地方政府對新建本科院校的影響機制初探

李海鵬

（北京大學，北京100871）

地方政府對新建本科院校的影響機制初探

李海鵬

（北京大學，北京100871）

由于地方政府是地方新建本科院校法定的舉辦者和管理者，其角色和職能也決定了地方政府在此類院校發(fā)展中的主導地位。地方新建本科院校發(fā)展變化離不開各級地方政府的幫扶，但伴隨著新建本科院校的高速發(fā)展，雙方之間也產(chǎn)生了諸多不適應問題。理清關(guān)系，明辨關(guān)鍵是促進新建本科院校發(fā)展的重要因素。

地方政府；新建本科；管理；需求對接

伴隨著國家大規(guī)模擴招政策的實行，進入新世紀以來，各地新建地方本科院校在數(shù)量上持續(xù)猛增。在2000年至2015年的16年時間里，我國新建本科院校（含獨立學院）共678所，占全國普通本科院校的55.6%，占據(jù)了本科院校的“半壁江山”。［1］地方新建本科院校快速發(fā)展究其根本原因在于符合當前教育發(fā)展潮流，適應了區(qū)域社會發(fā)展的要求。同時，由于地方政府是地方新建本科院校法定的決定者和管理者，其角色和職能也就決定了地方政府在此類院校發(fā)展建設中的主導地位，但伴隨著地方新建本科院校的高速發(fā)展，地方政府與新建本科院校之間也產(chǎn)生了諸多問題。

一、地方政府對新建本科院校的管理改革趨勢

在現(xiàn)行我國高等教育管理體制中，地方政府對高校的管理權(quán)力來源主要分為中央層面的縱向制約機制和地方層面的橫向權(quán)力約束機制。

1.縱向制約機制下的分權(quán)

由于中央對地方的執(zhí)行具有很強的導向作用，地方政府往往以此作為管理的前提和依據(jù)。在高等教育領(lǐng)域，經(jīng)過二十多年的管理體制改革，原有的中央高度集中體制正在向中央與地方逐步分級管理體制過渡。突出表現(xiàn)在以高等教育管理體制為突破口，按照“分級辦學、分級管理”的原則進行了一系列的調(diào)整，由此理清了中央和地方政府在高等教育管理中的責權(quán)劃分。具體就是以“共建、調(diào)整、合作、合并”八字方針為指導，確立了高等教育行政管理體制的兩種形式；中央和地方政府“共同建設、共同管理”，中央和地方政府“兩級管理、以省為主”。此后，我國高等教育管理體制由過去的中央和省級政府兩級辦學，以中央政府為主的模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦嵣系牡丶壥幸灿信e辦高等教育權(quán)力的“三級辦學”體制，地方與高校開始具有更大的決策權(quán)。實行這種管理體制的目的在于高效發(fā)揮中央和地方兩級政府的管理作用，并充分調(diào)動其積極性。其直接結(jié)果就是降低我國高等教育決策的層級，弱化科層體制，促進高等教育政策更容易接“地氣”。

2.橫向權(quán)力約束機制的強化

從地方政府與新建本科的關(guān)系上看，多數(shù)新建本科院校通常承受著代表中央政府的教育部、代表省級政府的教育廳以及代表地方政府的教育局、人事局和財政局等機構(gòu)的三重行政規(guī)制的約束。這種情況對地方新建本科院校的管理尤為突出。一方面，由于新建本科院校的產(chǎn)生本身就是來源于政府的審批，這些院校在專科時期就對政府存在相當?shù)囊蕾嚕局蟀贅I(yè)待興，學校在校園用地、資金撥付、招生計劃、財政撥款、人事編制，甚至碩士點、博士點的審批，學科和專業(yè)申報，都須得到政府部門的支持認可。同理，地方政府也多把新建本科院校看成一種下屬單位，而不是一種相對獨立的高度自治組織。另一方面，地方本科院校、市場、社會組織和行業(yè)協(xié)會等各種組織在高校治理結(jié)構(gòu)中地位微弱，“勢微言輕”基本上游弋于治理邊緣。政府的強勢與地方本科院校的勢弱直接導致學校治理內(nèi)外部呈現(xiàn)泛行政化，辦學自主權(quán)無法真正得到落實。總的來看，當前地方高等教育治理結(jié)構(gòu)中存在的一個主要問題就是未形成橫向權(quán)力間有效約束的多元體系。在政府、地方本科院校和市場各方之間的關(guān)系方面，要實現(xiàn)區(qū)域高等教育網(wǎng)絡治理，構(gòu)建健康的橫向參與者結(jié)構(gòu)尤為重要。

