美國高等教育績效撥款政策的演進
——多重制度邏輯的視角

毛丹

（上海師范大學，上海200234）

美國高等教育績效撥款政策的演進
——多重制度邏輯的視角

毛丹

（上海師范大學，上海200234）

績效撥款政策在美國經歷了三十多年的發展歷程。本文從多重制度邏輯理論出發，分析了美國績效撥款政策的演進過程。研究發現，教育邏輯和市場化政府邏輯的雙重制度邏輯一直貫穿績效撥款政策的發展歷史，在制度環境的影響下，兩種制度邏輯的力量不斷變化，并最終導致政策形態的變遷。

多重制度邏輯；政策變遷績效撥款

2009年以來，美國重新掀起了一股績效撥款改革的熱潮，目前有超過半數的州已經或計劃采納績效撥款政策。事實上，績效撥款在美國并非新鮮事物，而是已有三十多年的發展歷史。績效撥款是一個充滿了爭議性的概念，美國學者Gorbunov認為，績效撥款政策具有四重屬性：撥款工具、質量提升工具、私有化工具和政府問責工具。［1］因此，績效撥款不單純是一種財政撥款政策，而是各種意識形態、利益集團角逐的場域，它反映了高等教育利益相關者對大學目標和功用的話語建構，以及大學與政府及其他群體之間的權力關系。

一、政策創新階段

1.制度環境的變化

伊斯頓認為，政治系統與生物系統一樣，是在一定的環境中生存和發展的。［2］一個政策的產生與發展，必然與其所處的社會環境密切相關。績效撥款政策也不例外，它的產生與二十世紀六七十年代制度環境的三個變化息息相關。

一是美國州高等教育治理結構的變革。戰后，以治理委員會和協調委員會為主要模式的州高等教育治理機構紛紛出現。［3］1967年，田納西州成立了一個高等教育協調機構——田納西高等教育委員會（Tennessee Higher Education Commission，簡稱THEC）。這是一個規制性的協調委員會，具有專業設置和財政預算審批權。而績效撥款政策最早正是由THEC提出。

二是美國高等教育財政經費的緊縮。政府和大學都需要某種方法來向公眾證明高等教育的重要性，以獲得更多的財政撥款，而績效撥款政策正符合了這種需求。

三是公眾對“教育質量”的關注與問責制的萌芽。經過戰后一段時間的大幅度規模擴張，進入70年代，大學入學人數的增幅已經放緩，“質量”開始取代“數量”成為這個時期人們對高等教育的主要關注點，對于高等教育的問責開始提上日程，作為問責方式之一的績效撥款也開始得到更多關注。

2．政策的產生

績效撥款概念最早于1974年由時任THEC主任的John Folger和工作人員E.Grady Bogue提出。在這之前，田納西州高等教育的日常事務性經費實行以學生數為基礎的公式撥款模式。為了確定績效撥款的具體形式和細節，THEC成立了兩個咨詢委員會，邀請了來自全國的教育學者、教育咨詢顧問、教育測評機構專家來參與政策方案的設計。［4］受福特基金會和凱洛格基金會的支持，田納西州于1976年開始在11所大學進行為期兩年的政策試點活動。1979年，績效撥款方案在議會通過，這標志著田納西州正式開始采納績效撥款政策。

田納西州績效撥款方案主要包含如下兩方面的內容：①州額外提供高等教育財政撥款總額2%的經費用于績效撥款，針對對象為公立二年制和四年制大學。②績效評價指標主要分為5個部分，分別為項目資格審查、通識教育成果、專業教育成果、項目/服務滿意度和改進行動計劃，各占20%，主要依靠標準化測試和同行評議等方式進行評估。［5］

