澳洲“新型城鎮化模式與制度設計”學習考察報告

何濤

澳洲“新型城鎮化模式與制度設計”學習考察報告

何濤

2月27日至3月11日，江蘇省發改委組織8個地級市、6個縣（市）發改委和規劃局從事新型城鎮化工作的同志，赴澳洲進行“新型城鎮化模式與制度設計”專題培訓，先后在澳大利亞的墨爾本和悉尼學習了規定課程，實地考察了墨爾本碼頭新區、維多利亞州班迪戈市區域發展局和新南威爾士州鈕卡斯爾市亨特公司等。通過專家授課、案例分析、現場觀摩等多種形式，對澳洲城市化發展有了既理性又直觀的認識。

一、澳洲基本情況和城市化的特點

1.基本情況

澳大利亞位于南太平洋和印度洋之間，是典型的移民國家，被喻為“民族拼盤”。該國四面環海，是世界上唯一一個國土覆蓋整個大陸的國家，總面積761.8萬平方公里，總人口2400萬以上，主要分布在東南沿海地區，人口密度為2.8人/平方公里。國內生產總值超過1.5萬億美元，全球排名第12位；人均全球排名第5位，是南半球經濟最發達的國家、全球第12大經濟體。

澳大利亞只有聯邦政府、州政府和地方政府三個層級，聯邦政府由眾議院多數黨或政黨聯盟組成，任期3年。下轄新南威爾士州、維多利亞州等6個州和2個領地。聯邦政府具有財政權，全國80%的稅收集中在聯邦政府，其中大部分以專項支付的方式返還給州。州政府擁有法律權，各州有自己的法律體系，城市規劃權在州政府一級，聯邦政府無權干涉州政府城市建設管理事務。州下設560個地方政府，地方政府委員會每4年換屆一次。

作為高度發達的資本主義國家，澳大利亞1970年以來，經歷了經濟重大結構性調整，較早完成產業升級。目前以制造業、建筑業和礦業為主，制造業產值占GDP的8.7%。建筑業和礦業產值分別占國內生產總值7.2%和9.5%；是世界上最大羊毛和牛肉出口國、全球第四大農產品出口國，也是世界重要礦產資源生產和出口國。旅游業和服務業發展迅速，產值占GDP70%以上。

澳大利亞教育具有世界一流水準，著名高等院校有澳國立大學、堪培拉大學、墨爾本皇家理工大學、悉尼大學、新南威爾士大學等，學歷資格被世界各國廣泛承認。有13位科學家獲得諾貝爾獎。澳大利亞擁有完善的全民公費保健系統，根據世界衛生組織醫療保健系統總排名（2009年），澳大利亞名列全球第12位。澳大利亞體育事業發達，全民健身活動廣泛，沖浪、帆板、賽馬、釣魚、地滾球、澳式足球、板球、橄欖球、籃球及游泳等有眾多熱衷者。體育俱樂部遍布全國各地，澳大利亞網球公開賽已有100多年歷史。

澳大利亞擁有很多特有的動植物和自然景觀，環境優美，生態優良。碧海藍天，空氣清新。城市有很多開闊的公園和綠地點綴其間，絕大多數公園免費，四面八方都是進出公園小徑。其環境保護嚴格，2015年7月1日開始與歐盟的碳排放交易體系對接，碳排放價格與歐盟一致，2018年7月1日雙方將互認碳排放份額。

2.城市化特點

第一，人口高度都市化。近一半國民居住在悉尼和墨爾本兩大城市，全國人口城市化率達到80%以上。悉尼是澳大利亞金融、商業和旅游中心，是最繁華的現代化、國際化城市，有“南半球紐約”之稱。墨爾本市有豐富多彩的節日與體育活動，還擁有一流的藝術館、劇院及遍布每個角落的咖啡館和餐廳。悉尼地區總人口505多萬人，其中500萬人集中在悉尼大都會，其余5萬人分布在北海岸；維多利亞州的班迪戈市，人口11.5萬人，面積3000平方公里，其中10萬人居住在市區，僅有1.5萬人分散居住在城市外圍的農莊，多數是農場牧場主。

第二，公共服務均等化。澳大利亞中小學及職業學院由各州或領地教育部管理，聯邦政府撥款資助；大學由聯邦政府統一管理。凡澳大利亞公民和永久居民，均享受免費中小學教育，均可在全國公立醫療機構享受免費醫療服務。即使需要到私立醫院就醫，也有醫療保險予以保障。由于澳大利亞居民收入水平較高，加上公共福利好，敢花錢，會享受，基本沒有后顧之憂。澳政府采取鼓勵居民生育政策，每個家庭生育二孩，每周可領取政府800澳元生活補貼。