3.基于“省市共建”管理制度的探索

目前我國高等教育管理領(lǐng)域中還存在著一種新興管理現(xiàn)象“共建”，主要包括省部共建和省市共建兩種類型。當前國內(nèi)新建地方本科院校大多采取“省市共建”的管理體制，“省市共建”由于辦學經(jīng)費的來源不同又分為兩種模式：“省市共建，以省為主”和“省市共建，以市為主”，前者的學校建設和辦學經(jīng)費主要來源于省級政府，后者的學校建設和辦學經(jīng)費主要來自于市級地方政府。當然，地方新建本科院校“以省為主”模式和“以市為主”管理模式究竟哪種更適合院校發(fā)展，尚需進一步探索和完善。但對地方新建本科院校管理改革的一個基本傾向是簡政放權(quán)，強化法律法規(guī)在新建本科院校管理中的作用。在可預見的將來，如何界定好省級、地市級人民政府支持本地高等學校的責任和義務邊界，在制度甚至是法律層面對新建本科建設加以規(guī)定或完善，避免依靠領(lǐng)導者個人因素可能是今后一段時間內(nèi)地方新建本科院校管理體制改革主要努力的方向。

二、地方政府與新建本科院校發(fā)展問題——以經(jīng)費投入為例

經(jīng)費事關(guān)地方新建本科院校學校建設和發(fā)展，是決定學校未來發(fā)展狀況的核心要素。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，任何一所高校都作為實體從事經(jīng)濟行為，并且試圖增加它們分享的資源。［2］整體來看，盡管各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，經(jīng)費充裕或短缺的程度不同，但辦學水平亟待提升，資金總量短缺以及資金渠道單一仍是許多新建本科院校面臨的突出問題。

1.新建本科院校辦學資金的結(jié)構(gòu)問題

從宏觀上說，我國高校教育經(jīng)費主要由政府財政性教育經(jīng)費、民辦學校個人投入、以學雜費為主體的事業(yè)收入、社會捐贈和其他收入等部分構(gòu)成。20世紀90年代后，我國開始實施重點投入、發(fā)展重點院校和學科的政策。“985工程”、“211工程”、重點學科建設、人才培養(yǎng)基地建設、博士點專項基金等專項撥款明顯增多，經(jīng)費投入顯著提高。在這種非均衡配置的投資與財政撥款體制下，公共高等教育資源的分配明顯偏向優(yōu)勢學校，新建地方本科院校在公共高等教育資源的分配中處于弱勢地位。體現(xiàn)這種差別的主要指標是由政府公共財政撥付的“生均教育經(jīng)費”。國家重點大學和省屬重點大學由于政策傾斜獲得的公共資助與公共教育資源較多，而普通院校尤其是地方新建本科院校獲得的公共資助和公共教育資源較少，明顯處于弱勢地位。

長久以來，政府財政撥款一直是我國高等教育經(jīng)費的唯一來源，具體來說就是中央統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一調(diào)配的高等教育財政體制。改革開放以后，我國高等教育投資體制開始發(fā)生變革，高等教育經(jīng)費分別由中央和地方財政各自分擔。對地方新建本科院校來說，由于各省市之間經(jīng)濟發(fā)展狀況差異較大，對高校的財政性教育經(jīng)費投入差異很大。以2013年為例，普通高等學校生均預算內(nèi)教育事業(yè)費的全國平均水平為15591.72元，在各省市中，生均值最高的是北京市，達到了47629.14元，生均值最低的是安徽省，只有10102.66元，最高值是最低值的4.7倍，是全國平均水平的3.1倍。

