普通本科院校教學質量管理:師生管理權視角

董志峰

(甘肅政法學院公共管理學院,甘肅蘭州730070)

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普通本科院校教學質量管理:師生管理權視角

董志峰

(甘肅政法學院公共管理學院,甘肅蘭州730070)

摘 要:基于師生管理的視角,目前我國師生管理權權力邊界模糊,師生難以登臺暢演;高校行政化色彩濃烈,師生對管理權的享有聽之任之;協同機制缺失,學校管理者、教師和學生間尚未形成管理合力。為此,國家應以法律形式賦予師生管理權;以行政手段督查、維護師生管理權。高校應彰顯“師生為本”理念,使師生自信開展教學管理;夯實“英雄用武”高地,使師生自愿開展教學管理;展示“制度自信”魅力,使師生自覺開展教學管理。

關鍵詞:普通本科院校;教學質量管理;師生管理權

提高教育質量是高等學校永恒的主題,這是世界高等教育發展過程中凝聚的共識,也是教育發展的基本趨勢。2010年,中共中央、國務院印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)明確提出:“提高質量是高等教育發展的核心任務,是建設高等教育強國的基本要求。”[1]近年來,為了切實提高高等教育質量,國家教育行政部門和高校采取了一系列管理措施。如,教育部實施的“本科教學評估”“高等學校本科教學質量與教學改革工程”“2011計劃”“卓越人才計劃”“中西部高等教育振興計劃”,以及各高校實施的“質量工程”和“教改項目”等等。這些政策和措施的落實對“提高教學質量”雖然起到了積極的推動作用,但質量問題依然沒有得到很好解決,并招來了各方的嚴厲質疑。原因何在?主要是沒有抓住質量管理的“牛鼻子”。影響教學質量和教學質量管理的因素很多,如內部的管理理念、管理體制、管理隊伍、管理制度,外部的政府管理、經費來源和社會環境,以及內外部因素間的關系等。這些因素固然重要,但教師和學生是內因或者矛盾的主要方面,是質量的內生因素和外部表征。

在學校教育活動中,教學是教師和學生的雙邊活動,教學活動又是一種特殊的、高級的社會勞動,其勞動對象是活生生的人,產品質量不僅與管理者、管理制度、勞動者等直接相關,而且與勞動對象本身的自主性和自覺程度密不可分。“管理學校是高校教師的固有職能”[2],“學生既是高等教育的參與者,也是教育質量的創造者”[3]。可見,只有師生共同參與、全身心投入到教學和教學管理活動中,才會有教學質量的有效提升。否則,只重外因驅使而忽視內因自覺的“質量控制”或“提升措施”,只能事倍功半。然而,如果檢討我國多年的高校質量管理,師生確實處于被動地位或被忽視狀態。師生是高校教學及教學管理的主體,其主體地位的確立和保障必須通過管理權的賦予來實現。因此,文章將從師生參與教學管理的現狀、國家行為、高校責任等方面,探究師生管理權視角下的普通高校教學質量管理策略。

一、師生管理權現狀:權力邊界模糊、協同機制缺失

(一)教學管理權邊界模糊,師生難以登臺暢演

師生能否理直氣壯、自主自覺地參與教學管理,有效履行其管理責任,國家的權力配置和高校的制度運行至關重要。追溯國家的權力配置,從20世紀90年代起,我國相繼頒布了《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國高等教育法》和《普通高等學校學生管理規定》等法律法規。《中華人民共和國教師法》規定教師的權利之一是“對學校教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議,通過教職工代表大會或者其他形式,參與學校的民主管理”,在法律上首次提出教師有“參與管理”的權利。《中華人民共和國教育法》從維護教師合法權利的宗旨出發,規定“學校及其他教育機構應當按照國家有關規定,通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式,保障教職工參與民主管理和監督”。《中華人民共和國高等教育法》在重申維護教師合法權益的基礎上,要求“高等學校設立學術委員會,審議學科、專業的設置,教學、科學研究計劃方案,評定教學、科學研究成果等有關學術事項”。《綱要》中,進一步提出高校要“充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用。探索教授治學的有效途徑,充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。加強教職工代表大會、學生代表大會建設,發揮群眾團體的作用”。《普通高等學校學生管理規定》中提出“學校應當建立和完善學生參與民主管理的組織形式,支持和保障學生依法參與民主管理”。回眸高校的制度運行,為貫徹落實國家的法律法規,彰顯師生的權利和在教育教學管理中的作用,各高校成立機構、建章立制、劃撥經費,采取了相應措施。國家的法律法規和學校的有關舉措在一定程度上推動了師生參與教學管理的進程,但效果不理想,拷問其本質內容,還存在不少問題。一是三部法律賦予教師“教育權”和學生“受教育權”,并明確規定要維護教師和學生的“合法權益”,但對師生的“管理權”只字未提。雖然個別地方提到了師生“參與管理”的要求,但“參與管理”與“管理權”有著質的區別。“參與管理”是一種比較模糊的界定,剛性不夠柔性十足,師生管理活動的廣度、深度和效度完全取決于他人。二是法律清楚地規定了教師參與民主管理的渠道——教職工代表大會,但事實上會議一般一年召開一次,時間跨度大、參與面小、形式化比較嚴重,教學管理內容不多,實質性問題的解決率不高。教學管理是學校的常規工作,豈容一年一次的做法。三是學校成立了許多學術機構,并制定了相關規程,但在成員構成上“行政化”傾向嚴重,行政權力大于學術權力,師生的話語權非常有限,規程的操作性不強,且存在一定的人為因素和尋租現象。四是法律條文中要求教師參與學校的民主管理,但在權力設定上管理權限邊界不清,管理內容不明,管理渠道不暢,權力保障乏力,管理效能極其有限,教授治學的有效途徑尚待探索。五是只有《普通高等學校學生管理規定》中提出“支持和保障學生依法參與民主管理”,但又無法可依。