第三，區域發展一體化。無論大中小城市都有鮮明的區域協調發展理念和明確具體的區域發展戰略。各地方政府上任伊始，必須出臺《區域發展戰略4年計劃》，包括產業發展、基礎設施、城市建設和社會事業等。由于各地方政府行政上處于同一層級，為強化區域協調發展，發揮大城市對于周邊地區的輻射帶動作用，他們設立了權威性的協調型組織——“政府規劃委員會”，成員由州政府代表、地區政府代表組成。政府規劃委員會的規劃管理權在各地方政府之上，各地方政府調整城市建設規劃和環境計劃，須經政府規劃委員會審查通過才能實施。

第四，項目決策民主化。在澳洲，無論是聯邦政府、州或者市一級地方政府，任何開發項目都必須充分征求公民意見。一般通過報紙、網站公布，設30天時限，讓公眾有足夠的時間研究并提出意見。重要決策還要舉行聽證會。所有意見都會得到規劃委員會認真考慮，合理的及時采納。對不被采納的意見，必須詳述理由，作出合理解釋。如公眾仍不接受，可上訴到法院。一旦判決，任何組織或公民必須無條件執行。

第五，融資主體社會化。澳洲是典型的現代市場經濟國家，政府掌握土地所有權，城市建設項目由私人開發商負責。一些基礎設施項目一般交給私人建設，政府給予用地期限的收費權，到期產權收歸政府，再重新招標給社會組織經營。整體開發項目，政府公布規劃、提供可開發的存量土地，完全由私營企業建設。企業開發的土地享有99年使用權，到期后無特殊情況，可再延期99年，且無任何費用。項目經營收益，前20年歸州政府，以后的收益歸企業。

第六，規劃實施法制化。一是規劃體系嚴密。有聯邦、州、地區的各層級規劃，總體規劃、專業規劃和控制性規劃；有近期和遠景規劃，城市建設規劃和地區發展戰略規劃；同時，以具體的行動計劃和配套政策與之對接，并明確規劃主體實施部門和配合協調部門。地方政府制定的4年行動計劃必須與15年城市建設規劃銜接。二是大穩定小調整。澳大利亞《環境規劃與評估法》頒布于1979年，至今仍是城市規劃和建設的主要法律依據。澳洲的城市規劃期限15年，是一個滾動規劃，規劃實施次年，政府每年要進行滾動修編。控制性規劃每5年修訂一次。

第七，歷史文化保護多元化。舊的、熟悉的東西能使人有歸屬感、歷史沉淀感、安全感與親切感。每座歷史建筑都在靜靜地講述故事。一是立法保護。《巴拉憲章》及《環境與生物多樣性保護法》，明確了歷史文化遺產保護主體責任、行動方案、實施計劃以及管理、監督措施等。二是保護對象全面。列入保護的文物有古建筑，也包括“街景”（路燈、樹木、外墻立面、青石路、騎樓）、自然河流、特殊地形地貌等。城市改造中，既注意保護老建筑，又積極探索開發新用途，充分挖掘老建筑的現代利用價值。三是妥善處理遺產保護與私產保護關系。將私人土地上的歷史古跡列入保護后成為公共資源，與私有財產權不可避免產生沖突。他們尋找各種利用文物價值的機會，制定政策鼓勵私人維護、修復，申請政府經費進行變更使用。

第八，城市綠色生態化。維多利亞州綠色委員會推出“綠色星級計劃”，對寫字樓、商業用房、住宅等建筑物耗能進行星級評定，以建筑用水量、垃圾處理、室內環境等9項指標進行測評，要求每平方米每年耗能度達4.5星以上。綠色評級協會組織對自愿加入該組織的開發商建筑產品，每年按1-10星級評出一批建筑并對外公布，達到10星標準的建筑意味著實現了“零排放”。澳鈕銀行總部大樓是6星節能建筑樣板，悉尼科技大學校區附近的臨街商城四周墻體和樓頂都被鮮花綠草所覆蓋，烈日下特別養眼。

澳大利亞城市化發展以人為本、突出規劃管理、注重區域協調發展、強化基本公共服務、維護公平公正。各階層矛盾相對緩和，人民生活富足安定。澳大利亞市民奉行“三個8”生活準則，即：8小時工作，8小時休息，8小時陪家人或朋友娛樂休閑。周末基本沒人加班，都與家人、親友在一起。

二、學習借鑒澳洲城市化經驗的思考與建議

澳大利亞與我國政治體制不同，政府層級也不一樣，但他們在城市化發展中進行的成功探索、積累的有益經驗，值得我們學習借鑒。結合我市正在推進的新型城鎮化和城鄉發展一體化戰略，提以下幾點建議：

