發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))垃圾分類懲戒制度分析及對(duì)我國(guó)的啟示

戴迎春， 陶倩倩

(1.上海市環(huán)境工程設(shè)計(jì)科學(xué)研究院有限公司，上海 200232；2.上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院有限公司，上海 200232)

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發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))垃圾分類懲戒制度分析及對(duì)我國(guó)的啟示

戴迎春1,2， 陶倩倩1,2

(1.上海市環(huán)境工程設(shè)計(jì)科學(xué)研究院有限公司，上海 200232；2.上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院有限公司，上海 200232)

針對(duì)我國(guó)垃圾分類工作中存在的公眾垃圾分類意識(shí)不足、分類投放參與率低、垃圾分類質(zhì)量不高、垃圾分類收運(yùn)處置體系不完善等問題難以突破的現(xiàn)狀，從促進(jìn)垃圾分類的懲戒制度入手，研究了日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在促進(jìn)垃圾分類方面設(shè)置的懲戒措施，對(duì)比分析我國(guó)生活垃圾管理辦法相關(guān)規(guī)定，為我國(guó)城市生活垃圾管理立法中強(qiáng)制措施的設(shè)置提出了意見和建議。

城市；生活垃圾；分類；懲戒

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，生活垃圾問題已是全球關(guān)注的環(huán)境問題，“源頭分類減量”是解決生活垃圾問題的一種有效途徑，也是各國(guó)普遍采用的方法。我國(guó)自2000年開始正式在全國(guó)范圍試點(diǎn)推進(jìn)垃圾分類工作,各垃圾分類試點(diǎn)示范城市通過構(gòu)建生活垃圾管理立法體系、探索嘗試多種源頭分類投放促進(jìn)措施、完善生活垃圾分類收運(yùn)處置體系等積極推進(jìn)生活垃圾分類，經(jīng)過16年的努力，垃圾分類工作取得了一定成效。但仍存在公眾垃圾分類意識(shí)不足、分類投放參與率低、垃圾分類質(zhì)量不高、垃圾分類收運(yùn)處置體系不完善等問題。目前，我國(guó)主要以鼓勵(lì)的方式引導(dǎo)公眾參與垃圾分類，筆者主要從促進(jìn)垃圾分類的懲戒制度入手，研究發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))促進(jìn)垃圾分類的有效懲戒措施，旨在為我國(guó)城市生活垃圾管理立法提供借鑒。

1 發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))垃圾分類懲戒制度

1.1 日本

1.1.1 日本生活垃圾管理法律法規(guī)體系[1]。日本以建設(shè)循環(huán)型社會(huì)為發(fā)展目標(biāo)，建立了完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系。該體系由3個(gè)層次組成：一是1部基本法，即《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》；二是2部綜合性法律，即《固體廢物管理和公共清潔法》(簡(jiǎn)稱《廢物處理法》)和《資源有效利用促進(jìn)法》；三是6部專項(xiàng)法，即《容器包裝再生利用法》《家用電器再生利用法》《建筑材料再生利用法》《食品再生利用法》《綠色采購(gòu)法》及《汽車再生利用法》。

日本固體廢物處理遵循3R原則，實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制，其中生活垃圾管理的相關(guān)規(guī)定主要在《廢物處理法》中體現(xiàn)，該法律主要包括廢物的規(guī)范處理、廢物處理設(shè)施的設(shè)置規(guī)定、對(duì)廢物處理公司的規(guī)定、廢物處理基準(zhǔn)的設(shè)定、不規(guī)范處理對(duì)策和完善公共參與的設(shè)施等內(nèi)容。專項(xiàng)法中與生活垃圾管理比較相關(guān)的是《容器包裝再生利用法》，該法規(guī)要求消費(fèi)者分類排放，市町村分類收集和制造及利用企業(yè)的再商品化。

1.1.2 日本生活垃圾管理的懲戒制度[2]。日本對(duì)生活垃圾清除處理過程中的違法行為設(shè)置的罰則按處罰的力度可以分為2個(gè)層次。第一個(gè)層次是判刑或處罰金或兩者并處，該類懲罰主要是針對(duì)未按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)要求收集、處理處置生活垃圾，未按標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置生活垃圾處理處置設(shè)施，無證或未按許可規(guī)定經(jīng)營(yíng)生活垃圾收集、處理處置業(yè)務(wù)，亂扔垃圾、隨意焚燒垃圾等行為，該罰則最高可處5年有期徒刑，1千萬日元罰金(約60萬元人民幣)，其中亂扔垃圾和隨意焚燒就處于最高力度的處罰條款中。第二個(gè)層次是處罰金，該處罰主要針對(duì)生活垃圾收集和處理企業(yè)未按規(guī)定記錄相關(guān)數(shù)據(jù)，未做好臺(tái)賬管理，拒絕接受檢查，提供虛假數(shù)據(jù)等行為，該類處罰最高罰金30萬日元(約1.8萬元人民幣)。

