加強民辦高校黨建的路徑思考

張瑜

（中國政法大學，北京100088）

加強民辦高校黨建的路徑思考

張瑜

（中國政法大學，北京100088）

民辦高校黨建是高校黨建的一個重要部分，由于其治理結構的特殊性，民辦高校黨建存在弱化的問題。本文在深入剖析其產生問題原因的基礎上，提出以《中國共產黨黨章》為依據加強黨的建設，將營利性民辦高校分離出高等學歷教育體系，實行嚴格的舉辦準入制度，建立健全法人財產權管理和保障機制，加強辦學行為風險防控機制建設及育人質量標準體系建設等。

民辦高校；黨的建設；實現路徑

一、正視民辦高校黨的領導弱化問題

2015年11月11日，國內新聞媒體詳細報道了某民辦高校糾紛，該校理事會通過決議決定免去該校黨委書記職務。［1］該事件雖是個案，但其折射出民辦高校黨的領導弱化問題應引起人們反思。

1.民辦高校內涵界定及民辦高等教育的功能

從教育服務產品公益性的角度，本文將民辦高校界定為企事業組織、社會團體及其他社會組織或個人利用非國家財政性教育經費按照法定的高等學校的設置標準，面向社會獨立舉辦或參與舉辦的實施高等學歷教育的學校，包括獨立設置的民辦高校及公辦高校下設置的獨立學院。［2］改革開放以來，黨中央和國家不斷完善政策措施促進民辦高等教育的發展，以1999年高校擴招及2002年出臺《民辦教育促進法》將促進民辦教育納入法治化軌道為契機，我國民辦高等教育規模不斷發展壯大。通過吸引社會力量和民間資本進行辦學，民辦高等教育彌補了我國改革開放初期高等教育資源相對匱乏，政府投入相對不足的問題，為地方經濟建設和社會發展培養人才做出了貢獻，在推進高等教育大眾化進程中發揮了其重要作用。

2.民辦高校黨的領導弱化問題的產生背景

伴隨著我國經濟不斷轉型發展，高等教育制度改革持續深化，民辦高校規模不斷擴大。據統計，目前全國已有各類民辦高校734所、在校學生達到600多萬，已達到各類高校總規模的1/4（截至2015年，我國高校總數為2852所）。民辦高等教育的發展逐漸進入過渡期和轉型期，從“機遇性發展”向“實力型競爭”、從“外延式擴張”向“內涵式發展”、從“粗放型經營”向“科學性管理”轉變。［3］在這一過程中，民辦高校營利化傾向帶來的一系列突出問題也接踵而至。其中，民辦高校黨的領導弱化問題事關社會主義建設者和接班人的培養，是一個政治性、全局性、方向性、根本性的問題，尤其需要特別予以關注和研究。

二、民辦高校黨的領導弱化問題的原因

1.《民辦教育促進法》對民辦學校的定位不清使民辦高校黨的建設先天不足

“所有的學校生產的教育服務都具有公共產品屬性，從這個角度來講，所有的學校其實都是公立學校（all schools are public schools）”。［4］一方面，《民辦教育促進法》將民辦教育定位于公益性事業；另一方面，《民辦教育促進法》規定允許民辦學校取得合理回報，但對回報比例、數額、取得的方式方法都沒有明確規定和具體細化。法律規定用“合理回報”變相允許民辦高校的營利性，使民辦高校規模得到促進的同時，也使得不良性、趨利性資本迅速進入并占領民辦高等教育市場。實踐中，投資方為了享受與公辦高校相同的稅收及相關的政策優惠，往往明里“違心地”選擇不要求取得合理回報，而資本逐利本性的驅使，往往使其偏向于壓低辦學成本，提供低品質的教育服務產品。［5］實質上的營利性民辦學校享受了公益性學校的優惠待遇，嚴重沖擊、甚至徹底動搖了我國改革開放以來所形成的民辦教育的公益性基礎。［6］“公益性”在法律依據上的“皮之難存”，使得民辦高校黨的建設難有立足之地。

