黨內巡視制度的演變與啟示

○ 暴占杰

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黨內巡視制度的演變與啟示

○ 暴占杰

黨內巡視制度最早可追溯至建黨初期，曾“在恢復和發展黨組織、和諧黨內關系、貫徹黨的方針政策、統一全黨認識等方面起了非常重要的作用” 。改革開放后面對黨自身建設出現的新問題、新情況，因反腐倡廉的需要逐步恢復了抗戰時期中止的巡視制度。自改革開放以來，黨內巡視制度經歷了恢復和探索時期，確立和發展時期以及以習近平為總書記的黨中央對其進一步深化和完善時期。

一、黨內巡視制度的演進歷程

改革開放以來，隨著國際環境的變化和黨在自身建設方面新問題的出現，特別是黨內腐敗問題迫切需要加強黨內監督，推進反腐倡廉建設，這樣在抗戰時期因故中止的黨內巡視制度便重新得到恢復和完善乃至十八大后在反腐敗斗爭中發揮重要作用。

1.黨內巡視制度的恢復。 十一屆三中全會，完成了撥亂反正工作，拉開了改革開放的序幕。我們黨逐步強化了黨內監督，巡視制度也因此得以恢復。十一屆三中全會后黨中央出臺了多項決議完善黨內監督，但這一制度首次出現在中央文件中是在1990年3月召開的十三屆六中全會，這次會議通過的《中共中央關于加強黨同人民群眾的聯系的決定》指出，根據實際情況，中央和各省級黨委可以向下屬各級、各部門派出巡視組，授予它們必要的權力，對這些部門出現的有關問題進行監督檢查，巡視組可以直接向中央和省級黨委匯報情況。 由此開啟了恢復巡視制度的序幕。1996年中央紀委召開會議明確將其列入加強黨內監督的五項制度中。在隨后的3月份，中紀委制定《中共中央紀律檢查委員會關于建立巡視制度的試行辦法》，規定根據中央紀委的實際需要，將部級干部選任到地方進行巡視，此后中央開始向地方派駐巡視組，這標志著巡視制度逐步恢復。此后，我們黨開始對黨的巡視工作方法進行探索以適應新時期的需要。1997年2月在中央紀委出臺的《中共中央紀律檢查委員會關于重申和建立黨內監督五項制度的實施辦法》中巡視工作制度在五項制度中位列首項，辦法還具體規定了巡視組的主要任務、人員的構成以及巡視所用工作方法。在2000年，中央決定組建巡視辦公室，并由辦公室派出巡視組，負責督促和檢查省級黨政機關領導班子尤其是部門主要負責人的工作情況。2001年十五屆六中全會通過的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》明確規定“中央和各省、自治區、直轄市黨委要逐步建立巡視制度，把下一級領導班子特別是主要負責人的廉政勤政情況作為重要內容，進行監督檢查” 。首次規定要在省級黨委建立巡視制度。

2.黨內巡視制度的確立和發展。2002年11月，在十六大報告中，中共中央明確指出要建立并完善黨的巡視制度。2003年中央把巡視工作列為重點工作來抓，并于2003 年8月，巡視工作辦公室宣告成立。此后，中央成立的5個巡視組開始工作。同年12月，中央出臺《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，以黨內法規形式將巡視制度列為黨內監督的十項制度中。這標志著黨內巡視制度開始確立。2004 年7月十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》重申了十六大提出的建立并完善黨的巡視制度的部署，同時強調要加強對黨政領導班子特別是主要領導干部進行監督。突出了巡視制度在加強黨的執政能力建設方面發揮的作用。2005年1月頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》規定要加強巡視工作、增強巡視力量，并指出要重視對巡視成果的利用。到2007年8月，中央共設立11個巡視組，包括原來的5個巡視組和6個新設巡視組，新設巡視組分別是1個金融組、3個企業組和2個國家機關組，這說明，巡視領域在不斷擴大，巡視趨于正規化。2007年10月，我們黨在十七大報告中提出，“健全紀檢監察派駐機構統一管理，完善巡視制度” 。同時十七大還通過新的黨章修正案，將“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度”增加至第十三條中。把巡視制度寫進黨章，標志著黨內巡視制度正式確立。2009年7月，中央出臺了《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，該條例對巡視工作的機構設置、人員安排和工作方法等都做了明確細致的規定，這說明巡視工作的開展進入了新的階段。 同年12月，中央決定將“中央紀委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”。隨后，中央巡視組出臺了一系列關于巡視工作的指導文件，為巡視工作的開展提供了政治保障。2010年6月全軍巡視試點工作部署暨巡視干部培訓會議召開，標志著巡視工作擴大至軍隊。