1.強化城市規劃的執行力

淮安市在全省率先編制《淮安市主體功能區實施規劃》，出臺了《新型城鎮化和城鄉發展一體化規劃》《淮安市空間發展戰略規劃》，制定了“多規合一”具體方案。新型城鎮化已形成較系統完備的規劃體系和實現經濟社會發展、城鄉建設、土地利用、環境保護等各類規劃銜接協調機制。為鞏固規劃成果，確保落實到位，要切實強化規劃實施機制。一是強化市規劃委員會的決策和協調作用。強化規劃委員會的職能，所有市級規劃、各區總體規劃，須經過市規劃委員會審議通過才能實施；各縣級政府規劃應報市規劃委員會備案。建議利用我市獲得地方立法權的有利條件，由市人大出臺《淮安市規劃管理條例》，從法律上賦予市規劃委員會的地位，維護規劃的嚴肅性，強化執行力。二是完善規劃的民主科學決策機制。推行決策過程公開、結果公開，涉及地區發展、關系民生福利的重大規劃，須在主要媒體上公示1個月以上，公開征集群眾意見和建議，并舉行聽證會。規劃審議和聽證會，媒體全程報道。三是落實問責和追究制度。完善城鄉規劃決策、實施管理和部門協同機制，健全規劃監督舉報、受理查處、責任追究等制度，強化重點規劃監察，切實維護規劃的權威性和嚴肅性。

2.推動城市建設產品轉型升級

澳大利亞城市外觀典雅、構造精細，城市現代建筑匠心獨具、美輪美奐。悉尼歌劇院特有的帆造型、悉尼港灣大橋，與周圍景物相映成趣，已成為地標建筑，20世紀最具特色的建筑之一，2007年被聯合國教科文組織評為世界文化遺產。

我國城市歷史很長，但保留下來的歷史建筑很少，即使近代建筑也寥寥無幾。除歷史上戰亂不斷、保護不力的原因，也有城市建設粗放、設計缺乏創意、預算不足，片面強調速度，導致城市建筑外觀千篇一律，建筑產品質量差、壽命短，缺乏藝術性和歷史保存價值。今后的城市建設必須從嚴把好品質關，不僅要高質量，還要有高品位。要認真全面開展城市設計，切實提高建筑標準和工程質量，加快全市建筑業轉型升級，切實提高建筑產品附加值。建議從2016年城市建設項目中，選擇一批重點項目，組織城市建筑設計大賽，在市區、縣城、重點中心鎮實施一批精品建設工程；同時加快研究制定新的城市建筑節能標準，加快推動城市建設綠色化。

3.依法保護歷史文化遺產

當務之急是保護好現有歷史文物特別是把那些原汁原味的歷史古建筑保護好。一旦歷史建筑被拆除，將成為永遠無法彌補的遺憾。必須進一步加強文物保護宣傳，增強全民文物保護意識，提高文物保護科學技術水平。要抓緊制定文物保護單位和未核定為文物保護單位的不可移動文物的具體保護措施。劃定文物保護紅線，在文物保護單位的周圍劃出一定的建設控制地帶并予以公布。根據文物保護面臨的嚴峻形勢，制定地方性保護法規，加大法人違法經濟成本，依法追究個人的法律責任。

4.放手讓市場發揮主導作用

澳大利亞城市化進程中，政府主要制定城市規劃和相關政策以及對地區開發、區域性開發、州重點開發項目進行嚴格的環境評估，提供教育、醫療、社保、環境保護等公共品以及跨區域的交通基礎設施建設。而城市開發建設，包括新區開發和舊城改造項目，主要由私營企業參與，政府一般不投入資金，所以各級政府債務沒有風險。目前，我市政府債務余額占GDP地比重尚在安全警戒線之內，理論上還有增加空間。但考慮到政府隱形擔保的“或有債務”以及市縣政府舉辦的國有融資平臺公司，一旦出現違約風險，政府不可能完全置之度外。要結合當前供給側結構性改革“去杠桿”要求，努力化解政府債務風險，發揮市場在城市化進程中主導作用，讓社會資本大顯身手。

大力推廣PPP合作模式，建立完善政府與社會資本合作的長效機制。加快培育統一規范、公開透明、競爭有序、監管有力的政府和社會資本合作市場。在新建公共服務項目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中能源、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，將政府性債務轉換為非政府性債務。

制定激勵政策，充分發揮市場主體參與新型城鎮化建設的主要作用。在舊城棚戶區整體改造、新區建設中，要研究如何調動市場主體的積極性，廣泛引入社會資本。政府負責制定新城總體發展規劃和行動計劃，公布各類項目建設標準，進行必要的環境評估和審查、制定吸引私人資本投資的具體政策。除了前期的道路、地下管網等基礎設施投入之外，其余的純商業性項目盡可能引進私人投資，醫院、學校之類公共品和準公共品也可讓民營資本進行投資。

（作者單位：淮安市發展和改革委員會）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.018