2.民辦高校治理結構及管理機制限制黨組織政治優勢的發揮

相關法律條文對民辦高校決策機構的代表性、民主性及決策執行等方面缺乏硬性標準，造成實際上投資方完全可以掌控民辦高校，管理方、教職工、學生的話語權受限，難以形成對投資方權力運行的有效制約。根據對45所民辦高校問卷調查結果顯示，絕大多數民辦高校采用董事會領導下的校長負責制。其中，實行黨委領導下的校長負責制的民辦高校3所，僅占6.67%。民辦大學的董事會享有較高程度的審議權。［7］其中，董事會成員中舉辦方代表為3-5人的學校占到了55%以上，學校的決策權和執行權高度集權化。而黨組織負責人通常作為學校管理人員對待，受董事會選聘，依附于學校，不具備獨立的工作條件，近1/3的學校黨組織負責人沒有進入董事會，對學校重大問題的決策根本沒有發言權和決定權。［8］

3.規范性文件的法律效力不足，難以為民辦高校黨的建設提供強有力的治理支撐

1993年，教育部出臺《關于印發〈民辦高等學校設置暫行規定〉的通知》，確立了民辦高校必須建立黨組織的原則性要求。2000年，中組部和教育部黨組聯合出臺了《關于加強社會力量舉辦學校黨的建設工作意見》，基本明確了民辦高校黨建工作的地位、任務和要求。2006年12月，中組部和教育部黨組聯合出臺了《關于加強民辦高校黨的建設工作的若干意見》，從6個方面進一步提出21條具體要求。這些政策文件對健全民辦高校黨組織建設起到積極的推動和引導作用。但由于其法律效力有限——屬于政府規章這一較低法律效力層次的規范性文件，雖然有“黨組織參與學校重大問題的決策，支持學校決策機構和校長依法行使職權”等方面的規定，但整體屬于倡導性規范，缺乏問責條款，偏“軟法”范疇，制度剛性不足，沒有得到很好的落實。

三、加強民辦高校黨建的理論和實踐依據

科學構建中國特色民辦高校治理體系不僅應從世界私立高校治理的立法和實踐經驗中攝取養分，取其做出頂層設計和具體制度安排基于的共性因素作為考量。同時，更應立足我國的國情和高等教育管理實際等個性因素進行綜合性考量。

1.強化對私立高校的監管是國際化的普遍經驗

通過對兩大法系主要國家私立高校治理情況的分析和梳理，筆者發現基于教育公益性的基本屬性，有以下幾點普遍的治理經驗值得考慮和借鑒：一是非營利性教育在私立教育體系中占主體地位，絕大多數國家通過立法禁止舉辦商業化、營利性學校。二是擺脫資本的直接控制以阻斷高等教育私有化的風險。一方面，立法排除自然人舉辦高等學校的權利；另一方面，形成了私立高校直接自主辦學與捐贈資金組織間接對辦學資金使用情況進行監督的良好制度機制。［9］三是對營利性和非營利性私立高校實行分類登記和管理，營利性高校按照公司法律法規進行監管——從法律依據源頭開始到各項管理制度都實行徹底分軌。四是由客觀、中立、專業的中介組織對私立高校的教育質量進行評估，政府借助評估結果，通過運用相應的動態政策扶持措施，以嚴格的監管倒逼育人質量的保障和提升。［10］在民辦高校加強黨的建設有利于維護教育公益性的性質，保證大學的辦學方向，維護師生的正當權益，保障學校的科學發展，完全符合國際化的潮流。

2.必須保證社會主義大學的辦學方向

民辦大學盡管其經費來源、治理結構、經費運行等方面有別于公辦大學，但仍然屬于社會主義大學性質。中國共產黨十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。”加強和保障黨的核心領導地位是社會主義辦學方向的基本保障，民辦大學也不能例外。一是教育領域必須落實全面從嚴治黨的要求。黨的十八大以來，中國共產黨著眼于新的形勢任務，把全面從嚴管黨治黨納入“四個全面”戰略布局。民辦高等教育是社會主義教育事業的重要組成部分，教育系統全面從嚴治黨，必須也實現734所民辦高校的“全覆蓋”、“零遺漏”。二是必須保障民辦高等教育公益性的政治基礎。“真正的教育機構必須是一個非營利機構，其使命是為了給學生提供更好的教育。”［11］這不僅是教育本質使然，也是由國家法律予以認可并保障的。《民辦教育促進法》第三條明確規定，“民辦教育事業屬于公益性事業”。教育的公益性與其政治屬性緊密相連，“教育必須符合國家的政治經濟利益和社會政策。這使得教育成為政治的附屬和意識形態的國家機器。”［12］中國共產黨是我國唯一執政黨，是建設中國特色社會主義各項事業領導核心。加強民辦高校黨的領導，對于保障民辦高等教育公益性基本方向具有重要而深遠的意義。