從日本生活垃圾的罰則設(shè)置可以看出，日本要求生活垃圾產(chǎn)生者不準(zhǔn)亂扔、隨意處置垃圾，并要求相關(guān)方按標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置收集處理處置設(shè)施，且必須執(zhí)證按標(biāo)準(zhǔn)收集處理處置生活垃圾，同時(shí)收集處理處置單位必須做好臺(tái)賬、接受檢查，如若違法則將面臨高額罰金或者被判刑。從制度上保障了生活垃圾收集處理處置各環(huán)節(jié)設(shè)施的配套到位，且能按標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)。在投放環(huán)節(jié)，日本明確了生活垃圾分類投放的要求并且實(shí)行不分類不收運(yùn)，運(yùn)走了也會(huì)被退回的措施，同時(shí)法律又對(duì)亂扔垃圾和隨意焚燒行為進(jìn)行了判刑或處罰金或者兩者并處的規(guī)定。確保了居民必須按要求分類投放垃圾，否則就會(huì)面臨垃圾無處投放的窘境。

日本生活垃圾監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要由主管機(jī)關(guān)和民眾組成，主管機(jī)關(guān)通過常規(guī)檢查、抽查等形式履行監(jiān)督管理職責(zé)，民眾主要以鄰里間的相互監(jiān)督形式監(jiān)督垃圾投放問題。

1.2 韓國(guó)

1.2.1 韓國(guó)生活垃圾管理法律法規(guī)體系[3]。韓國(guó)廢棄物管理法律保障體系包括環(huán)境部管轄的法律、實(shí)行令、實(shí)行規(guī)則和下屬的垃圾手續(xù)費(fèi)從量制實(shí)施規(guī)則以及地方政府規(guī)定的條例。具體的廢棄物控制和處理法律有《廢棄物管理法》《關(guān)于節(jié)約資源及促進(jìn)再活用的法律》《關(guān)于廢棄物處理設(shè)施設(shè)置促進(jìn)及周邊地域支援等的法律》《關(guān)于廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的法律》等。其中生活垃圾管理和罰款相關(guān)的內(nèi)容主要在《廢棄物管理法》中進(jìn)行了規(guī)定，而關(guān)于垃圾袋、分類排放和處理方面的內(nèi)容主要在實(shí)施規(guī)則中得到規(guī)定。

1.2.2 韓國(guó)生活垃圾管理的懲戒制度[4-6]。韓國(guó)生活垃圾管理效果良好的關(guān)鍵制度是強(qiáng)制生活垃圾分類從量收費(fèi)制，該制度有兩個(gè)特色：一是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分類化、地區(qū)化，即針對(duì)不同種類的垃圾，采用不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不同區(qū)域采用不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；二是收費(fèi)時(shí)間固定化，收費(fèi)形式現(xiàn)金化，且限時(shí)定點(diǎn)進(jìn)行垃圾回收。保障該制度有序推行的主要配套制度是法定垃圾袋收費(fèi)制度和違法投放舉報(bào)獎(jiǎng)金制度。

韓國(guó)自1995年開始正式實(shí)施垃圾袋收費(fèi)制度。居民必須購(gòu)買規(guī)定的垃圾袋丟垃圾，每個(gè)垃圾袋的售價(jià)就包含了垃圾清除處理的費(fèi)用。韓國(guó)的垃圾袋收費(fèi)是實(shí)際垃圾清運(yùn)處理成本的30%。袋子上除標(biāo)有容量、制造地點(diǎn)外，還有“若未使用政府規(guī)定的垃圾袋，罰款100萬韓元”的警示語(yǔ)。食品垃圾袋和一般垃圾袋都需從政府指定的銷售點(diǎn)購(gòu)買，并且為了增強(qiáng)居民的環(huán)保意識(shí)，垃圾袋必須用現(xiàn)金購(gòu)買。所有垃圾袋必須定時(shí)定點(diǎn)投放。為禁止跨區(qū)域亂投放垃圾，每個(gè)地區(qū)垃圾袋顏色有所不同。為了更好地追蹤垃圾投放，韓國(guó)一些城市還采取了垃圾袋實(shí)名制，如首爾市政府要求居民在垃圾袋上署明姓名及門牌號(hào)，使追蹤違規(guī)者更為容易。居民若不使用政府特制的垃圾袋或者不按規(guī)定投放，則會(huì)受到100萬韓元的處罰。對(duì)于垃圾不分類的，罰款金額隨次數(shù)增多而遞增。

