PPP 項目發展模式的實踐與思考

○牟來舉

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PPP 項目發展模式的實踐與思考

○牟來舉

巴東縣委、縣政府認真貫徹落實黨的十八屆四中、五中全會精神，按照湖北省政府要求，積極探索政府和社會資本合作模式（以下簡稱PPP），充分發揮市場機制作用，促進政府職能加快轉變，拓寬融資渠道，創新財政投入與管理，形成了有利于促進PPP發展的制度體系，激發市場主體和發展潛力，著力打造新的經濟增長點。

一、巴東經濟發展情況

（一）縣域經濟發展基本概況

2015年，全年實現地區生產總值88.85億元，全社會固定資產投資完成97.45億元，公共財政總收入完成8.17億元，公共財政預算收入完成5.86億元，城鎮居民人均可支配收入21058元，農村居民人均純收入達到7893元。

（二）地方政府債務情況

存量債務規模大，政府償債能力有限。2015年底政府負有償還責任的債務16.38億元，可能承擔一定救助責任的債務12.11億元。從投資方向來看，政府負有償還責任的債務包括：公益性項目16.38億元，其中公路5.77億元，市政建設6.77億元，保障性住房1.19億元，生態與環境保護0.27億元，政權建設0.84億元，教育0.8億元，其他0.15億元；非公益性項目0.59億元。2015年政府債務還本付息支出 0.55億元，預計2016年將達到1.2億元。

（三）“十三五”期間固定資產投資預算

“十三五”期間，巴東將緊緊圍繞“五個巴東”建設，全力打造全國知名的生態文化旅游基地、全國重要的綠色富硒食品生產基地、全省重要的清潔能源基地、三峽庫區重要的綜合交通樞紐。固定資產投資將迎來高峰，預計全社會固定資產投資規模超過3000億元，政府性投資超過100億元。政府償還存量債務本金27.9億元，付息10億元。政府性投入分別來看，本級預算安排5億元，土地出讓收入安排支出5億元，專款安排支出50億元，地方政府債券2.5億元。資金缺口主要靠中央、省級項目投入和社會資本投入。

（四）PPP模式推廣的可行性

推廣PPP模式是公共服務供給機制的重大創新，具有現實必要性。目前，僅靠政府性投入規模無法滿足群眾對基礎設施和公共服務的需求，資金缺口大，政府債務規模大，拓寬融資渠道、減輕債務壓力是必然之路。推廣PPP模式具有合理性：從過去經驗來看，部分基礎設施和公共服務由政府直接主導運作，效率低下，各種違建違占屢禁不止；由社會資本運作，既可提高效率，又可以通過稅收和分紅實現政府收益，讓全縣人民享受到優質高效的公共服務。

二、巴東縣PPP模式實踐路徑

（一）穩步試點，破冰開局

PPP模式在全國目前尚處于摸索階段，我們既要認識其重要性，也要因地制宜，遵循經濟發展規律，審慎試點。在選取試點項目上，我們主要考慮以下幾點因素：一是遵循先小后大、先易后難的原則，控制投資和政策風險；二是選取使用者付費項目作為試點切入點，提高試點成功率；三是優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目，提高操作可行性。經過反復篩選、論證，將野三關金象坪片區開發、火車站連接線建設、信陵鎮云沱社區立體停車場建設、溪丘灣鄉三水廠、給排水、垃圾、污水等項目建設納入試點，穩妥推進，探索一條適合巴東縣情的PPP發展模式。

（二）健全制度，規范管理

當前推廣運用政府和社會資本合作模式，應該依托現行《招投標法》、《合同法》、《建筑法》、《政府采購法》，《預算法》、《公用事業民營化管理條例》及其他相關法規政策，建立健全制度規范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質量。同時，要做好制度設計和政策安排，防范金融風險。

第一，加強組織和能力建設。由政府牽頭設立專門機構，統籌協調PPP模式下項目建設的相關工作職能。機構下設項目組、融資組、政策組，履行政府和社會資本合作政策制定、項目儲備、業務指導、項目評估、信息管理等職能。