(二)高校行政化色彩濃烈,師生對管理權的享有聽之任之

從普通本科院校教學質量管理的內部環境來看,“‘以事為本,就事論事’的觀念根深蒂固,‘官本位’和‘長官意志’還很濃厚,‘獨斷專行、唯我獨尊’的管理行為還很活躍,‘科層制’的管理體制加速了高校的‘行政化’進程”[4]。這些不利于高校教學管理的內部環境,也恰是阻礙師生有效參與和自主開展教學管理、形成優良教學管理生態的罪魁禍首。在長期“行政化”環境下生存的教師和學生,已經很認同“被管理者”的角色,也很習慣對管理者的服從和依賴。另外,受傳統“多一事不如少一事”世俗觀念和現代“經濟人”價值取向的影響,師生們對于出力不討好或無利可圖,但其實事關教育教學質量大局的管理工作不愿涉足。于是,他們便很自然地割裂了教學與管理的關系,產生了對教學管理的無意識心理和無所謂態度,以及對享有教學管理權利的聽之任之、漠不關心的“單面行為”。即,許多教師“只專注教學不問津管理”“只注重自己的教不在乎學生的學”“只顧灌輸教學內容不理組織教學”“只重視教學形式忽視教學秩序”“只完成教學過程不追求教學質量”“偶爾參與教學管理從不發表見解”,即使被推上管理的舞臺(如教職工代表大會、教學工作會議等),也只表“代表”之名,不行“代表”之實,甚至有部分教師在課堂上“磨洋工”“發牢騷”,給學生傳導不良情緒,連起碼的“授業”任務都沒有完成,更談不上“傳道”和“解惑”。絕大多數學生對教學管理,一是沒有意識,二是不感興趣,三是即使偶爾參與大多應付差事,四是對教師的教和學校的管當面無意見但背后常牢騷滿腹。這些行為和現象的泛化與蔓延,不僅固化了師生們不正確的思維邏輯和行為法則,而且加劇惡化了高校教學管理的生態環境。

(三)協同機制缺失,學校管理者、教師和學生間尚未形成管理合力

考評目前高校教學管理主體的管理活動,管理者、教師和學生之間的目標不一致、步調不吻合、言行有時不相容,相互之間沒有形成合力與正能量,反而產生了許多負效應。教學管理機構和管理者以學校的權力機構和權力行使者獨居,在教學管理活動中往往會忘乎“以師生為本”的理念隨心所欲,且常常集教練員、裁判員、運動員于一身,對管理活動的運行機制造成了無形的破壞。許多教師只教書不育人,無視自己還有管理者的身份,在課堂上對學生違犯教學秩序的行為熟視無睹,對自己的不當言行心安理得,對教學管理者不作為、亂作為忍氣吞聲。學生們對事關自身發展的教學管理不聞不問,對教學管理者和教師的管教基本上俯首帖耳,偶爾參加一次學校的“學生評教”活動,也只是不負責任地履行義務,從而出爐了因放任學生而獲高分的“好老師”和因嚴格要求、認真教學而不受歡迎的“差老師”。教學管理鏈上原本相輔相成、相互約束的質量共同體在管理實踐中凸現出的負效應遠遠大于正能量。其根本問題是缺失協同提升教學質量管理的機制,教學管理者、教師和學生之間權力配置嚴重失衡;“權威性”“行政型”教學管理色彩濃厚,“主體性”“互動式”教學管理尚未形成;現有的教學管理機構不少,但“龍多不治水”或自行其是的現象明顯,“英雄無用武之地”情景突出;管理制度雖多,但科學性、嚴肅性和可操作性值得商榷,制度的執行力在實踐中也顯現出許多軟肋。