3．政策背后的制度邏輯

所謂制度邏輯，是“一套物質實踐與符號結構構成場域的組織化原則，并且組織與個人都可以對這些物質實踐與符號結構進行精心的設計、制定和詳細的闡述”。［6］

績效撥款屬于教育問責的一種形式，它反映了政府對大學的控制與大學的自治要求之間的張力，是在政府邏輯與教育邏輯的相互作用下發展起來的。具體到田納西州績效撥款政策，我們可以看到，雖然政策核心制定者也考慮到了政府邏輯，但是，田納西州績效撥款政策的制定和執行過程很大程度上還是體現了教育邏輯的特點。首先，從行動者來看，專家在政策過程中發揮了重要的作用，不論是績效指標的提出，還是績效的評估，專家都扮演了重要的角色。相反，外部權威——如州長和立法委員雖然對于政策的順利通過起到了重要作用，但并未參與政策細節的制定過程。其次，從政策目標來看，績效撥款政策更多被當作一種質量提升工具，主要圍繞“教學質量”這個目標展開。通過分析績效指標可以發現，在后來的績效撥款模型中涉及的公平、效率、選擇等政策目標，在田納西州的模型中還沒有明顯的體現。

田納西州績效撥款政策之所以有較為鮮明的教育邏輯的色彩與當時的制度環境有很大關系。上世紀七十年代，“問責”的概念剛剛被問責之父里昂·列申格（Leon Lessinger）引入教育領域。［7］這個時期，對于“問責”和“績效”的合法性還存在諸多爭議和質疑。

雖然如此，高等教育界已經隱隱感到了問責制可能對高等教育帶來的約束和控制。正如卡耐基基金會在其報告《更有效地使用資源：高等教育的緊急事務》中提到的：“高等教育要從內部采取一些真正必要的使資源得到有效利用的建設性行動，而不是等待那些來自外部倡議要求的不那么具有建設性——甚至具有破壞性的行動。”［8］

田納西州績效撥款模型的出現，也正是對這種可能出現的外部問責的一種主動回應。雖然田納西州的政策制定者們不認為這種外在的問責壓力會很快臨近，但他們確實希望從內部發起這樣的政策以顯示大學在主動尋求問責。［9］

可以看到，這一時期“問責”的觀念剛剛萌芽，田納西州的績效撥款政策更多的是對于潛在趨勢的一種主動回應，也正因如此，高校內部群體仍然占據較大的主動權，這也使得田納西州的績效撥款政策制定過程更多地遵循了教育的邏輯。

二、政策演進第一階段

1979年正式采納績效撥款政策之后，田納西州開始積極在全國范圍內推廣該模式，可是績效撥款政策在其后的十年間并未得到廣泛的擴散。然而，這種情況在上世紀90年代發生了巨大的變化，1991－2001年的十年間，共有23個州采納了該政策。［10］那么，這項政策為什么在沉寂了十年之后突然得到廣泛擴散呢？

1．制度環境的變化

上世紀90年代績效撥款政策的擴散與這一時期新自由主義思潮和新公共管理運動的興起密不可分。上世紀80年代開始，新自由主義思潮開始廣泛滲透于政治、經濟、文化各領域，成為影響西方政治經濟秩序的重要力量。［11］與此同時，公共管理領域的新管理主義運動也風起云涌。與傳統的韋伯式科層制行政模式不同，新公共管理采取商業部門的理論和技術，以產出和績效為導向，強調競爭機制和分權化。［12］20世紀90年代的重塑政府運動（Reinventing Government Movement）使該運動達到高潮。與此同時，美國城市一級的政府也開始名為“結果導向的治理”（Governing for results）的改革運動。截止到1997年，美國的50個州里已經有47個州已采納或準備采納績效預算制度，［13］這從一個側面表明，“產出”和“績效”已經成為公共部門行動邏輯的重要因素。

2．政策的發展

90年代開始，受經濟衰退的影響，州高等教育財政撥款額直線下降，在這樣的情況下，績效撥款政策獲得了適宜生長的土壤，開始在各個州擴散。這個這個時期，績效撥款政策的發展呈現出如下三個特點：

一是政策制定主導者的分化。這個時期，根據政策動力中心的不同，產生了兩種不同的政策過程模式——內部主導型政策模式和外部主導型政策模式。前者由高等教育系統內部人員（如校長和專家）主導，以提升教育質量和聲譽為主要訴求。而后者由政府、議會和商業界人士主導，反映了政府對教育進行問責，要求教育為經濟發展服務，以滿足市場需求的目標。［14］