從表1我們看出，我國政府對高等教育事業(yè)的投資結(jié)構(gòu)并不合理，這種不合理重點體現(xiàn)在兩個方面：一是區(qū)域結(jié)構(gòu)不合理，地區(qū)差異過大。我國高等教育發(fā)展呈現(xiàn)較為明顯的區(qū)域特征和區(qū)域不平衡性，尤其體現(xiàn)在東西部較大的教育發(fā)展水平差距。北京、上海的生均預算內(nèi)教育事業(yè)費排在前兩位，這與兩地區(qū)較高的經(jīng)濟發(fā)展水平直接相關(guān)；安徽、山西、河南、甘肅四省經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，生均預算內(nèi)教育事業(yè)費只有約1萬元；青海、寧夏兩地的經(jīng)濟發(fā)展水平也較低，但是生均預算內(nèi)教育事業(yè)費達到1.8萬元，可能是由于兩地的高等教育規(guī)模較小。這種投入上的巨大差距產(chǎn)生的直接后果是，導致了高等教育發(fā)展的地區(qū)不平衡性。高等教育水平出現(xiàn)較大的區(qū)域差距，不利于縮小社會和經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域差距，不利于落后地區(qū)經(jīng)濟社會的未來發(fā)展，容易陷入經(jīng)濟越落后、教育越落后和教育越落后、經(jīng)濟就更落后的惡性循環(huán)。二是區(qū)域內(nèi)層次結(jié)構(gòu)不合理。教育經(jīng)費主要流向區(qū)域內(nèi)重點大學，對一般高校和學科支持明顯不足。地方新建本科院校是高等教育的基本構(gòu)成，但是由于辦學歷史短、辦學水平不高而不為國家和政府所重視，因此在這種高等教育經(jīng)費非均衡投入模式下很難得到更多的經(jīng)費支持。在我國的各個區(qū)域和不同層次結(jié)構(gòu)內(nèi)，沒有理由任由高等教育差距不斷擴大，進而形成區(qū)域間社會發(fā)展差距的擴大化。

2.地方政府對新建本科院校的經(jīng)費投入

我國地方新建本科院校多位于地級城市，辦學經(jīng)費主要來自地方政府的財政撥款。但多數(shù)地方政府能夠投入的經(jīng)費十分有限，經(jīng)費短缺問題儼然成為制約地方新建本科院校發(fā)展的瓶頸。特別是對大多經(jīng)濟相對落后城市而言，對地方新建本科院校的投入存在較大的困難。在內(nèi)涵建設上，地方新建本科院校普遍存在建校時間短，底子薄，積累差的現(xiàn)實，面臨著新學科建設、師資隊伍、干部隊伍建設等一系列問題和挑戰(zhàn)；在外延發(fā)展上，多數(shù)新建本科院校正處于擴大辦學規(guī)模和提升辦學條件的發(fā)展階段，學校的發(fā)展和擴大離不開大量資金的支持。尤其是在大幅擴招、辦學規(guī)模迅速擴大后，學校的辦學條件較之前并沒有實現(xiàn)同步增長，為了匹配相應的辦學規(guī)模，必須盡快加快基礎(chǔ)設施建設，以滿足辦學的需要。事實上，這類本科院校的發(fā)展必須以充足的辦學資金作為保障，資金來源渠道單一和由此造成的資金總量

