我國行政監督體系的困境與發展取向

○羅家為

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我國行政監督體系的困境與發展取向

○羅家為

行政權是現代國家的一項重要的權力，涉及了社會治理和人民生活的方方面面，與人們的生老病死都息息相關。因此，在現代國家中，對行政權力進行監督和約束具有普遍性。我國自古以來就非常重視對權力的監督和約束，改革開放以來，我國行政監督體系不斷發展，取得了一定的成就。然而，隨著社會公共管理事務越來越復雜，行政權力的無孔不入也對公民的正當權益造成了一定的侵害。在新時期，如何對行政權力進行有效的監督，讓權力在陽光下運行是國家治理和社會發展的一個重要議題。我國行政監督體系不斷完善，但也遭遇了自上而下的監督單一化、泛化、覆蓋面窄，社會力量在行政監督中的邊緣化，各方監督主體難以形成合力的困境。為此，行政監督體系的完善要在堅持全局思維的基礎上，將自上而下和自下而上的監督方式結合起來，強化社會力量在行政監督體系中的地位，增強監督協調力度，明確各方監督主體的權力邊界。

一、問題的界定與研究進展

（一）行政監督的界定及其必要性

所謂行政監督，其本義是監督行政，它是指作為依法享有行政監督權的監督主體對各級國家行政機關及其公務員行使國家行政權所實施的監督。按監督主體的不同，可以將行政監督分為狹義和廣義兩種。廣義的行政監督是指由國家機關、社會團體或個人對國家行政機關及其公務員所進行的約束、檢查、督促；狹義的行政監督是指國家機關在內部所進行的一種監督活動，也就是行政系統對自身的一種監督[1]。本文取其廣義上的定義，即行政監督既包含了行政系統對自身的監督又包含了國家機關、社會團體、社會個人對行政機關的監督，在此框架范圍內對我國行政監督體系進行分析。現代國家對于行政監督的關注度非常高，對行政權力的監督與約束也是現代國家的普遍做法，對于行政權力進行監督非常必要。不同的國家對公共權力進行約束的方式不盡相同，西方國家經過幾百年的發展，逐漸形成了一整套，權力制衡的制度。

（二）我國行政監督的研究進展

我國政界和學界對行政監督問題都保持了持續的關注，在對行政監督體系問題的分析方面不乏一些獨到的見解。有學者認為，當前我國行政監督體系主要由政黨監督、國家權力機關監督、司法監督、社會團體監督、群眾監督、輿論監督和審計監督組成，并對各種監督主體的優缺點進行了深入分析。有學者認為，我國行政監督體制具有獨立性和依附性、至上性與廣泛性、人治性與法治性等內在特征，并形成了我國行政監督制度變遷的“鎖定性”路徑。因此要著力破解古代行政監督制度變遷中形成的“低效鎖定”的依賴性路徑，才能推進當前我國行政監督制度的創新。有學者認為，當前應該將行政監督方略的常態化、行政監督體系的合力化、行政監督運作的“雙軌化”、行政監督程序的正式化、行政監督效果的糾錯化這五大問題納入到行政監督的應有內涵之中[2]。也有學者認為，我國的行政監督機制之所以運轉效率低下是源于其慣有的結構功能困境。結構性困境表現為基于當代行政權力擴張而導致的監督主客體間關系倒置及監督主體內部架構的失衡，而委托-代理機制的失效與監督體制的制度缺陷則是功能性困境在內外兩個維度上的顯現。要解決行政權監督機制的結構功能困境應堅持全局思維。

目前來看，對于我國行政監督的研究文獻已經非常豐富，分別從我國行政監督體系的構成，行政監督體系的問題，行政監督的困境以及行政監督的發展路徑進行了深入細致的分析，其中也不乏獨到的見解。然而，當前我國行政監督的現狀卻并不理想，公共權力侵害個體和私人部分利益、尋租腐敗、權力的濫用問題依然存在。為此，深入分析當前我國行政監督系統效能及其發展困境，明確行政監督體系的發展方向對新時期促進國家治理體系和治理能力現代化具有重要的理論意義和現實價值。