二是政策形態的多樣化。如果說70年代田納西州出現的績效撥款政策的主要訴求是“質量”，那么到了這個階段，政策的價值出現了多元化的特征。Burke的研究發現，這個時期各州的績效指標至少反映了四種政策價值目標：效率、質量、平等和選擇。而其中效率和質量成為最主要的政策價值目標。［15］同時，績效指標的多元化也成為這個時期政策發展的重要特點。該時期各州績效撥款指標的復雜性體現在兩個方面：一是指標數量繁多；二是各州之間指標差異巨大。Burke曾整理了這個時期各個州采納的績效指標，發現62個指標中有一半的指標僅用于某一個州。［16］

三是政策的不穩定性。這個時期，績效撥款政策雖然快速擴展到二十多個州，但是政策在很多州的持續時間并不長。1979到2007年間，有26個州采納了績效撥款政策，但其中有14個州后來又取消了該政策。［17］績效撥款的價值和效果不斷受到質疑，學界也展開了“績效撥款是趨勢還是時尚”之爭。雖然從表面上看績效撥款政策的不穩定性主要是由于政府財政經費和人員因素造成，但也可以看出，績效撥款還沒有形成一個廣泛穩定的共識和心理機制，還屬于Tolbert和Zucker所謂的半制度化階段。

3．雙重制度邏輯的碰撞

在績效撥款政策產生初期，教育邏輯占主導地位，因此田納西州績效撥款政策保留了較多的教育邏輯色彩。然而隨著新自由主義的擴張和新公共管理運動的興起，到90年代，績效撥款政策發展過程中出現了兩種勢均力敵的制度邏輯：教育的邏輯與市場化政府邏輯。

受新自由主義思潮和新公共管理運動的影響，市場的邏輯越來越滲透到公共領域。績效預算、靈活績效框架、競標、全面質量管理等商業化的管理方法被引入到公共管理部門，［18］這場運動改變了傳統政府的運行邏輯，將市場邏輯與傳統的政治邏輯融合在了一起。這種帶有明顯市場色彩的政府被西方學者稱為市場化政府、市場導向型政府或競爭型國家。這種市場化政府遵循的是一種混合傳統政府邏輯和市場邏輯的制度邏輯，本文將其稱為市場化政府邏輯。

這種以新自由主義為思想源泉的市場化政府邏輯對美國公共教育政策的制定產生了深遠的影響，它主要表現在：①重視教育的經濟功能。認為教育的重要功用是培養合格的勞動者，而勞動者的素質將會影響經濟發展和國家的整體競爭力。②將市場機制引入教育領域：將學校看作生產者，將學生看作消費者；鼓勵學校之間的競爭以及家長和學生的自由選擇；促進教育私有化的發展。③加強對學校的問責，以提高學校效率。④促進教育分權。

通過分析我們可以發現，教育的邏輯和市場化政府的邏輯并存于這個時期的政策制定過程中。外部利益相關者如州長、議員等多秉持市場化政府邏輯，而學校的管理者和教師則更多秉持教育邏輯。一方面，市場化政府邏輯的擴張使得以“效率”和“問責”為訴求的績效撥款政策在這一時期迅速擴散；另一方面，二者的沖突又使得該時期的績效撥款政策呈現復雜的態勢，為了求得二者的妥協，這一時期政策目標和績效指標往往包羅了各方面的訴求，表現出多元和繁復的特點。

三、政策演進第二階段

如前文所述，2000年之后，績效撥款政策的發展進入了一個停滯期。但是從2007年開始，績效撥款政策又開始了新一輪的擴散，截止到2015年，有32個州采納了績效撥款政策，［19］一些學者將這個階段看作績效撥款政策2.0階段。［20］

1.制度環境的變化

2007年，美國爆發了嚴重的金融危機，各州政府的稅收急劇減少。從2007年開始，州政府撥款在大學財政收入中的比重越來越低，從2003年的32%下降到2012年的23%。［21］而與此同時，大學的學費卻在不斷上漲，已經成為大學財政最主要的來源之一。

政治上，新一屆聯邦政府成立，并進行了一系列教育改革，提出了加大教育投入、擴大教育公平、加強教育問責、提升高等教育等主張。［22］2009年2月，奧巴馬簽署了“美國復蘇與再投資法案”（American Recovery and Reinvestment Act of 2009），根據該法案，聯邦政府將在教育領域投入1000多億美元用以增加就業和刺激經濟發展。可以看出，加強教育問責，使高等教育促進經濟發展，提高國家競爭力成為本屆聯邦政府教育政策的重要訴求。2007年前后經濟和政治上的變化，為新一輪績效撥款政策的興起創造了條件。