韓國(guó)垃圾分類監(jiān)管體系包括多個(gè)方面：首先，韓國(guó)警察參與垃圾回收與垃圾桶管理工作；其次，環(huán)衛(wèi)工人在回收時(shí)進(jìn)行垃圾袋檢查；再次，小區(qū)垃圾投放處均裝有攝像頭，最后也是最有效的是韓國(guó)自2000年開始實(shí)施的垃圾違法投放舉報(bào)獎(jiǎng)金制度，即對(duì)于舉報(bào)人給予一定的獎(jiǎng)金激勵(lì)，額度最高可達(dá)處罰金額的80%。制度施行第一年，舉報(bào)數(shù)為37 018個(gè)，對(duì)其中21 885個(gè)違法投放事件懲罰了16億韓元，實(shí)際征收9.7億韓元，征收率為59%，支付舉報(bào)人獎(jiǎng)金5.6億韓元；施行第三年，舉報(bào)數(shù)達(dá)到59 000個(gè)，懲罰金額高達(dá)26億多韓元，支付舉報(bào)人獎(jiǎng)金11億多韓元；此后到2007年，違法投放事件和舉報(bào)數(shù)量均逐年下降，可見該制度有效減少了垃圾違法投放行為。

1.3 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)

1.3.1 臺(tái)灣地區(qū)生活垃圾管理體系。臺(tái)灣地區(qū)生活垃圾管理的相關(guān)辦法主要由《廢棄物清理法》和配套推進(jìn)法規(guī)具體條例實(shí)施的一系列辦法公告所組成。與生活垃圾管理相關(guān)的辦法主要有《一般廢棄物回收清除處理辦法》《應(yīng)回收廢棄物回收處理業(yè)管理辦法》和《限制產(chǎn)品過度包裝》公告等。

1.3.2 臺(tái)灣地區(qū)生活垃圾管理的懲戒制度[7]。臺(tái)灣地區(qū)對(duì)生活垃圾清除處理過程中的不妥行為設(shè)置的罰則按處罰的力度可以分為3個(gè)層次。第一個(gè)層次是判刑并處罰金，主要針對(duì)未按規(guī)定的“運(yùn)輸、分類、貯存、排出、方法、設(shè)備及再利用”要求回收、清除、處理一般廢棄物并導(dǎo)致人生傷害的，未經(jīng)許可處理廢棄物，偽造、販賣收費(fèi)證明，執(zhí)行機(jī)關(guān)違規(guī)委托處理廢棄物，未處理廢棄物而開具虛假證明等行為，判刑最高可以是無期徒刑，有期徒刑最高可以判10a，并處的罰金最高達(dá)到1 500萬新臺(tái)幣(約300萬元人民幣)，并對(duì)犯罪行為人所屬的企業(yè)法人或自然代理人處以對(duì)應(yīng)條款的罰金。第二個(gè)層次是處罰金并處沒收設(shè)施設(shè)備、停業(yè)停工等，主要針對(duì)未按時(shí)清除廢棄物、未按要求申報(bào)相關(guān)信息、未隨車攜帶相關(guān)證明文件等行為，該類處罰罰金最高30萬新臺(tái)幣(約6萬元人民幣)。第三個(gè)層次是僅處罰金，主要是針對(duì)未按規(guī)定清除需負(fù)責(zé)清除的廢棄物，未繳納廢棄物處理費(fèi)(包括企業(yè)和居民)，明令禁止的諸如隨地吐痰、拋棄紙屑瓜果皮等行為，該類行為的罰金最高可以達(dá)到3萬新臺(tái)幣(約6 000元人民幣)。其中對(duì)于限期整改的事項(xiàng)設(shè)置了最高90 d的時(shí)間期限，到期未完善者，則按日連續(xù)處罰；對(duì)于拒絕執(zhí)行的行為規(guī)定移送強(qiáng)制執(zhí)行。相關(guān)行政處罰由執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行，執(zhí)行機(jī)關(guān)不作為的由上級(jí)主管機(jī)關(guān)執(zhí)行。