二、我國行政監督體系及其行政監督效能

（一）行政系統的內部監督及效能

行政系統內部監督主要包括行政層級監督、行政法紀監督、行政審計監督。行政層級監督主要包括中央對地方的監督，上級對下級的監督。客觀上來看，我國行政系統內部上級對下級的監督效果并不理想。一方面，我國行政系統內部上級與下級的關系缺乏法律制度的保障，上級對下級的監督和領導具有隨意性，監督效果會因為不同的人呈現截然不同。另一方面，行政層級過多造成決策重復與信息阻隔，政府自利性與法制的缺位，層級設置中的縱橫失調也是削弱行政監督效能的重要因素。此外，在我國行政機構里，上級和下級或多或少有一些私人關系或者是利益糾葛，在涉及行政權力的監督上，下級只要沒有觸動上級的直接利益，一般是睜一只眼閉一只眼。

我國的行政法紀監督部門主要為監察部門，監察部門的監督效果也并不理想。在我國行政系統內部，監察部門既要接受自己直管上級的領導，又要接受同級政府行政首長的領導，處于一種雙重領導的尷尬狀態，在行政權力的監督中無法獨立行使權力。再加上上級與下級、領導與領導、部門與部門之間的利益關系，其監督效能進一步打了折扣。行政審計監督在行政系統內發揮了一定的監督作用，但因其獨立性、代表性、覆蓋范圍以及公民的參與性較低，運作的透明度和公開性不夠。

總的來看，行政內部監督職能重復，監督手段存在一定的局限性，其監督功能還有待加強。

（二）行政系統的外部監督及效能

行政系統外部監督主要有政黨監督、國家權力機關監督、司法監督、社會團體監督、群眾監督、輿論監督。盡管我國行政系統外部監督擁有龐大的系統和眾多的人員，但目前的監督效果也并不理想。首先，從政黨監督來看，主要是我國共產黨的紀律檢查委員會以及各民主黨派參政議政的監督。當前，紀律檢查委員會在行政監督中發揮了重要的作用，尤其是在反腐倡廉、懲治貪官方面具有不可替代的作用，但其監督也存在一定的局限性。紀委從本質上來看是一種黨的組織，在現實運作中難免會超越權力邊界，侵蝕國家權力，而且太過強勢的紀委容易滋生自身的腐敗。各民主黨派的監督僅限于參政議政以及民主黨派人士的建言獻策，其監督作用效果有限。其次，從國家權力機關監督來看，全國人民代表大會及地方各級人民代表大會是國家權力機關，在同級政府中具有最高決定權力，依法行使監督權。但實際上我國人民代表權力在許多方面處于一種虛置狀態，人大對行政權力的監督效果有限。此外，司法機關也是行政系統外部監督的一個重要的監督機關，司法是維護社會公平正義的最后一道防線，我國司法監督的效能卻并不理想。司法機關正常履行其職能的條件是它不能受制于行政機關，但我國業已形成的司法與行政之間的關系則表現為：一方面司法機關在人、財、物等資源供給上依賴于行政機關；另一方面，與此相關的司法機關的現實政治地位低于行政機關。這兩方面關系極不利于司法監督職能的落實[3]。

從社會監督來看，我國的社會監督主要包含了社會團體監督、群眾監督和輿論監督。表面上看，我國社會監督覆蓋的范圍廣，涉及的監督主體較多，但是其監督效果卻不盡人意。一是社會團體監督。近年來，隨著社會經濟的發展，各種社會團體如雨后春筍紛紛發展起來，在揭露社會問題、表達群體利益、監督國家行政權力起了重要作用，但由于當前社會經濟不夠發達以及體制的一些束縛，社會組織的獨立性并不強，一些社會組織只是政府的延伸機構，監督效果大打折扣。二是人民監督。在互聯網日益發達，網絡社區不斷發展的情況下，無論是傳統的行政監督方式還是現代的行政監督方式都有所進步，人民對行政權力的約束也進一步加強。但與西方發達國家相比，人民群眾的參政議政、行政監督的渠道依然比較窄，監督效果有待加強。三是輿論監督。在我國，新聞媒體是傳達黨和政府方針政策的工具，是反映人民群眾利益愿望的工具，是人民群眾意見的表達平臺，從本質上說，新聞媒體是社會的良知，因此輿論的確是發揮了一定的監督作用。但由于種種原因，其監督效果也并沒有充分發揮出來。社會監督是一種異體監督，它與權力體系內的監督相比，具有不可代替的特殊作用。社會監督的主體是人民，這就決定了社會監督的實質，是人民監督[4]。如何推進社會監督，還有很遠的路要走。