第二，完善項目體系建設。一是扎實做好項目前期論證工作，綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、支付方式、融資方案和財政補貼等要素，平衡好財務效益和社會效益。二是規范選擇項目合作伙伴，綜合評估合作伙伴專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力，選擇誠實可信、安全可靠的合作伙伴。三是細化項目合同文本，重點關注功能和績效要求、付款和調整機制、爭議解決程序、退出安排等關鍵環節。四是完善財政補貼管理，對于社會效益好、項目收入不能覆蓋成本和收益的，適當給予補貼，探索建立動態補貼機制，納入政府預算，在中長期財政規劃中予以統籌考慮。

第三，健全債務風險管理。根據中長期財政規劃，對政府付費或提供財政補貼支持的項目進行財政承受能力論證，量力而行，嚴格控制，重點做好融資平臺債務向PPP項目轉型的風險控制工作，切實防范和控制財政風險。

第四，建立項目績效評價機制。加強對項目公共產品或服務質量和價格的監管，建立政府、服務者共同參與的綜合評價體系，績效評價結構依法對外公開，接受社會監督。

（三）統籌協調，漸次推進

在總結試點、完善制度的基礎上，既要加大PPP項目推進力度，又要防止盲目上項、亂上項，PPP項目成熟一個啟動一個，實現漸次推進。

第一，統籌謀劃PPP項目庫建設。一是符合降低成本、提高效率、改善公共服務的基礎設施和公共服務項目，如旅游開發、城市交通、環境保護、城市供水、養老機構等，分類納入PPP項目庫管理。二是城市公共服務PPP項目，主要是公共停車場、養老機構、城市供水、污水固廢處理、城市公交等，運作模式主要是由合作方建設、運營，政府定價和監管。三是移民開發PPP項目，主要是后三峽庫岸建設開發，移民資金使用理念由建設城市轉為經營城市。四是片區開發PPP項目，主要是經濟開發區金象坪片區、溪丘灣平陽壩片區等。五是旅游帶開發PPP項目，主要是巫峽口旅游帶、神龍溪旅游帶等。

第二，社會資本參與方式。綜合考慮成本、便利性、風險控制等因素，社會資本通過兩種方式參與PPP模式項目建設。一是符合條件的合作方直接投資。二是通過基金方式間接投資，通過信托、契約等模式，募集社會閑置資金，參與PPP項目。

第三，政府補貼方式。一是政府只承擔價格和質量監管，由社會資本承擔設計、建設、運營、維護，采取使用者付費或者政府適當付費。二是政府通過本級預算、上級專項、土地、資產、特許經營等配套，采取使用者付費或者政府適當付費，納入中長期財政規劃。

第四，明晰產權和債權。PPP項目涉及利益主體較多，明晰產權是確定權責利的基礎，為此，要做好產權登記和債務監管工作，為項目的運作打好基礎。在理清產權和債權方面，還需進一步探索，比如片區開發PPP項目，一方面產權歸政府，防止國有資產流失；另一方面，經營權歸合作方，政府參與收益分配。

三、ppp模式推進中需要注意的問題

盡管2013年以來財政部在力推ppp模式，并得到許多地方政府的響應，但目前仍然還有大量工作亟待完善。

一是明確政策完善法規。目前我國嘗試了各種PPP模式，但在實踐中一直在摸索，還沒有明確的政策和法規體系。往往一個項目一個政策，一個地方一套做法，使得企業有疑慮，地方政府也不敢放開手腳。目前最需要明確的是：哪些項目可以做，哪些領域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模式的基本操作流程、規范和法律地位、利益保障等問題。

二是具體操作需陽光透明。PPP項目大多涉及公民利益，定價也多是政府主導。因此，如果不能透明化操作，就很容易造成群眾的不理解，從而引發公眾事件。企業在不斷提高自身管理水平和運營效率的同時，要充分考慮到各方的感受和認知，要持續不斷地加強與各方的溝通，并盡可能地讓公眾參與到企業的管理和運營過程中。

三是防范出現“爛尾項目”。項目推進過程中，政府會遇上經濟危機的沖擊，企業有時也會有這種情況。如果企業遇上財務危機，使得PPP項目受到重大影響，不可抗力使原來合同失效，政府不可放任不管而影響項目的社會效果。政府和社會投資者雙方在誠信守約的基礎上，還需相互搭臺，建立健全相關應急措施。

（作者系湖北省巴東縣常務副縣長）

（責任編輯周吟吟）