3.追求社會主義教育的公平性需要加強黨的建設

我國實行普通高校全國統一招生考試，招生指標在全國范圍內分配，招生指標、學籍管理與學位授予掛鉤。這一現狀決定了實行學歷教育的民辦高校，實際也行使了參與高等教育公共服務資源分配的公權力，涉及憲法保障的公民基本受教育權，也決定了我國的民辦高等教育對公益性、公平性的價值目標應有更高的追求，也決定了其更難以與營利化、私有化等價值取向相兼容。然而，在2006年左右，全國范圍內集中爆發了多起民辦高校違規辦學事件，江西服裝職業學院、贛江職業技術學院、河南鄭州大學升達經貿管理學院等民辦高校因學歷文憑欺詐引發大規模的學生家長不滿和群眾上訪事件。近年來，一些“新型”、“隱蔽”的違規違法行為悄然興起，一些民辦高校投資人打著“公益性”的幌子卻作出違規買賣辦學許可、抽逃資金、套取和挪用辦學經費等惡劣行徑，惡意規避教育行政審批，形成對民辦高校的壟斷化、產業化經營與控制，甚至將民辦高校作為牟利的工具。因此，必須加強民辦高校黨的領導，充分發揮政治保障監督作用，全面推進民辦高等教育依法治教和民辦高校依法治校，著力提升我國民辦高校依法治理水平。

四、加強民辦高校黨的建設路徑思考

構建中國特色的民辦高校治理體系必須立足中國國情，從把握全面從嚴管黨治黨的政治背景出發，以廣闊的國際視野，以實事求是的態度和與時俱進的精神，多方面深刻分析影響我國民辦高校健康發展突出問題產生的根源、諸多因素，以提出有針對性的、實效性的應對策略和措施。

1.找準政治屬性定位——以《中國共產黨黨章》為依據，從組織機構及制度機制方面加強民辦高校黨的建設

建議民辦學校黨委書記由省級教育工委委派或由學校黨員代表大會選舉（選舉結果報省教育行政部門備案），黨委書記的干部人事關系劃歸省級教育行政部門統一管理。從法律層面確立黨組織在民辦高校中應有地位，明確規定學校黨委書記是學校決策機構的當然成員，參與學校“三重一大”集體決策事項。加強對學校黨組織落實從嚴治黨主體責任情況的監督，落實“一案雙查”制度，加強對管黨治黨不力的問責力度。

2.理順分類管理思路——完善法律法規建設，實現非營利性民辦教育與營利性民辦教育的源頭分類監管

落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出的“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”的要求，不限于在教育法律法規的框架內實現分類管理，規定非營利性民辦高校享受與公辦高校同樣的待遇，將營利性民辦高校分離出高等學歷教育體系，明確規定舉辦學歷教育高校不得注冊為營利性的，營利性民辦高校按《公司法》進行注冊登記，不作為《民辦教育促進法》的調整對象。修訂過程中注意提高與《公司法》等工商管理法律法規的銜接性。同時，設計配套過渡措施以保障在校學生的受教育權益。基于民辦教育的普遍性并針對民辦高等教育的特殊性，出臺一部專門規范民辦高校治理制度的規范性文件，將加強黨的建設作為其中的重要內容。進一步明晰并加強對營利性民辦教育科學定位研究，引導其致力于對高端服務類、技術技能型、創新型人才培養。

3.深化資質源頭治理——實行嚴格的舉辦準入制度，建立健全法人財產權管理及退出機制

嚴格落實黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于“進一步健全基金獎勵、捐資激勵等制度積極鼓勵和倡導社會力量捐資興辦高等教育”的要求，加強鼓勵捐資辦學配套機制建設。立法明確規定不允許自然人作為民辦高校的舉辦者，同時嚴格限制公司法人舉辦營利性民辦教育機構的數量。法律規定涉及對民辦學校的任何實質性抵押、質押、股權轉讓等行為必須經過教育行政部門前置性審批。把好民辦高校舉辦者退出關，暢通和建立健全民辦高校正常退出機制。