三、我國行政監督的困境及其表現

（一）自上而下的監督方式并沒有根本改變

自上而下監督即黨政領導監督，是指黨政領導機關內部自上而下權力對權力的監督，既是上級組織機關對下級組織機關的指揮監督，也是組織對個人的監督制約，還包括黨政主要領導干部對一般工作人員的監督約束。眾所周知，在我國目前現實條件下，我國黨政領導機關內部自上而下監督控制是我國現有監督制約體系中最有效的監督機制。而且這種監督機制決定執法監督、民主監督、輿論監督和群眾監督能否有效發揮作用[5]。近年來，盡管各種監督主體力量有所成長，監督方式也逐漸多樣化，但仍然沒有擺脫傳統的自上而下的主體監督方式。例如，當前的中央巡視組、紀律監察委員會都是黨政機關自上而下的監督。這種自上而下的監督具有非常態性，非具體性以及單一性，面臨了一些監督困難。首先，我國領導干部和黨政機關人員眾多，組織機構龐大，行政監督難以面面俱到，落到實處。其次，雖然我國監督機關眾多，人員充足，但是依據我國的政治運行慣例，任何事情都要由黨政主要負責人研討、征詢意見、最后決定，在龐雜的社會公共管理事務以及眾多的政府層級當中，對行政權力的監督往往心有余而力不足。

（二）社會力量在行政監督中邊緣化

在世界各國的行政監督體系中，社會監督都扮演了重要的角色，但是不同的國家由于社會力量的強弱不同，其監督方式、監督深度和廣度呈現了一定的差異。當前我國社會力量在行政監督中的地位有所提高，但還是處于比較弱勢的地位，換句話說，我國社會力量在行政監督體系中仍處于一種邊緣化的位置。真正在監督中發揮作用的還是自上而下的黨政機關監督。這種監督格局的形成有其深厚的歷史淵源和現實背景。從歷史上看，我國社會長期具有德治主義、人治主義的傳統，缺乏社會防惡止惡的社會監督機制，其最終的價值根據便是在我國傳統文化中占主導地位的人性善的樂觀主義理論。這種理論認為，人性本來就是善的，因而無須監督，只要人人加強自己的道德修養，就可以讓公共權力得以合理運用[6]。在這種觀念的影響下，國民對社會監督并不怎么重視。從現實情況來看，新中國成立以來我國形成了一種高度集中的經濟和政治模式，盡管改革開放以來，我國已由計劃經濟向市場經濟轉軌，但因為計劃經濟的殘留以及“強政府”的體制，我國社會力量相對國家一直比較弱小，處于一種“強政府-弱社會”的狀態。由此造成了社會力量在行政監督中的邊緣化。

（三）各方監督主體難以形成合力

盡管我國監督體系涉及了多方主體，監督體系參與的制度設計充分考慮了多方參與，但是在行政權力的實際監督過程中很難形成合力，監督效果并不理想。一方面，黨政機關監督以及行政系統內部監督各主體之間利益盤根錯節，比如，人大代表既是權力機關的代表又在行政機關保有行政職務；司法機關在人力和財力上必須得到行政機關的支持。在利益的聯結下，難以對行政權力形成有效的監督。另一方面，社會力量和黨政機關監督主體之間缺少聯系的紐帶，比如人大代表與社會民眾之間聯系不強，社會民眾普遍對中基層政府保有敵對情緒，在行政監督中，政黨、國家、社會、群眾各行其是。更重要的是，由于政府機關內外各種監督之間的關系還沒有理順，各種監督主體都程度不同地存在監督權限、方式、程序、范圍等不夠明確具體等問題，彼此又缺乏聯系和溝通，工作中往往各自為戰，尚未形成一個嚴密有序、分工合理、協調互動、運行高效的有機整體。因此，監督工作中難免存在“交叉帶”和“空白帶”，造成有的問題多方插手，有的事情無人過問，尤其是對那些界限不清的疑難問題，各監督部門互相推諉、扯皮，出現無人監督狀況[7]。這就削弱了監督的整體效能，導致了監督機制弱化。

