國資管理體制改革緣何遲緩

馮立果

青年經濟學者。中國企業聯合會副研究員，中國社會科學院博士、博士后，目前重點研究大企業和體制改革

這種改革幅度還是很大的，也必然產生許多爭議，其中爭議最大或最敏感的可能就是，如果由國有資產投資/運營公司行使出資人職能，那么國資委下一步該何去何從

國資國企改革是中國供給側改革的重頭戲。如果能讓資產規模超過100萬億元的國有企業群體，通過混合所有制改革、完善公司治理煥發活力，那么必然有助于中國完成十三五戰略目標，順利跨過中等收入陷阱。就現階段看，2015年中共中央、國務院制定發布了關于國資國企改革的頂層設計方案，但在方案落地方面除了上海等少數地方有明顯推進外，中央企業改革和多數地方國資國企改革仍然推進緩慢。究其原因，國資管理體制改革緩慢是一個重要因素。

現在的國資管理體制是2003年時確立的：在國務院下設國資委，代表國家行使中央國有資產出資人職能，由地方國資委行使地方國有資產出資人職能，這樣就形成了“國資委—國有企業”的雙層管理體制。十八屆三中全會決定對這一管理體制進行調整：“以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”。這樣，原來的雙層管理體制就要變成“國資委—國有資本投資/運營公司—國有出資企業”的三層管理體制。這種改變將會帶來三個方面的變化：一是現有的國有企業的混合所有制化，使其變成真正的市場競爭主體；二是組建或改組成立國有資產投資/運營公司，行使出資人職責；三是國資委的職能需要重新定位。應該說，這種改革幅度還是很大的，也必然產生許多爭議，其中爭議最大或最敏感的可能就是，如果由國有資產投資/運營公司行使出資人職能，那么國資委下一步該何去何從。

說到這里，就需要談一談國資委在現有中央國有資產監管中的角色。在約5萬家中央國有企業中，國務院國資委負責監管的大概4萬家，其他80個中央部門負責監管的有約1萬家，多頭監管、交叉監管、遺漏監管的問題依然存在。特別是，財政部對中國鐵路總公司、中國煙草總公司、中央匯金公司等以及100多家中央文化企業行使出資人職能。因此，國務院國資委和財政部在新一輪國資國企改革中都擁有較強的發言權。事實上，早在很多年前，國內學術界對于建立全口徑、全覆蓋的國資監管框架就有爭論，結論是要設立一個大國資部門，對全國的經營性國有資產進行統一規劃布局、預算編制、管理考核。在理論上，最順暢的國資管理體制是，在全國人大下設全國國有資產監督委員會，把全國的超過15萬家的非金融和金融國有企業一并納入監督范圍，監督國有資本投資/運營公司的經營績效和履職情況，向全國人大及其常委會負責，向社會定期發布經營國資報告。這種安排是符合十八屆三中全會關于“加強人大對國有資產監督職能”的精神和要求的。但問題是，這種安排是不是能一步到位、一蹴而就的實現？從現實情況考慮，這種安排需要多種條件且整合難度極大，短期內不具有可行性。鑒于此，我們考慮設置一個3-5年的過渡期，在過渡時期，國務院國資委可以繼續保留“國務院特設機構”身份，當然也可以改為與證監會、銀監會、保監會、電監會并列的正部級事業單位，對國務院和全國人大負責；新成立的國有資本運營公司和投資公司經過國家授權，實際履行對中央企業國有資產的出資人職責。

從長期看，過渡期結束后，鑒于不同國資監管主體在國有資本運營公司設立、國資監管邊界劃分等問題上存在重大分歧，有必要坐實并加強全國人大在經營性國有資產監督上的職能，把分散在多個“條條”上的國資監督職能逐漸合并統一到全國人大上來，在全國人大及其常委會下設一個常設性監督機構，對全國人大及其常委會負責，向社會公眾披露中央經營性國有資產重要信息。未來，國務院國資委、財政部等相關部門中的國資監督職能可以整合成為全國人大及其常委會的常設性監督機構，監管全口徑、全覆蓋的中央及地方經營性國有資產。同時，應加強社會監督，加強和完善紀檢、監察、組織監督以及外派監事會監督等的溝通協調，整合監督資源，形成監督合力，努力探索實踐綜合監督的有效實現形式，不斷提高監督的權威性、有效性和靈敏性。如果國資管理體制能夠理順，那么對于新一輪國資國企改革必然能夠產生積極的推動作用。