2.政策的發展

如果說促成第一輪績效撥款政策擴散的行動主體是州政府和高校，擴散主要源于各州的自發性模仿和借鑒的話，那么在第二輪政策擴散中，聯邦政府和一些全國性的基金組織則起到了巨大的推動作用。

2009年3月10日，奧巴馬在華盛頓演講中提出聯邦政府將投資25億美元用于在全國范圍內支持提高學生保持率和畢業率的創新方案。［23］2011年3月，聯邦政府發布了“完成大學學位工具箱”計劃（College Completion Tool Kit），將績效撥款作為提高大學生產率的重要工具。2011年12月，奧巴馬召開了以大學可負擔性和生產率為議題的白宮圓桌會議。會議邀請了一些大學校長、基金會主席和教育專家，共同對相關政策進行了討論。［24］這些論壇和會議推動一些基金會和NGO組織將聯邦政府的教育議程納入自己的組織議程。

此外，有兩個基金會——Lumina基金會和蓋茨·梅琳達基金會對政策在全國范圍內的擴散產生了重要影響，它們強勢介入政策制定過程，并對政策內容制定發揮了實質性影響。它們發起了兩個全國性的項目——“完成美國大學”（Complete College America，簡稱CCA）項目和“機會可負擔”（Making Opportunity Affordable）項目，這兩個項目的工作人員積極參與政策游說，對于這個時期績效撥款政策的擴散起到了巨大的推動作用。

正因為此輪績效撥款政策的擴散是由聯邦政府和全國性的基金會推動，目的是提高大學的畢業率，為經濟的復蘇提供足夠的人力資源，因此政策形態與第一輪擴散相比，出現一些新的特點。

一是政策采納模式開始趨同。這個階段，內部主導型政策模式非常少見，而外部主導型政策模式占據了主導地位。二是績效指標趨同。與前一階段相比，這一階段績效指標的范圍縮小，基本集中在畢業率、保持率等幾個相對更加量化的產出性指標上，原來的學業成績測評、滿意度、教師學術生產等因素都基本上被削減。此外，州與州之間績效指標的差異也明顯縮小。三是擴散迅速。僅僅幾年時間，新一輪績效撥款政策已經席卷全美。四是經費來源發生變化。之前績效撥款經費來源于基礎財政撥款基礎之外的專項經費，而這個階段績效撥款主要依靠基礎財政撥款。

3.政策背后的主導制度邏輯

近年來，市場化政府邏輯在美國教育政策的制定中扮演了越來越重要的作用。美國近年來的一些重要教育政策文本，如《不讓一個孩子掉隊法案》《美國聯邦教育部2002－2007年戰略計劃》《高等教育行動計劃》等，都體現了明顯的市場化政府邏輯的影響。美國學者Suspitsyna對美國教育部近年來的演講和文件進行話語分析發現，這些官方話語主要圍繞10個主題展開，其中5個主題直接將高等教育與美國國家經濟或者全球競爭力聯系起來，兩個主題將高等教育視為投資和市場，另兩個主題號召通過量化方法加強問責以及對可負擔性和入學機會進行測量。［25］可見市場化政府邏輯已經成為影響美國教育政策的重要因素。

如果說在上一階段政策發展過程中，市場化政府邏輯和教育邏輯勢均力敵，引起政策的多元分化，那么到了這個時期，在政治經濟環境的影響下，市場化政府邏輯開始成為政策的主導制度邏輯，這表現在如下幾個方面：

一是政策發展的主要推動力來自大學外部。聯邦政府、魯明納基金會和蓋茨·梅琳達基金會成為績效撥款政策發展的主要推動力量，形成了主要由高等教育外部行動者組成的政策主導推進聯盟。

二是政策目標與國家經濟發展、提高勞動力素質等高等教育的外部功能密切相關。績效撥款政策的提出是與“2020年大學獲得率重新達到世界第一”的國家教育戰略目標緊密聯系在一起的。“國家經濟發展”、“領先地位”、“世界領導者角色”等詞匯多次出現在相關政策文本中，而“效率”、“人力資本”、“經濟投資回報率”等反映市場邏輯的語匯也比比皆是。

