PPP 項目發(fā)展模式的實踐與思考

○牟來舉

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PPP 項目發(fā)展模式的實踐與思考

○牟來舉

巴東縣委、縣政府認(rèn)真貫徹落實黨的十八屆四中、五中全會精神，按照湖北省政府要求，積極探索政府和社會資本合作模式（以下簡稱PPP），充分發(fā)揮市場機制作用，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，拓寬融資渠道，創(chuàng)新財政投入與管理，形成了有利于促進(jìn)PPP發(fā)展的制度體系，激發(fā)市場主體和發(fā)展?jié)摿ΓΥ蛟煨碌慕?jīng)濟(jì)增長點。

一、巴東經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

（一）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本概況

2015年，全年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值88.85億元，全社會固定資產(chǎn)投資完成97.45億元，公共財政總收入完成8.17億元，公共財政預(yù)算收入完成5.86億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21058元，農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到7893元。

（二）地方政府債務(wù)情況

存量債務(wù)規(guī)模大，政府償債能力有限。2015年底政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)16.38億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)12.11億元。從投資方向來看，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)包括：公益性項目16.38億元，其中公路5.77億元，市政建設(shè)6.77億元，保障性住房1.19億元，生態(tài)與環(huán)境保護(hù)0.27億元，政權(quán)建設(shè)0.84億元，教育0.8億元，其他0.15億元；非公益性項目0.59億元。2015年政府債務(wù)還本付息支出 0.55億元，預(yù)計2016年將達(dá)到1.2億元。

（三）“十三五”期間固定資產(chǎn)投資預(yù)算

“十三五”期間，巴東將緊緊圍繞“五個巴東”建設(shè)，全力打造全國知名的生態(tài)文化旅游基地、全國重要的綠色富硒食品生產(chǎn)基地、全省重要的清潔能源基地、三峽庫區(qū)重要的綜合交通樞紐。固定資產(chǎn)投資將迎來高峰，預(yù)計全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模超過3000億元，政府性投資超過100億元。政府償還存量債務(wù)本金27.9億元，付息10億元。政府性投入分別來看，本級預(yù)算安排5億元，土地出讓收入安排支出5億元，專款安排支出50億元，地方政府債券2.5億元。資金缺口主要靠中央、省級項目投入和社會資本投入。

（四）PPP模式推廣的可行性

推廣PPP模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，具有現(xiàn)實必要性。目前，僅靠政府性投入規(guī)模無法滿足群眾對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求，資金缺口大，政府債務(wù)規(guī)模大，拓寬融資渠道、減輕債務(wù)壓力是必然之路。推廣PPP模式具有合理性：從過去經(jīng)驗來看，部分基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)由政府直接主導(dǎo)運作，效率低下，各種違建違占屢禁不止；由社會資本運作，既可提高效率，又可以通過稅收和分紅實現(xiàn)政府收益，讓全縣人民享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

二、巴東縣PPP模式實踐路徑

（一）穩(wěn)步試點，破冰開局

PPP模式在全國目前尚處于摸索階段，我們既要認(rèn)識其重要性，也要因地制宜，遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，審慎試點。在選取試點項目上，我們主要考慮以下幾點因素：一是遵循先小后大、先易后難的原則，控制投資和政策風(fēng)險；二是選取使用者付費項目作為試點切入點，提高試點成功率；三是優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，提高操作可行性。經(jīng)過反復(fù)篩選、論證，將野三關(guān)金象坪片區(qū)開發(fā)、火車站連接線建設(shè)、信陵鎮(zhèn)云沱社區(qū)立體停車場建設(shè)、溪丘灣鄉(xiāng)三水廠、給排水、垃圾、污水等項目建設(shè)納入試點，穩(wěn)妥推進(jìn)，探索一條適合巴東縣情的PPP發(fā)展模式。

（二）健全制度，規(guī)范管理

當(dāng)前推廣運用政府和社會資本合作模式，應(yīng)該依托現(xiàn)行《招投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑法》、《政府采購法》，《預(yù)算法》、《公用事業(yè)民營化管理條例》及其他相關(guān)法規(guī)政策，建立健全制度規(guī)范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質(zhì)量。同時，要做好制度設(shè)計和政策安排，防范金融風(fēng)險。

第一，加強組織和能力建設(shè)。由政府牽頭設(shè)立專門機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)PPP模式下項目建設(shè)的相關(guān)工作職能。機構(gòu)下設(shè)項目組、融資組、政策組，履行政府和社會資本合作政策制定、項目儲備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項目評估、信息管理等職能。

第二，完善項目體系建設(shè)。一是扎實做好項目前期論證工作，綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、支付方式、融資方案和財政補貼等要素，平衡好財務(wù)效益和社會效益。二是規(guī)范選擇項目合作伙伴，綜合評估合作伙伴專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實力，選擇誠實可信、安全可靠的合作伙伴。三是細(xì)化項目合同文本，重點關(guān)注功能和績效要求、付款和調(diào)整機制、爭議解決程序、退出安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。四是完善財政補貼管理，對于社會效益好、項目收入不能覆蓋成本和收益的，適當(dāng)給予補貼，探索建立動態(tài)補貼機制，納入政府預(yù)算，在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。