二、國家行為:賦予、維護師生管理權

(一)以法律形式賦予師生管理權

法律是治教之重器,良法是善治之前提。現有的教育法律法規雖然對教師和學生賦予了一定的權利和義務,但其缺陷明顯不利于高校教學質量管理的開展和效率的提升。因此,建議在《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國高等教育法》等法律中明確賦予師生教學管理權,高度重視教育教學管理的功能和價值,充分體現師生在教學管理中的主體地位,讓師生從施舍性、被動式“參與管理”的隱晦要求中解脫出來,使其無障礙地履行教學管理權。20世紀70年代,歐洲許多國家通過法律形式推進教育管理的民主化,確保教師、學生及其家長、社會各界通過專門機構廣泛參與學校管理,并取得顯著成效。如英國的《教育改革法》、法國的《高等教育方向法》、德國的《教育指導法》、意大利的《教育法》等,有的國家甚至以憲法的名義賦予師生管理權,如西班牙、葡萄牙等。因此,我們要學習歐美國家,要形成一個涵蓋憲法、高等教育法、學校規章的從上而下的高等教育法律體系,改變以往僅僅是原則性規定而不能實現的狀況。法律在賦予師生管理權的同時,必須明確師生管理權的本質內涵、權力邊界、責任范圍、管理渠道、運行程序和權力保障(如權力配置、權力制衡、權力監督、權利救助和責任追究)等要件,要把師生的管理權利轉化為特定的管理權力,通過對管理權力的有效行使最大限度地保障廣大師生的管理權利。有研究者提出,“高校教學管理權,包括教學業務管理權與教學行政管理權。其中教學業務管理權主要包括教學業務決策權與教學業務處置權,教學行政管理權則主要包括教學行政決策權、教學行政處置權與教學行政協調權等”[5]。上述決策權、處置權和協調權正是教學管理權的重要內涵,師生不僅享有全面參與教學業務的管理權,也有涉獵教學行政管理的權利。除此之外,教師還有指導、監督學生成才成人的職責,監督學校管理者行為以及自我管理的權利。“作為高等教育消費者的學生,有權去參與、評價自己所獲取的教育產品的質量和效率,并發表自己的意見和看法”[6],同時還有監督、評價、反饋教師教學情況和學校管理者管理狀況的權利,以及自我管理權。以法律形式賦予師生管理權,并明確管理權限、范圍、方式、職能、程序等內容,是依法治校、依法治教的內在要求和重要體現,也是構建現代大學制度、增強大學治理能力的法制基礎和必然選擇。

(二)以行政手段督查、維護師生管理權

法律法規使行為人的規范行為成為一種可能,但其對權利行使和義務履行的效能還有賴于強有力的監督檢查。對教學管理權力行使狀況的監督檢查是國家教育行政部門對高等教育實施宏觀管理職能的重要內容之一,也是落實師生管理權和維護師生合法權益的重要手段。因此,上級教育行政部門有責任監督檢查高校對師生管理權的落實情況。監督方式可以靈活多樣,可以專項工作檢查的方式進行,也可通過綜合性教學評估的方式展開;可以與師生面對面的座談實施,也可通過背靠背的問卷調查獲取。檢查的時間可以隨機進行,也可以事先通知學校后開展。檢查的內容主要是學校教學質量管理機構的建立,機構中師生的構成比例,工作機制和運作方式,管理權力的配置,學術權力在學術事務中的作用,規章制度的科學性、規范性、可操作性和執行情況,師生參與教學管理的深度、廣度、力度和效度,師生對教學管理機制的滿意度等。歐洲29國發起的“博洛尼亞進程對學生參與高等教育質量保障不僅有明確的政策倡導,而且有具體的監測指標”[3],通過監測指標評估監督簽約國學生參與管理的基本情況,保障學生參與管理的質量。這種國際助推高等教育發展和質量管理的組織和計劃,對于我國教育行政部門監督、維護師生管理權的落實有一定的借鑒意義。