從臺(tái)灣地區(qū)生活垃圾的罰則設(shè)置可以看出，臺(tái)灣要求生活垃圾產(chǎn)生者必須按時(shí)交納廢棄物處理費(fèi)，不準(zhǔn)亂扔、隨意處置垃圾，并要求相關(guān)方必須執(zhí)證按標(biāo)準(zhǔn)收集處理處置生活垃圾，同時(shí)必須做好臺(tái)賬、隨車攜帶相關(guān)證明文件、接受檢查，執(zhí)行機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格公正執(zhí)法，公開相關(guān)信息，不得開具虛假證明，如若違法則將面臨高額罰金、判刑或者停工停業(yè)、沒收設(shè)施設(shè)備的處罰，而且犯罪行為人所屬企業(yè)法人或自然代理人將連帶受到高額罰金處罰，并設(shè)置了按日連續(xù)處罰和強(qiáng)制執(zhí)行的措施。可見，臺(tái)灣地區(qū)從制度律上保障了生活垃圾產(chǎn)生者按時(shí)交納廢棄物處理費(fèi)、及時(shí)申報(bào)相關(guān)廢棄物產(chǎn)量，收運(yùn)處置企業(yè)按標(biāo)準(zhǔn)處理處置廢棄物，執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法且有執(zhí)法抓手。

臺(tái)灣地區(qū)生活垃圾監(jiān)督管理主要由主管機(jī)關(guān)和民眾組成，民眾主要通過檢舉的形式向主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)上報(bào)違法行為，主管機(jī)關(guān)對(duì)于檢舉人的身份給予保密，并從罰金中提取一定比例金額給予檢舉人，作為其檢舉獎(jiǎng)金。

2 對(duì)我國(guó)城市生活垃圾管理立法的借鑒

縱觀我國(guó)《城市生活垃圾管理辦法》和各省市制定的生活垃圾管理相關(guān)辦法可知，我國(guó)的城市生活垃圾管理辦法對(duì)于生活垃圾的投放、收集、運(yùn)輸、處置各環(huán)節(jié)均做了明確要求，同時(shí)設(shè)置了對(duì)應(yīng)的罰則，與以上發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))生活垃圾管理法規(guī)相比，主要存在以下區(qū)別：首先，生活垃圾收費(fèi)制度尚未在全國(guó)推行，目前生活垃圾收費(fèi)由各城市自行規(guī)定，并未在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一推進(jìn)，且對(duì)于未按要求繳納生活垃圾處置費(fèi)的罰金較少，個(gè)人最高不超過1 000元，尚未充分利用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)公眾參與垃圾分類減量；其次，罰則設(shè)置相對(duì)較輕，主要的處罰措施是罰金，且數(shù)額較小，沒有判刑、停工停業(yè)等措施，也沒有設(shè)置強(qiáng)制執(zhí)行和限期執(zhí)行的規(guī)定，違法成本相對(duì)較低。結(jié)合生活垃圾分類工作的推進(jìn)現(xiàn)狀，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))垃圾分類懲戒制度，建議我國(guó)城市生活垃圾管理立法從以下三方面加強(qiáng)垃圾分類強(qiáng)制措施的力度。

2.1 強(qiáng)制垃圾“分類計(jì)量收費(fèi)”，引導(dǎo)公眾自覺分類 實(shí)行垃圾按量按類收費(fèi)，會(huì)推動(dòng)公眾從最大化減少被收費(fèi)金額的角度出發(fā)，自覺減少垃圾產(chǎn)生量，盡可能按要求分類出不收費(fèi)的垃圾。建議在條件許可的城市，嘗試推行垃圾強(qiáng)制分類計(jì)量收費(fèi)。

2.2 豐富生活垃圾分類收集運(yùn)輸處置環(huán)節(jié)的違法處罰方式，加大違法處置力度 目前，對(duì)于生活垃圾收集運(yùn)輸處置企業(yè)的處罰方式主要是罰款，且一般在10萬元以下，雖然部分城市有設(shè)置吊銷營(yíng)業(yè)許可證的規(guī)定，如北京，但國(guó)家層面以及大部分的城市均未設(shè)置其他處罰方式。建議從國(guó)家層面總體上就相關(guān)違法行為統(tǒng)一處罰方式，增加諸如吊銷營(yíng)業(yè)許可證、停工停業(yè)、限期整改、按日連續(xù)處罰和強(qiáng)制執(zhí)行等處罰規(guī)定，做好行刑對(duì)接，加大違法處置力度。