4.加強內部自律機制——均衡內部治理權力結構，加強對民辦高校辦學行為風險防控機制建設

明晰產權關系，落實民辦高校法人財產權，將舉辦出資、土地使用權證、校舍產權證辦理在民辦高校名下。為了從根本上杜絕關聯交易和利益輸送等風險，規定新成立的民辦高校必須落實法人資產過戶手續后，才能通過政府的審批，進行登記并獲得辦學許可證。限制投資方代表在董事會、理事會中的數量并要求其應有從事教育工作的相關資歷。健全民辦高校監督機制，構建獨立履職的監事會，吸收執業會計師、律師、審計師等一定比例的專業人員參加。［13］

5.強化過程監督管理——立足社會主義建設者接班人的培養，加強教育服務產品供給質量的監控

將民辦高校的辦學審批、頒發辦學許可證、監督教育活動等職權下放給省級教育行政部門。設置嚴格的包括對辦學投入、師資建設、課程設置、教材選用、課堂教學等方面硬性標準，建立健全人才培養質量標準體系。加強對民辦高校財務活動和財政狀況的監督，堅持并加強年度財務審計，［14］切實發揮教育督導制度的功效和督導專員的作用。教育行政部門加強與工商、財政、民政、公安等部門的協作聯動機制，加大對民辦高校違規違法行為的打擊力度。積極培育和引入社會中介組織對民辦學校辦學質量進行評價，積極引導學校服務區域經濟和社會建設發展需要，真正保護學生受教育權益和保障優質教育服務產品的供給。

［1］哈爾濱一高校印章被盜次日公告校黨委書記被免［N］.南方周末，2015-11-19.

［2］李青.民辦高校政府管制模式重構研究［M］.北京：北京師范大學出版集團，2011.8.

［3］韓方希.民辦高校競爭力研究［M］.北京：人民出版社，2013.126.

［4］Boffetti，Jason.All Schools Are Public Schools［M］.Washington D.C.，Faith and Reason Institute，2001.12-14.

［5］董圣足.民辦院校良治之道——我國民辦高校法人治理問題研究［M］.北京：教育科學出版社，2010.68.

［6］邵金榮.民辦教育促進法立法案例研究［M］.北京：知識產權出版社，2015.43.

［7］馬懷德.學校法律制度研究［M］.北京：北京大學出版社，2007.17.

［8］宋斌.新時期民辦高校黨組織作用發揮研究［M］.浙江：浙江大學出版社，2011.50.

［9］周賢日.國外高校社會捐贈制度研究［M］.北京：中國法制出版社，2015.30.

［10］對外經濟貿易大學教育與開放經濟研究中心.國外私立教育分類管理的社會背景與實踐啟示——以美國為主要視角［J］.教育規劃與戰略研究簡報，2016，（29）：7.

［11］秦春華.中國私立教育為什么沒有發展起來［N］.中國青年報，2016-04-18（10）.

［12］孫霄兵.受教育權法理學——一種歷史哲學的范式［M］.北京：教育科學出版社，2003.321.

［13］李釗.民辦高校風險管理［M］.北京：教育科學出版社，2012.48.

［14］李釗.民辦高校辦學風險防范研究［M］.北京：社會科學文獻出版社，2009.290.

（責任編輯田曉苗）

Approaches for Strengthening of the Construction of CPC in Private Colleges and Universities

Zhang Yu

Construction of CPC of private colleges and universities is an important job for colleges and universities.However，there is tendency of weakening in the construction of CPC organization in private colleges and universities.For a deep analysis of the causes，this essay gives proposals of strengthening construction of CPC with Chinese characteristics on the basis of the Party Constitution，separating the private profit-making colleges and universities from the high level education system，executing a stricter entry permission system，constructing and completing legal person's property rights management，improving supporting mechanism，strengthening the risk prevention system construction and reinforcing education quality standard construction.

private colleges and universities；construction of CPC；approaches

G7

A

1672－4038（2016）09－0069－05

2016-07-25

張瑜，女，中國政法大學法學院憲法與行政法學博士研究生，西南交通大學紀委辦公室副主任，主要從事教育行政法治研究、高等教育政策、行政監察法、黨內法規研究。