三、高校責任:重視管理生態建設、用好師生管理權

(一)彰顯“師生為本”理念,使師生自信開展教學管理

師生是學校最重要、最核心的利益相關者,他們不只是管理對象,更是管理主體。“高校的發展最終是為了師生的發展,高校的發展要充分相信和依靠廣大師生。”[7]因此,高校管理者一定要樹立正確的師生觀、質量觀和科學發展觀,極力落實師生的教學管理權,充分調動師生的主觀能動性,為提高教學質量管理注入新的活力。第一,在管理思想上,高校要堅定秉持“師生至上”和“管理需要師生”的理念,還原師生的主體地位和管理職權,給師生以充分的“角色自信”,使師生們意識到自身肩負的責任不僅僅是單一的教書和被動的學習;通過教學管理者角色轉換和角色自律,把教師打造成教書育人、管理育人的“人師”,把學生培養成具有民主意識和擔當精神的全面發展的“人才”。第二,在管理實踐中,高校要給師生足夠的知情權、話語權和表決權。學校教學和學術管理方面的事務,特別是事關學校發展或教學改革的重大決策,必須采取有效的方式和途徑,廣泛征求、傾聽廣大師生或師生代表的意見和建議,必要時要求師生參與表決,使師生們真正體會到自己的話語權重和管理價值,從而激發其強烈的主人翁意識和職業使命感。第三,在管理體制中,高校一定要為師生設定自我管理、自主決策的空間和內容,使其切身感受到自我價值的重要性及自我實現和被組織尊重的快樂,激活其自主管理的激情和為教學管理無私奉獻、開拓創新的事業心。“大學管理中人本主義的核心是師生能夠自我有效地管理并通過自我管理來使師生達到全面和充滿個性化的發展。”[8]否則,無視師生作用僅靠外力強制的教學質量管理活動,難以得到師生的共鳴、配合和支持,甚至會引起內力的抵抗和消解。

(二)夯實“英雄用武”高地,使師生自愿開展教學管理

教學管理工作機制的科學性不僅影響師生參與教學管理的程度和效度,也會左右師生參與管理的心理傾向。針對目前高校存在的問題,應從以下方面加以修正。第一,高校應建立健全校(教學指導委員會)、院(學科教學指導委員會)、系(專業教學指導委員會)三級教學管理組織,完善分層負責教學業務管理的決策機構;強化校長、院長、系主任三級辦公會議制度,落實分級負責教學行政事務的管理機制;同時,要科學界定每層級管理機構的職責權限、人員構成和工作規程等組織架構方面的關鍵要素。在人員構成上高校尤其要提高師生比例,減少行政人員數額,防止行政權力對學術權力不必要的干預,使諸如“教代會”“教學指導委員會”“學術委員會”不要成為“官代會”“官委會”,使師生不僅成為學校的主人,而且成為教學管理的主體。“2011年復旦大學新成立的教學指導委員會,全由對教學有熱情的教師們組成……學校領導和部處負責人都會退出學術委員會。事關學術治理、教學改革的諸多繁雜事務,以教授為主導的學術組織唱主角、提建議、出方案,校長做決策,職能部門管落實”[9],其做法值得借鑒。第二,高校要建立由師生組成的院(系)教學管理自治組織,構筑“以質量為中心”,全員、全程、全面開展“質量控制”的管理模式和學術權力主導型教學質量監督機制,保證各環節教學質量在源頭上得到有效治理。自治組織成員必須選拔業務水平高、有責任心、熱愛教學管理的人員來擔任,教師應從教授中遴選,學生從品學兼優的學生干部中選拔。自治組織的工作宗旨應與國家教育方針政策、學校辦學指導思想、人才培養目標等宏觀政策保持高度一致;工作內容主要涉及學術事務和教學管理的方方面面;工作機制應相對獨立和自主,但“必須建立一套完善的制度予以保障,確保學術權力運行機制的規范化、法治化,避免隨意性和流于形式,使學術機構有‘形’(常設機構)、有‘力’(賦予權力)、有‘面’(教授廣泛參與)、有‘責’(職責明確)”[10]。學校應在經費、辦公場所、溝通渠道等方面對自治組織予以大力支持,保證其充分開展工作,激勵自治組織中的師生為學校教學管理自愿地獻策、獻技、獻力。第三,高校還應建立由學校管理者、學校教學督導、教師和學生共同參與的多元化、交互式質量監控保障機制,監督、評估各教學管理機構及其主體的職責履行情況,防止權力濫用或權力不作為,保障教學管理鏈上的各方環環相扣、個個發力、節節推進,形成強大的質量管理內驅力。

