國資管理體制改革緣何遲緩

馮立果

青年經(jīng)濟學者。中國企業(yè)聯(lián)合會副研究員，中國社會科學院博士、博士后，目前重點研究大企業(yè)和體制改革

這種改革幅度還是很大的，也必然產(chǎn)生許多爭議，其中爭議最大或最敏感的可能就是，如果由國有資產(chǎn)投資/運營公司行使出資人職能，那么國資委下一步該何去何從

國資國企改革是中國供給側改革的重頭戲。如果能讓資產(chǎn)規(guī)模超過100萬億元的國有企業(yè)群體，通過混合所有制改革、完善公司治理煥發(fā)活力，那么必然有助于中國完成十三五戰(zhàn)略目標，順利跨過中等收入陷阱。就現(xiàn)階段看，2015年中共中央、國務院制定發(fā)布了關于國資國企改革的頂層設計方案，但在方案落地方面除了上海等少數(shù)地方有明顯推進外，中央企業(yè)改革和多數(shù)地方國資國企改革仍然推進緩慢。究其原因，國資管理體制改革緩慢是一個重要因素。

現(xiàn)在的國資管理體制是2003年時確立的：在國務院下設國資委，代表國家行使中央國有資產(chǎn)出資人職能，由地方國資委行使地方國有資產(chǎn)出資人職能，這樣就形成了“國資委—國有企業(yè)”的雙層管理體制。十八屆三中全會決定對這一管理體制進行調(diào)整：“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”。這樣，原來的雙層管理體制就要變成“國資委—國有資本投資/運營公司—國有出資企業(yè)”的三層管理體制。這種改變將會帶來三個方面的變化：一是現(xiàn)有的國有企業(yè)的混合所有制化，使其變成真正的市場競爭主體；二是組建或改組成立國有資產(chǎn)投資/運營公司，行使出資人職責；三是國資委的職能需要重新定位。應該說，這種改革幅度還是很大的，也必然產(chǎn)生許多爭議，其中爭議最大或最敏感的可能就是，如果由國有資產(chǎn)投資/運營公司行使出資人職能，那么國資委下一步該何去何從。

說到這里，就需要談一談國資委在現(xiàn)有中央國有資產(chǎn)監(jiān)管中的角色。在約5萬家中央國有企業(yè)中，國務院國資委負責監(jiān)管的大概4萬家，其他80個中央部門負責監(jiān)管的有約1萬家，多頭監(jiān)管、交叉監(jiān)管、遺漏監(jiān)管的問題依然存在。特別是，財政部對中國鐵路總公司、中國煙草總公司、中央?yún)R金公司等以及100多家中央文化企業(yè)行使出資人職能。因此，國務院國資委和財政部在新一輪國資國企改革中都擁有較強的發(fā)言權。事實上，早在很多年前，國內(nèi)學術界對于建立全口徑、全覆蓋的國資監(jiān)管框架就有爭論，結論是要設立一個大國資部門，對全國的經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行統(tǒng)一規(guī)劃布局、預算編制、管理考核。在理論上，最順暢的國資管理體制是，在全國人大下設全國國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會，把全國的超過15萬家的非金融和金融國有企業(yè)一并納入監(jiān)督范圍，監(jiān)督國有資本投資/運營公司的經(jīng)營績效和履職情況，向全國人大及其常委會負責，向社會定期發(fā)布經(jīng)營國資報告。這種安排是符合十八屆三中全會關于“加強人大對國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”的精神和要求的。但問題是，這種安排是不是能一步到位、一蹴而就的實現(xiàn)？從現(xiàn)實情況考慮，這種安排需要多種條件且整合難度極大，短期內(nèi)不具有可行性。鑒于此，我們考慮設置一個3-5年的過渡期，在過渡時期，國務院國資委可以繼續(xù)保留“國務院特設機構”身份，當然也可以改為與證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、電監(jiān)會并列的正部級事業(yè)單位，對國務院和全國人大負責；新成立的國有資本運營公司和投資公司經(jīng)過國家授權，實際履行對中央企業(yè)國有資產(chǎn)的出資人職責。

從長期看，過渡期結束后，鑒于不同國資監(jiān)管主體在國有資本運營公司設立、國資監(jiān)管邊界劃分等問題上存在重大分歧，有必要坐實并加強全國人大在經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督上的職能，把分散在多個“條條”上的國資監(jiān)督職能逐漸合并統(tǒng)一到全國人大上來，在全國人大及其常委會下設一個常設性監(jiān)督機構，對全國人大及其常委會負責，向社會公眾披露中央經(jīng)營性國有資產(chǎn)重要信息。未來，國務院國資委、財政部等相關部門中的國資監(jiān)督職能可以整合成為全國人大及其常委會的常設性監(jiān)督機構，監(jiān)管全口徑、全覆蓋的中央及地方經(jīng)營性國有資產(chǎn)。同時，應加強社會監(jiān)督，加強和完善紀檢、監(jiān)察、組織監(jiān)督以及外派監(jiān)事會監(jiān)督等的溝通協(xié)調(diào)，整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力，努力探索實踐綜合監(jiān)督的有效實現(xiàn)形式，不斷提高監(jiān)督的權威性、有效性和靈敏性。如果國資管理體制能夠理順，那么對于新一輪國資國企改革必然能夠產(chǎn)生積極的推動作用。