2.3 嚴(yán)懲垃圾偷倒行為，加大公眾違法成本 我國(guó)目前對(duì)于隨意傾倒、拋灑、堆放城市生活垃圾的罰則設(shè)置相對(duì)較輕，其中對(duì)于個(gè)人最高罰金不超過200元，對(duì)單位處以5 000元以上5萬元以下的罰款，違法成本相對(duì)較低，建議提高垃圾偷倒行為的處罰力度，同時(shí)結(jié)合不分類不收運(yùn)措施，促使公眾積極配合垃圾分類投放，同時(shí)又不出現(xiàn)大規(guī)模垃圾偷倒問題。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))在法律法規(guī)制度設(shè)計(jì)上較為系統(tǒng)，推行生產(chǎn)者責(zé)任制，從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，構(gòu)建涵蓋生活垃圾產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸、處置各環(huán)節(jié)的管理制度體系，明確管理要求并對(duì)違規(guī)行為設(shè)置嚴(yán)苛的處罰措施，對(duì)生活垃圾各環(huán)節(jié)參與者的約束力和威懾力極強(qiáng)。目前，我國(guó)各地垃圾分類管理政策法規(guī)相繼出臺(tái)，對(duì)生活垃圾全流程各環(huán)節(jié)的管理要求都進(jìn)行了明確，但總體而言，原則性、指導(dǎo)性條款較多，強(qiáng)制條款偏少，關(guān)于促進(jìn)生活垃圾分類的條款以激勵(lì)性、倡導(dǎo)性為主，缺乏對(duì)垃圾排放單位和居民投放習(xí)慣的必要性條款制約。通過對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))垃圾分類懲戒制度的學(xué)習(xí)，有助于完善我國(guó)生活垃圾管理相關(guān)法律法規(guī)中強(qiáng)制措施條款的設(shè)計(jì)，使垃圾分類從倡導(dǎo)、激勵(lì)逐步過渡到約束、強(qiáng)制，強(qiáng)化公眾垃圾分類意識(shí)，提高垃圾分類參與率，減少生活垃圾末端處置量，有效解決目前垃圾圍城、垃圾圍村的困境。

[1] 經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省.資源循環(huán)利用手冊(cè)2007 法制與3R的動(dòng)向[A].東京都千代田區(qū)霞關(guān)1丁目3番1號(hào)，2007.

[2] 日本.廢物處理法[A].2000.

[3] 劉雅星,郝淑麗.韓國(guó)垃圾管理及分類制度對(duì)我國(guó)的啟示[J].再生資源與循環(huán)經(jīng)濟(jì),2015,8(2)：41- 44.

[4] 陳浩，樸光玄.韓國(guó)城市生活垃圾管理制度探析[J].當(dāng)代世界,2010(11):57-59.

[5] 梁潔，張孝德.韓國(guó)城市生活垃圾從量收費(fèi)模式及對(duì)中國(guó)的啟示：基于KDIS-WBI-CAG 政策論壇的調(diào)研分析[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2014(53):64-66.

[6] 羅梓超,李萌.韓國(guó)城市垃圾處理經(jīng)驗(yàn)分析[J].硅谷,2014(21): 169-170.

[7] 臺(tái)灣.廢棄物清理法[A].2006.

Analysis of the Disciplinary System of Garbage Classification in Developed Countries (Regions) and Its Enlightenment to China

DAI Ying-chun1,2, TAO Qian-qian1,2

(1.Shanghai Environmental Engineering Design & Research Institute Co.Ltd., Shanghai 200232; 2.Shanghai Environmental & Sanitary Engineering Design Institute Co.Ltd., Shanghai 200232)

Aiming at the problems in garbage classification in China, such as lack of awareness of garbage classification, low participation rate of classification, low quality of garbage classification, imperfect garbage collection and disposal system, starting from promotion of garbage classification disciplinary system, punitive measures for promoting garbage classification in Japan, Korea, Taiwan area of China were studied, measures for management of domestic waste in China were comparatively analyzed, suggestions for setting of compulsory measures in legislation of municipal solid waste management in China were proposed.

City; Domestic garbage; Classification;Punitive measures

科技部支撐計(jì)劃課題(2014BAL02B03)。

戴迎春(1984- )，女，浙江紹興人，工程師，碩士，從事固廢處理研究。

2016-08-31

S-9

A

0517-6611(2016)32-0242-03