教育經(jīng)濟與管理

短缺已成為地方新建本科院校面臨的共同困境。

地方政府對地方新建本科院校的經(jīng)費投入不足，究其原因，主要有以下幾點：一是地方政府的財力有限。地方高等教育的建設和發(fā)展需要大量的資金投入，但不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度差異很大。特別是自稅制改革后，中央政府財政收入增加，地方政府財政收入減少，而地方政府教育支出受到政府財政規(guī)模的限制，隨著地方高校辦學規(guī)模逐步擴大、辦學成本明顯提高，地方政府對高等教育經(jīng)費投入的壓力也越來越大。二是地方政府對政府績效的考量。地方政府承擔著地方經(jīng)濟發(fā)展的重要責任，經(jīng)濟發(fā)展水平是地方政府進行政績考核的主要指標，從而使地方政府的經(jīng)費使用和投資行為變得更加謹慎。客觀上，地方政府官員更傾向于將有限的資金投入到可以產(chǎn)生效益的部門，而非不能立竿見影的高等教育領(lǐng)域。地方政府對高等教育的投入受到政府績效觀的制約。三是地方政府對本地區(qū)高等教育重視程度不夠。地方政府對本地區(qū)高等教育的投入在短時間內(nèi)難以產(chǎn)生明顯效果，政府為實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展完全可以從市場中引進優(yōu)秀人才，一些地方新建本科院校在專業(yè)設置和培養(yǎng)等問題上也不能很好地滿足地方發(fā)展經(jīng)濟的需要，這些都直接導致了一些地方政府不愿也不需要對本地區(qū)高等教育進行更多投入。

這種情況下，地方政府高等教育投入無法滿足地方新建本科院校改革發(fā)展的需要，新建本科院校要保證高等教育活動的正常運行和未來發(fā)展，就只能依靠自身去拓寬融資渠道。一方面，如何借助我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的契機，多渠道吸引社會資金助力學校發(fā)展，成為新建地方本科院校發(fā)展的重大選擇。部分地方新建本科院校采取各種融資手段，這及時緩解了學校經(jīng)費緊張局面，但也極有可能使學校承擔巨大的債務風險，為學校的未來發(fā)展埋下隱患。另一方面，在既要面對越來越激烈的外部競爭，保證教學設施、師資團隊等方面的持續(xù)投入，地方財政撥款又不能滿足學校發(fā)展需要的情況下，在教育成本分擔政策的引導下，多數(shù)地方新建本科院校把目光投向以學雜費為主的事業(yè)收入上。在地方新建本科院校的所有經(jīng)費來源渠道中，學費收入占總收入的比重逐年上升，已由過去的次要地位上升為主導地位，成為各新建地方本科院校重要的成本補償來源。

三、需求對接：新型良性關(guān)系構(gòu)建的出發(fā)點

地方政府與地方新建本科院校需求對接指的是在地方政府、地方新建本科院校、市場和社會之間尋求一種多元治理方式，實現(xiàn)有限的政府、自主的大學、開放的市場和規(guī)范的社會構(gòu)成的治理結(jié)構(gòu)。簡而言之，就是地方政府希望新建本科院校能為地方政府做些什么事，能解決哪些區(qū)域社會發(fā)展中遇到的難題，能為促進區(qū)域社會發(fā)展做出多大的貢獻。實際上部分地方政府仍將地方新建本科院校當做其一級附屬機構(gòu)，秉持的潛意識仍是“我出錢，我說話”。但多數(shù)學校則在爭取政府財政、用地等方面給予支持的同時，不斷在強調(diào)自己是辦學單位，要有獨立自主性，一些學校也沒有意識到服務地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性。雙方需求很多時間并不對等，也不在一個層面上，處于矛盾之間。