三是教授、專家等內部利益相關者的聲音未能形成相抗衡的力量。績效撥款政策提出后，全美大學教授聯合會（AAUP）提出抗議，他們認為奧巴馬的績效撥款政策是“一個以市場為基礎的解決方案”，是“將教育當作了商品”。［26］但是相比政策支持者聯盟，批評者聯盟組成人員較為單一，大多為教授學者或者教育領域的專業人士，而且其聲音難以進入核心的政策決策圈。

早期的新制度主義研究中，制度環境被假定為具有靜態、單一的特性，但是這種思路無法解釋現實中多種組織制度并存的現象，于是學者們開始認識到組織實際上處于多種制度邏輯相互競爭的混沌的制度環境之中。“制度邏輯”的概念開始受到學者們的關注。制度邏輯誘發和塑造了相應的行為方式，不同的制度邏輯之間通過互動產生了不同的作用，而制度的變遷正是在多重制度邏輯的互動中產生的。［27］

在績效撥款政策發展的過程中，始終存在著雙重制度邏輯：市場化政府邏輯和教育邏輯。如前文所述，市場化政府邏輯是一種傳統政府邏輯和市場邏輯的融合。它重視教育的經濟功能，引入市場機制和競爭，強調問責、效率和產出。在績效撥款政策發展的過程中，這種市場化政府邏輯表現為，重視教育的外部經濟功能，強化政府對高校的產出和績效的問責，通過財政手段增強學校之間的競爭以及學生的選擇。

而教育邏輯實際上是一種專業邏輯，它有兩個特點：一是權威主要來源于專家。大學是教授和研究高深知識的地方，大學內部與學術相關的事務主要由專家而不是外部管理者決定。二是相比經濟效益，大學更注重聲譽與專業地位的獲得。這種專業的邏輯由來已久，并在大學的發展中起到了舉足輕重的作用。

在績效撥款政策產生初期，教育邏輯占主導地位。然而到90年代，市場化政府邏輯已經成為教育領域的重要影響力量。這使得績效撥款政策發展過程中出現了兩種勢均力敵的制度邏輯，從而導致了多樣化政策形態的產生。而在21世紀初的這一輪制度擴散中，受制度環境的影響，市場化政府邏輯在政策制定過程中占據了主導地位，這使得政策目標、績效評價指標、主要政策行動者都發生了巨大的變化，國家利益、效率、競爭和教育的經濟功能成為政策的關鍵詞。

近年來，績效撥款正成為一個世界潮流。除了美國，澳大利亞、英國、西班牙、瑞士、丹麥等國也采納了該政策。然而，績效撥款是一把雙刃劍，如果使用得當，可以激勵大學提高管理效率，改善大學教學和研究質量；如果使用不當，就可能造成大學發展目標的扭曲，侵害傳統大學精神，造成意想不到的負面效果。

從歷史發展的脈絡來看，績效撥款政策不可避免要受到政府邏輯和市場邏輯的影響，但另一方面，大學的績效是復雜而難以衡量的，簡單化的績效指標必然與大學目標的模糊性、產出的不確定性等特點相沖突，因此績效指標的選擇除了反映國家的高等教育發展戰略，也要考慮大學運行的實際特點，遵從教育自身的邏輯。多元主義的參與機制、漸進式的政策制定、高等教育內部與外部利益相關者之間的溝通可以在某種程度上減少政策目標的偏離以及政策的負面影響。

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（責任編輯田曉苗）

The evolution of performance funding policy of higher education in the United States——From the perspective of multiple institutional logics

Mao Dan

As a popular higher education funding method，performance funding has been created for more than thirty years in the U.S.This research analyzed three stages of the policy development from the perspective of multiple institutional logics.The research found that，there were two institutional logics in the development of performance funding policy：educational logic and market-government logic，the power of the two institutional logics changed during the process，which led to the change of the policy.

Multiple institutional logicspolicychange；Performance funding

G647

A

1672－4038（2016）09－0089－07

2016-07-25

毛丹，女，上海師范大學教育學院講師，主要從事比較教育、教育制度與政策、教師教育研究。