四、破解我國行政監督體系困境的路徑取向

（一）搭建對接平臺，將自上而下和自下而上的監督方式結合起來

由于單一自上而下的監督并不能現實對行政權力的充分監督，因此，應該在完善黨政機關自上而下監督的基礎上設計一種自下而上的監督方式，在實際運作過程中，將自上而下和自下而上結合起來。一是要繼續完善自上而下的監督方式，從法律層面明確行政機關上級和下級之間的關系，推進依法行政；繼續完善黨的紀律監察委員會制度以及巡視組的監督方式、監督范圍、監督邊界以及監督對象，防止自上而下的監督出現泛化。二是要加強自下而上的監督機制的建設，在傳統監督技術的基礎上，充分引進現代信息技術、互聯網技術，加強行政機關上下級之間的溝通和交流，加強行政機關和社會之間的交流。只有充分調動人民群眾的參與積極性，增強行政機關行政執法的透明度，才能讓權力在陽關下運行，接受人民的監督。更重要的是，要加強自上而下和自下而上監督的結合，在上級政府、下級政府、人民群眾之間建立反映迅速、公開透明的信息傳導機制，加強上下級行政機關之間以及行政機關與民眾之間的互動。

（二）培育社會力量，強化社會力量在行政監督體系中的地位

從西方的公民社會理論以及現代國家的主權在民思想來看，任何公共權力的獲得都是來源于社會，來源于民眾；而為了獲得保持對公共權力持久有效的約束，必然要加強社會力量的監督。我國社會力量的弱小只是暫時的，在國家與社會關系不斷變遷中，社會力量已經不斷成長起來，我國不一定要形成西方那樣的公民社會，但社會在整個行政權力監督體系中必然會有一席之地。為此，要在明確政府與社會邊界的基礎上，加快事業單位以及社會組織去行政化進程，以法律的方式明確政府和社會的邊界，將社會可以辦好的事情交給社會自己處理，不斷刺激社會力量的發育。要加強社會組織的政治參與，通過程序的修改和完善技術手段確保社會組織在行政監督中的有效參與；加強非政府組織自身建設，提高其公信力[8]。促進民眾官本位思想向社會本位、民本位思想轉變，引導民眾積極參與社會組織，通過社會組織將分散的民眾組織起來，以加強對行政權力的監督。

（三）增強監督協調力度，明確各方監督主體的權力邊界

在整個行政權的監督系統工程中，權力格局的調整和優化當為核心，因其不僅是結構性困境的破解之道，亦與功能性困境有著千絲萬縷的聯系，更是宏觀層面上行政監督改革的破局之點[9]。當前行政監督體系難以形成合力的主要原因在于整個黨政系統中權力格局的縱橫交錯。因此，必須以法律的形式重新打破既有的權力格局，在建立一個總的監督協調結構的基礎上，明確各方權力邊界和責任義務。考慮建立一個起核心作用的，能夠統一組織、管理、領導和指揮全國行政監督工作的權威機構，使其成為整個行政監督的核心組織。需要強調的是，確定行政監督體系各方主體的權力邊界不是一蹴而就的，只有在不斷的實踐和調適過程中確立國家與社會合適的關系。總的來說，政府向社會放權是一個大的趨勢，應該建立起政府與社會互動協同的良性關系。

［參考文獻］

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[9]蔡林慧.試論我國行政監督機制的困境與對策[J].政治學研究，2012，（5）.

（責任編輯崔光勝）

作者單位（華中師范大學政治學研究院）