第三，健全債務(wù)風(fēng)險管理。根據(jù)中長期財政規(guī)劃，對政府付費或提供財政補貼支持的項目進(jìn)行財政承受能力論證，量力而行，嚴(yán)格控制，重點做好融資平臺債務(wù)向PPP項目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險控制工作，切實防范和控制財政風(fēng)險。

第四，建立項目績效評價機制。加強對項目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管，建立政府、服務(wù)者共同參與的綜合評價體系，績效評價結(jié)構(gòu)依法對外公開，接受社會監(jiān)督。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，漸次推進(jìn)

在總結(jié)試點、完善制度的基礎(chǔ)上，既要加大PPP項目推進(jìn)力度，又要防止盲目上項、亂上項，PPP項目成熟一個啟動一個，實現(xiàn)漸次推進(jìn)。

第一，統(tǒng)籌謀劃PPP項目庫建設(shè)。一是符合降低成本、提高效率、改善公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，如旅游開發(fā)、城市交通、環(huán)境保護(hù)、城市供水、養(yǎng)老機構(gòu)等，分類納入PPP項目庫管理。二是城市公共服務(wù)PPP項目，主要是公共停車場、養(yǎng)老機構(gòu)、城市供水、污水固廢處理、城市公交等，運作模式主要是由合作方建設(shè)、運營，政府定價和監(jiān)管。三是移民開發(fā)PPP項目，主要是后三峽庫岸建設(shè)開發(fā)，移民資金使用理念由建設(shè)城市轉(zhuǎn)為經(jīng)營城市。四是片區(qū)開發(fā)PPP項目，主要是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)金象坪片區(qū)、溪丘灣平陽壩片區(qū)等。五是旅游帶開發(fā)PPP項目，主要是巫峽口旅游帶、神龍溪旅游帶等。

第二，社會資本參與方式。綜合考慮成本、便利性、風(fēng)險控制等因素，社會資本通過兩種方式參與PPP模式項目建設(shè)。一是符合條件的合作方直接投資。二是通過基金方式間接投資，通過信托、契約等模式，募集社會閑置資金，參與PPP項目。

第三，政府補貼方式。一是政府只承擔(dān)價格和質(zhì)量監(jiān)管，由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)，采取使用者付費或者政府適當(dāng)付費。二是政府通過本級預(yù)算、上級專項、土地、資產(chǎn)、特許經(jīng)營等配套，采取使用者付費或者政府適當(dāng)付費，納入中長期財政規(guī)劃。

第四，明晰產(chǎn)權(quán)和債權(quán)。PPP項目涉及利益主體較多，明晰產(chǎn)權(quán)是確定權(quán)責(zé)利的基礎(chǔ)，為此，要做好產(chǎn)權(quán)登記和債務(wù)監(jiān)管工作，為項目的運作打好基礎(chǔ)。在理清產(chǎn)權(quán)和債權(quán)方面，還需進(jìn)一步探索，比如片區(qū)開發(fā)PPP項目，一方面產(chǎn)權(quán)歸政府，防止國有資產(chǎn)流失；另一方面，經(jīng)營權(quán)歸合作方，政府參與收益分配。

三、ppp模式推進(jìn)中需要注意的問題

盡管2013年以來財政部在力推ppp模式，并得到許多地方政府的響應(yīng)，但目前仍然還有大量工作亟待完善。

一是明確政策完善法規(guī)。目前我國嘗試了各種PPP模式，但在實踐中一直在摸索，還沒有明確的政策和法規(guī)體系。往往一個項目一個政策，一個地方一套做法，使得企業(yè)有疑慮，地方政府也不敢放開手腳。目前最需要明確的是：哪些項目可以做，哪些領(lǐng)域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模式的基本操作流程、規(guī)范和法律地位、利益保障等問題。

二是具體操作需陽光透明。PPP項目大多涉及公民利益，定價也多是政府主導(dǎo)。因此，如果不能透明化操作，就很容易造成群眾的不理解，從而引發(fā)公眾事件。企業(yè)在不斷提高自身管理水平和運營效率的同時，要充分考慮到各方的感受和認(rèn)知，要持續(xù)不斷地加強與各方的溝通，并盡可能地讓公眾參與到企業(yè)的管理和運營過程中。

三是防范出現(xiàn)“爛尾項目”。項目推進(jìn)過程中，政府會遇上經(jīng)濟(jì)危機的沖擊，企業(yè)有時也會有這種情況。如果企業(yè)遇上財務(wù)危機，使得PPP項目受到重大影響，不可抗力使原來合同失效，政府不可放任不管而影響項目的社會效果。政府和社會投資者雙方在誠信守約的基礎(chǔ)上，還需相互搭臺，建立健全相關(guān)應(yīng)急措施。

（作者系湖北省巴東縣常務(wù)副縣長）

（責(zé)任編輯周吟吟）