心政策工具。這兩種工具不是致力于通過成員國之間的基金分割和財政轉移達到提高收入和刺激需求的目的，還重視對目標區域物質資本與人力資本投資和提高整體競爭力（Getimis，2003）。此外，聚合基金的運用也具有重要的政治意義。該基金的設立就是通過財政再分配的形式來協調內部發展和加強內部凝聚力。同時，聚合基金的設立也是富國為吸引落后國家加入經濟貨幣聯盟所作出的妥協，它不僅促進了內部落后國家經濟的發展，同時又促進了歐盟經濟和社會的聚合，從而有利于加快歐洲一體化進程。

3.2007年至今：更加關注增長與就業

2007年，歐盟進入第四個規劃期，通過了《2007-2013年財政框架》。本輪規劃的強調重點是“歐盟競爭力的提高”和“內聚力的增強”。同時，歐盟還將歐洲農業保證和支持基金（EAGGF）和漁業指導基金（FIFG）分離出去，只保留了歐洲社會基金（ESF）、歐洲地區發展基金（ERDP）組成的結構基金和聚合基金，并進一步簡化了基金的運行規則；2009年，歐洲主權債務危機爆發，歐洲中央銀行于2010年5月推出四項應對措施，同時建立起臨時的歐洲金融穩定機制（EFSM）并設立歐洲金融穩定基金（EFSF）。2011年，歐盟就歐元區永久性救助機制（ESM）的具體架構達成一致。此外，歐盟還提出了“歐盟2020戰略”， 提出就業和增長兩大重心。計劃將投資2500億歐元于就業、商貿、基礎設施以及能源研究與創新四個重點領域（Vaidere，2011）。這表明，歐盟在未來幾年內將重點關注科技創新、研發、教育、清潔能源及勞動力市場自由化，具體包括三類增長、五個量化目標以及七大旗艦活動；2013年11月，歐洲議會通過了“2014-2020歐盟預算案”，同時還提出了同樣強調經濟增長和就業區域政策改革方案。

總之，在這一階段的歐盟區域政策更加側重增長與就業，這些政策都較好的迎合了歐盟當前所處的背景和面臨的挑戰。重點發展以知識和創新為主的智能經濟、通過提高能源使用效率增強競爭力，實現可持續發展、提高就業水平，加強社會凝聚力都有效的提升了歐盟內部的凝聚力，對歐洲一體化起到了積極的正面作用。

二、歐盟區域政策對中國的啟示

從中國區域政策演進歷史可以看出，不同階段的區域政策具有不同的目的和時代需求。但是，總的來說，中國目前為止仍沒有真正意義上統一的區域政策，規劃零散不成體系，區域差距日趨顯著。反觀歐盟區域政策，已然成為世界上最典型和最成功的區域政策，對中國實現區域均衡發展具有實踐指導價值。

1.建立堅實的法律和制度體系

堅實的法律和制度體系是區域政策實施的基礎。從歐盟的經驗中，我國可以將各政策以法律的形式確定下來，而不僅僅停留在規劃的層面。這不僅能提高區域政策的權威性，同時也是對政策本身的實施起到促進作用。

在制度建立上，我國可以要求地方根據自身特點制定地區發展規劃提交中央審查，中央依據區域結構政策目標對規劃進行評審和援助。這不僅能提升政策貫徹效率，更能充分發揮地方政府的主動性和積極性。此外，完善的監督和評估機制也是堅實制度基礎的重要構成，建立完善的監督評估機制是區域發展不可或缺的重要機制之一。目前我國對政策的各專項資金的管理存在重分配輕管理、重審核輕監督、重激勵輕懲罰的通病。2011年，在《全國主體功能區規劃》中中央要求重構績效考核“標桿”，調整績效考核評價體系，按照不同區域的主體功能定位，實行差別化的評價考核。這次改革是對監督評估機制的一次重要完善。主體功能區的評價機制是關系到主體功能區戰略成敗的關鍵問題，建立一個科學的差異化的動態評價機制成為重中之重，事實證明有什么樣的評價機制就會帶來發展結果。因此我國可以在此基礎上建立一套“項目實施前、中、后”三步法進行評估，制定公平、公正和公開的激勵和約束措施，并且將評估結果納入績效考核體系。同時，引入社會評論乃至居民評論，將公民最大程度的納入監督體系。

2.科學進行管理機構設置和區域劃分

有效的實施辦法是區域政策發揮作用的保障。因此，我國可以在中央建立獨立的區域政策職能機構和咨詢機構，并根據制定、實施和監管等不同分工成立不同下屬委員會，在地方上也成立專門的機構負責向中央提交區域規劃草案、執行中央政策和對項目資金運用進行監管。為促進中央和地方的聯系還可以成立專門的“區域委員會”，由地方政府領導人組成，加強中央與地方的聯系。對于區域劃分，在加快主體功能區劃分落實的基礎上，明確主體功能區規劃的基礎性和戰略性地位，根據此規劃對其他規劃和相應政策進行梳理和調整，使得規劃之間相互補充，提高區域劃分的科學性和合理性。

3.明確政策工具和政策目標

歐盟政策工具豐富而恰到好處。對此，我們可以效仿，針對不同區域的不同特征建立專門的貸款基金和貸款工具，如區域發展基金和區域發展投資銀行。同時學習歐盟的部分資助原則，充分調動地方政府和私人投資的力量。在政策目標上，《全國主體功能區規劃》中規劃目標為2020年，確定了五大目標和三個任務，在政策目標的設定上算是一次不小的進步，但是總的來說還是過于寬泛。對此，我國可以從橫向和縱向來確定政策目標，橫向上“因地制宜”，面相不同功能區設置不同目標；縱向則“因時制宜”，從發展時間上更新目標。

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