3.黨內巡視制度的進一步深化和完善。2012年11月，黨的十八大報告再次指出“健全紀檢監察體制，完善對派駐機構統一管理，更好發揮巡視制度監督作用” 。黨的十八大以來，習近平在推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭中提出了一系列新理念、新舉措。其中巡視反腐得到進一步深化，力度空前。2013年4月習近平發表關于巡視工作的重要講話，強調：“巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內監督的重要形式。” 同年5月召開了中央巡視工作動員暨培訓會議，會上王岐山指出要認真學習并貫徹落實習近平總書記有關黨風廉政建設和反腐敗斗爭的一系列講話精神，并強調巡視工作要突出圍繞黨風廉政建設，貫徹落實八項規定等四個重點進行。會后，中央向地方派出10個巡視組開展首輪巡視工作，當年11月進行第二輪巡視。通過巡視發現了隱藏在黨內的“老虎”“蒼蠅”，揭露了地方腐敗問題，巡視制度在反腐問題上成效顯著。在十八屆三中全會上，黨中央要求對巡視制度要下大力氣改進。2014年1月習近平在中央政治局常委會聽取2013年下半年中央巡視組巡視情況匯報時指出，要對巡視形式進行創新。他肯定專項巡視，認為通過創新組織制度形式，會使巡視更加具有機動靈活性，同時他還強調必須落實巡視工作全覆蓋要求，從而形成更為強大的威懾力。同年7月底，根據習近平講話精神和中央統一部署，第十巡視組進駐中科院開展專項巡視。2014年巡視工作得到了進一步改進，表現在開啟專項巡視，范圍不斷擴大，巡視節奏加快以及加強了巡視“回頭看”。2015年巡視反腐常態化，巡視制度隨著新的巡視工作條例的頒布有了更進一步發展完善。

二、巡視制度的新發展——以新修訂巡視工作條例為例

2009年中央出臺的巡視工作條例使得巡視工作更加制度化、規范化。但是，十八大以來巡視工作面臨新的形勢和任務。以習近平為總書記的黨中央提出“四個全面”戰略布局，其中全面從嚴治黨是全面深化改革、全面依法治國和全面建成小康社會的重要保障。全面從嚴治黨就必須加大反腐力度，因此巡視作為反腐的重要平臺更為重要。自十六大巡視工作正式開展以來，巡視制度不斷得到發展和完善，我們黨根據實際情況創新創造了多種巡視工作方式和方法，積累了許多富有成效的經驗與做法。這需要以制度的形式將其確定下來。同時制約巡視工作深入開展的諸如巡視隊伍、巡視方式等問題也日益凸顯。顯然，以往的巡視工作條例無法適應新的形勢，也不能解決面臨的新問題。所以必須對條例進行修訂，以解決巡視工作面臨的突出問題，并落實全面從嚴治黨的要求，將巡視成果進一步制度化。在這樣的形勢下，中央于2015 年8月3日頒布了新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》（以下簡稱巡視工作條例）。

1.進一步細化了巡視監督的內容。巡視工作條例是指導巡視工作順利進行的黨內基礎性法規，是黨內監督的利器。過去巡視內容相對寬泛，不夠具體，不能起到應有的威懾作用，也不能真正發揮巡視利劍的作用。新的巡視工作條例則對監督內容進一步具體化，始終聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭，著力發現違反政治紀律和政治規矩的情況；違反廉潔紀律，以權謀私、貪污腐敗的情況；違反組織紀律、違規用人，以及獨斷專行、嚴重不團結的情況；違反群眾紀律、工作紀律、生活紀律，以及“四風”問題突出的情況等問題。 巡視工作條例對巡視監督內容的詳細規定可以解決巡視內容過于寬泛等問題，同時也可嚴格規范和約束黨組織和黨員干部的腐化行為。

2.進一步擴大了巡視工作范圍。這次修訂的巡視工作條例進一步擴大了巡視工作的范圍，落實了巡視“全覆蓋”的要求。在總則中，指出巡視機構要“對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織進行巡視監督，實現巡視全覆蓋、全國一盤棋”。 在巡視對象上，中央巡視組除了對省、自治區、直轄市“四套班子”進行巡視外，新增了“省、自治區、直轄市高級人民法院、人民檢察院黨組主要負責人，副省級城市黨委和人大常委會、政府、政協黨組主要負責人”；“中央部委領導班子及其成員，中央國家機關部委、人民團體黨組（黨委）領導班子及其成員”也被納入其中；此外還對“中央管理的國有重要骨干企業、金融企業、事業單位黨委（黨組）領導班子及其成員”等開展巡視。 省一級巡視組巡視對象則參照中央巡視組巡視范圍進行。這就保障了巡視全覆蓋，擴大了巡視威懾的范圍，有利于黨組織和黨員干部形成自我約束。