地方政府與地方新建本科院校需求對接問題需要認真分析其產(chǎn)生的原因及對策。其實大多數(shù)研究者都認可地方政府與高校之間是相輔相成、互為依托支持的，但在現(xiàn)實中這種實現(xiàn)遇到了很大的問題。對地方政府來說，地方新建本科院校實力弱、要求多，很多屬于純投入單位，基本上不存在產(chǎn)出問題。相對而言，他們更重視基礎(chǔ)教育，更愿意在這一部分中進行投入。這不僅僅是因為這是基礎(chǔ)教育的法定義務，而且還連接著千家萬戶，更容易出政績，作用顯而易見，部分地市甚至提出辦地方高等教育已經(jīng)影響對基礎(chǔ)教育的投入問題也就在所難免了。當然在這過程之中，也不乏高校與地方和諧共存，共謀發(fā)展的情況。對地方新建本科院校而言，其性質(zhì)就決定了其地方屬性，不能離開地方談發(fā)展。無論是美國的社區(qū)學院，還是英國的城市學院，世界各國的高等教育發(fā)展史都表明，能否融入?yún)^(qū)域社會并且服務于當?shù)厣鐣l(fā)展是一所大學成功與否的重要標志。在雙方的合作中，至關(guān)重要的是能否建立起有效的校地合作、校企合作機制。學校能否及時準確地抓住地方發(fā)展的實際問題，通過自身特長進行對癥下藥，解決問題是關(guān)鍵。只有這樣，才能讓地方政府看到新建本科院校的價值，才能讓雙方的協(xié)作進入良性循環(huán)。當然在現(xiàn)實中，目前新建本科相當一部分為原來專科學校晉升而來，多數(shù)仍以文科為主，理工能力不強。但即使如此，地方新建本科院校有很多工作大有可為，比如結(jié)合區(qū)域社會發(fā)展中的實際問題進行科學研究，這將是地方新建本科院校服務地方、體現(xiàn)其社會價值的有效途徑。

當前，地方政府在地方新建本科院校的建立與發(fā)展過程中占據(jù)主導地位，其作用主要體現(xiàn)在地方政府對地方新建本科院校的管理體制與經(jīng)費投入上。但地方政府越來越大的決策權(quán)導致高校的行政化和辦學自主權(quán)缺失，新建本科院校對地方政府的高度依賴，二者需求多數(shù)時間并不對等，由此產(chǎn)生了諸多矛盾。如何精準把握二者之間的關(guān)系、正確處理二者之間的矛盾對地方新建本科院校的未來發(fā)展和區(qū)域社會發(fā)展都有著重要意義。地方政府要充分發(fā)揮好主導作用，客觀認識到高校的潛在影響力和長期效應，在思想上改變急功近利的想法，在行動上多搭建企業(yè)與地方院校之間合作的平臺、加大資金投入、減少對高校的行政干預、增強高校活力、提升高校辦學能力。同樣，新建本科院校要進一步走出校園，強化為社會服務的積極性，充分認識服務社會是高等院校的基本職能之一。在發(fā)展過程中結(jié)合地方特色、適應地方環(huán)境、培養(yǎng)出符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要的人才，樹立滿足地方經(jīng)濟社會發(fā)展的目標導向。唯有如此，地方新建本科院校與地方政府才能互相促進、共同發(fā)展，從而實現(xiàn)互利共贏。

［1］教育部.中國高等教育質(zhì)量報告［R］. 2016-04-07.

［2］郝進仕.新建地方本科院校發(fā)展戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理研究［D］.武漢：華中科技大學，2010.

（責任編輯吳瀟劍）

A Research on the Influence Mechanism of Local Government on New Undergraduate Colleges

Li Haipeng

The local government is the authority that established and has directed the new colleges. This role，as well as its responsibilities，determines its dominating position in the development of such colleges.Development of regional new undergraduate colleges is thus impossible without the support of the local government.However，with the rapid development of the colleges，there have been problems between the two sides.Therefore，it is necessary to clarity the relations between and responsibilities of the two for promoting the development of the local new undergraduate colleges.

local government；new college；management；coordination

G645

A

1672－4038（2016）09－0047－05

2016-07-15

李海鵬，男，北京大學教育學院博士研究生，副教授，主要從事行政體制改革研究。