(三)展示“制度自信”魅力,使師生自覺開展教學管理

師生能否自覺開展教學管理與良好的治理環境密不可分,其中制度的科學性、嚴肅性、激勵性和執行力關系重大。首先,高校要推進以大學章程為核心的制度建設,完善中國特色的現代大學制度,明確學校內部治理結構,健全議事規則與決策程序,改善依法治校的生態環境,加強學校治理體系與治理能力建設。其次,高校應建立管理激勵機制,把師生參與教學管理的程度和效度納入對師生的評價體系中,并且使其在師生的各種評優晉級中占有一定比重,如教師的年終考核、職稱評聘,學生的綜合考評、三好學生評選等。同時,高校可設置“優秀教學管理獎”,對在教學管理活動中做出優異成績的師生進行表彰獎勵。法國著名管理學家亨利·法約爾(H enry Fayol)認為:“要貫徹權力與責任相符的原則,就應該建立有效的獎勵和懲罰制度,即應該鼓勵有益的行動而制止與其相反的行動。”[11]最后,高校還應實行教學管理問責制,對負有教學管理職責和權力的部門和個人,因故意或者過失,不履行或者不正確履行教學管理職責,濫用法定職權,違反大學章程及相關制度規定,以致影響教學秩序和管理效率,貽誤教學和教學管理工作,造成不良影響和后果的行為,進行責任追究;強力治理有法不依、執法不嚴、違法不究現象,以及管理主體不作為、亂作為、胡作為等影響質量管理的情形,彰顯制度的嚴肅性和瀆職的代價,保證“法治面前沒有特權,制度約束沒有例外”。貴州大學在這方面已經邁出了堅定的步伐,校長鄭強表示:“貴州大學新的章程制定了聽證會議制度,使師生能夠對學校的領導和機關、部門,包括院長提出質詢。其中,針對領導不作為的行為,新的章程彰顯了師生的權利,擬定貴州大學的學生會(包括本科生和研究生的學生會)、教代會,有權對貴州大學的領導干部,對瀆職和不作為的行為提出彈劾或者誡勉、罷免的建議。”[12]培植良好的問責文化,使問責制度深入人心形成集體共識和輿論力量,對強化教學管理、提升質量舉足輕重。“從世界范圍來看,實行教育問責已經成了一種潮流和趨勢,因此要提高我國的教育質量和整體水平,合理有效的教育問責勢在必行。”[13]

總之,質量是高校的生命線,讓人民滿意的質量源于高效率的管理,而高效率的管理不能沒有教師與學生,沒有師生參與的教學管理是不完備的管理,若其中一方消極怠工或干脆缺位,再高明的管理者、管理制度、管理措施,都必將望“質量”興嘆。因此,在高校教學質量管理鏈條上必須以法律形式賦予師生應有的管理權利、地位和義務,以行政手段保障、維護師生的合法權益,提高管理效率,使教師在完成好“傳道、授業、解惑”任務、學生全面發展的同時,有法、有理、有據,自信、自愿、自覺地參與和自主開展學校的教學管理,以內因的自覺行為驅動外因的強力作用,并形成強大合力和正能量,促使學校核心任務的完成,贏得人民群眾對高等教育的滿意度。

參考文獻

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(責任編輯 劉 倫)

Quality M anagement in Regular Undergraduate Institutions: In the Perspective of Teacher and Student M anagement Rights

D O N G Zhifeng
(School of Public A d ministration,Gansu Institute of Political Science and Law,Lanzhou 730070,China)

Abstract:A nalyze fro m the perspective of teacher and student management,it could be found that nowadays,the scope of teacher and student management rights in our country is so indistinct that teachers and students have difficulties in playing their roles fully in management;the ad ministration in colleges and universities has been serious with the result that teachers and students are little concerned with their possession of the management rights;the joint-force of management has not been formed am ong school ad ministrators,teachers and students on account of the lack of synergy mechanism.T herefore,the govern ment should endow the teachers and students with management rights in the form of legislation and supervise and protect their rights with ad ministrative means.In addition,it is responsible for colleges and universities to encourage teachers and students to start teaching management confidently for manifesting the idea of teacher-student-center;to make them operate the teaching management voluntarily for everyone to fully utilize their skills;to let them participate in the teaching management consciously for showing the advantage of system.

Key words:regular undergraduate institutions;teaching quality management;teacher and student management rights

作者簡介:董志峰,教授,甘肅政法學院公共管理學院院長,從事高等教育管理研究。

基金項目:甘肅省教育科學“十二五”規劃項目(G S[2011]G H B G024)

收稿日期:2015-10-21

中圖分類號:G640

文獻標志碼:A

文章編號:1673-8381(2016)02-0097-06

doi:10.13316/j.cnki.jhem.20160223.016

網絡出版時間:2016-02-23

網絡出版地址:http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160223.1057.032.html