3.進一步創新巡視工作方式方法。好的巡視工作方法對巡視效果可以起到事半功倍的作用。十八大以來，我們黨不斷創新巡視方式，在巡視反腐的實踐中，形成了一些行之有效的新方法，這些新方法對完善巡視制度，更好發揮巡視“利劍”作用意義重大。具體而言，巡視工作條例將專項巡視納入其中，以黨內法紀形式確定下來。這一方式規定了巡視組可以根據需要開展機動靈活的專項巡視。相對于常規巡視，專項巡視定位更加聚焦，形式更多樣，尤其是其具有靈活性。這些優勢大大提高了巡視反腐的效率。此外，巡視工作條例中規定的新方式堅持了問題導向原則。如新增“抽查核實領導干部報告個人有關事項的情況”“向有關知情人詢問情況” 等方式，這樣做目的是循著問題線索去，使巡視工作具有針對性，有利于發現并解決問題。

三、巡視制度演變的經驗及啟示

十八大以來，巡視制度在反腐倡廉建設中發揮了重大作用。在黨中央和巡視機構的共同努力下，巡視工作取得了顯著成效。在這一過程中，我們黨積累了先進的經驗，遵循并利用這些經驗對今后增強巡視制度在反腐上的“利劍”作用，加強黨內監督意義重大。

1.建立健全黨內巡視法規體系，為巡視工作提供保障機制。改革開放至今，黨不斷完善巡視制度，其目的是將其作為黨內監督一種手段，從根本上遏制腐敗現象。這一制度自恢復以來，在反腐敗斗爭上發揮了重要作用。但是，要真正遏制腐敗，使黨員干部由不能腐到不敢腐再到不想腐成功轉變，目前還需要大力加強黨內監督。而巡視工作要更好地發揮作用就必須將其制度化，建立健全巡視法規體系，使巡視工作有規可依。從黨內巡視制度演變規律可以發現，我們黨非常注重健全黨內巡視法規建設。由恢復時期出臺的關于巡視工作的決定和辦法到十七大巡視制度寫入黨章，到2009年中央專門出臺的巡視工作條例再到2015年新修訂的條例。這說明了黨的巡視制度不斷健全，巡視工作在黨內逐步做到了有法可依，有規可循。今后巡視反腐進入常態化，我們黨面臨的問題依然較多，形勢也在不斷變化。因此，需要繼續健全黨內巡視法規體系，使巡視工作的開展能夠有適應形勢變化的堅實的制度保障。

2.與時俱進，創新巡視工作方式方法。黨內巡視制度是為加強黨的建設而確立下來的。不同時期，黨的建設面臨的形勢和任務也不盡相同。因此，巡視制度也必須與時俱進，開拓創新。在新形勢下適應反腐斗爭新要求，更需要創新巡視工作方法。黨中央歷來重視巡視工作方式的創新。在巡視制度恢復初期，中央對巡視工作方法做過規定，在《中央紀委關于重申和建立黨內監督五項制度的實施辦法》中指出巡視組的工作方法為列席省一級黨委民主生活會、研究黨風廉政建設等會議；向領導班子成員了解情況；召開座談會或向有關人員了解情況；查閱會議記錄和有關材料。 2009年出臺的巡視工作條例對巡視方式既有改革又有創新，除參加會議、調閱資料等方式外，增加受理來電、來信、來訪；對被巡視對象民主測評、問卷調查；走訪調研等等。 而2015年新修訂的巡視工作條例則突出了與時俱進、必要可行的原則，將十八大以來一些行之有效的方法充實進來，增加了一些方式，還對原條例中的受理信訪、到有關地方或者部門了解情況以及提請有關單位協助等方式進行了修改，還新增了授權性條款即“派出巡視組的黨組織批準的其他方式”。綜上，可以說從巡視制度恢復以來，黨中央始終堅持實事求是、與時俱進的原則，不斷創新、改進和充實巡視工作方法。今后，應繼承這一先進經驗，繼續根據新形勢創新巡視方法。發揮巡視人員的創新力量，拓展巡視舉報渠道，積極利用微博、微信等網絡新媒體的舉報作用。將新方式適時制度化、法規化，使得巡視始終作為反腐敗的尖兵利器。

3.巡視工作的開展應緊緊依靠廣大人民群眾。人民群眾是歷史的創造者，社會變革的決定力量。我們黨歷來重視群眾工作，堅持走群眾路線。在加強黨的建設與完善巡視制度的歷程中，同樣需要始終不渝地堅持群眾路線。 開展巡視的根本目的是為了保障廣大人民群眾的利益，這也體現在巡視制度演變過程中。改革開放后，巡視制度最早出現在1990年出臺的《中共中央關于加強黨同人民群眾的聯系的決定》中。其目的是克服腐敗現象、改善黨群關系、保障群眾利益。2009年制定的巡視工作條例在總則中明確了要依靠群眾。特別是十八大以來從巡視反腐實踐看，更是離不開人民群眾的支持。今后巡視工作也應堅持依靠人民群眾，通過完善制度與信息公開等方式，使廣大群眾了解巡視制度、相信巡視制度并積極參與進來。這樣做可以提高巡視工作效率，增強巡視的威懾力，也使隱藏在黨內的“老虎”，特別是“蒼蠅”無處藏身。

（作者單位：吉林大學馬克思主義學院）

（責任編輯矯海霞）