區域化黨建運行機制探析

○ 程光安

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區域化黨建運行機制探析

○ 程光安

區域化黨建的運行機制既是當前基層黨的建設內在規律的實踐要求，更是決定區域化黨建成功與否的關鍵與核心，厘清區域化黨建運行機制形成的客觀環境、特點要求，以及各要素之間的相互關系，是促進區域化黨建運行機制進一步完善的基礎性工作。

一、實踐前提：區域化大黨建的歷史使命

區域化黨建的運行機制是促使區域化黨建這種新型基層黨建運轉的各種因素相互關系的總和，它折射的是區域化黨建內在的特殊發展規律。準確把握區域化黨建產生的時代背景、目標任務，是構建科學的區域化黨建運行機制的前提。

1.區域化黨建是應對時代主題變換的必然選擇。近年來我國的改革開放事業深入發展，改革開放“是一次非常特殊的體制內的改革”，是“中國現代化運動的第三次大轉折。”這次大轉折“實現了從單純政治方式推動經濟發展到加強經濟手段推動經濟發展的根本性轉變。”這一次大轉折和根本性的轉變，是三十多年來我國現代化快速發展的動力之源。然而“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂”，對于正處于現代化進程之中而現代性尚未形成的當下中國，就不可避免地會出現矛盾易發多發期和矛盾凸顯期，這就要求作為領導改革開放和實現民族復興大業的中國共產黨，必須正視發展中出現的新問題新挑戰，加強自身建設，適時調整執政理念、采取相應措施以便科學應對。基層組織是黨執政的基礎和基石，加強黨的基層組織建設是黨的建設新的偉大工程的重中之重，研究黨的基層組織建設的新路徑、新方法成為近年來創新社會治理背景下黨的建設的一個重點課題，區域化黨建也正是在這樣的一個宏觀社會環境下逐漸開展了起來。

2.區域化黨建是黨的建設發展的必然要求。隨著我國社會急劇轉型，我國社會結構進行重大調整和重組，新的社會階層和社會組織大量涌現，主要表現為“隨著改革開放的深化和市場經濟的發展，我們社會出現了大量的非行政化的‘兩新’組織，出現了體制內不斷剝離出來的人員，即由‘單位人’轉變而來的‘社會人’，出現了大量的以農民工為主的進城務工經商的‘流動人’，出現了不斷剝離出來的事務，即后勤、行政管理社會化。這種種趨向預示著‘社會’從‘國家’這一領域中凸顯出來了，成為了一個獨立的領域擺在政黨面前。” 傳統城鄉對立的二元結構的社會格局逐漸被打破，在“社會人”“流動人”“兩新”組織等這些新名詞不斷豐富我們的話語體系的背景下，基層黨的建設的空間范圍、黨建的目標對象以及所依托的黨建資源等，都與傳統單位制黨建發生了很大的改變。“社會治理空間變化使黨建框架體系呈現社會化特征，社會流動性增強使黨建對象管理呈現開放式特征，單位制式微及功能分化使黨建資源依托呈現彌散性特征”。 一言以蔽之，傳統單位制體系的黨建模式已難以適應當前創新社會治理對基層黨建提出的新要求，區域化黨建由此應運而生。

3.區域化黨建有著與傳統單位制黨建完全不同的工作方法和特征。具體來說，體現在如下三個方面，一是工作空間范圍區域化。主要是指基層黨的建設打破以單位為界的空間范圍，而是以街道、社區等為特定的區域，實行跨區域性的黨建共建聯建。二是組織機構扁平化。在特定區域范圍內，各類基層黨組織以推動社會治理創新，服務群眾、維護社會和諧等為目的，黨建工作實現由“垂直管理”向“區域整合”轉變，由“條塊分割”向“條塊結合、以塊為主”轉變。在組織設置上，“黨組織要從封閉、各自為政的單位建黨模式，轉向開放、有機聯系的網絡化建黨模式”轉變。 三是工作方式市場化和社會化。這也是基層黨的建設適應市場經濟發展趨勢的必然選擇，隨著市場經濟的不斷完善，傳統單位黨建單一依賴行政資源的做法難以為繼，面對錯綜復雜的利益訴求和傳統執政資源的有限，黨組織大包大攬式的工作模式，不得不轉向更多依賴社會的資源和采取市場的手段，達到整合社會，統籌資源，服務群眾的目的。

二、睦鄰黨建：一個區域化黨建的實踐探索

上海市嘉定區嘉定鎮近年來以中央和上級有關部門的文件精神為指導，傳承新時期街道在創新基層黨建工作實踐中積累的好經驗和好做法，積極探索區域化黨建在街道層面的實現形式。經過多年的實踐摸索，嘉定鎮社區（街道）黨工委整合了活躍在轄區內群眾自發成立的“睦鄰點”等活動團隊，形成了“街道黨工委統攬引領、轄區黨組織積極響應、睦鄰黨建服務中心具體運作”的獨具嘉定鎮地域特色的黨建共建新模式——“睦鄰黨建”。

1.借助千年古鎮的文化積淀，用共同的價值理念凝聚黨建共識。思想是行動的先導，一個黨建單位（區域）內全體黨員和各級各類基層黨組織，對區域化黨建的指導思想、價值目標、運行規律在思想認識上能否達到一致，是區域化黨建工作成功推進的前提。黨的路線方針政策的宣傳教育是推行區域化黨建的基本要求和主要方法，而借助區域內鄉規民約、風土人情等歷史文化資源，將獨特的人文情愫注入區域化黨建往往能起到事半功倍的效果，這也是近年來全國許多基層黨組織正在探索的區域化黨建工作新的突破點。上海市嘉定區嘉定鎮是一個近千年的歷史文化古鎮，因練祁河流經此地，因而又稱練祁市，是個崇文重教、民風淳樸之地，文化底蘊十分豐厚。自2007年以來，轄區內許多社區居民自發組織成立了以守望相助、共筑和諧為目標的“睦鄰點”，街道黨工委順勢而為，因勢利導，對“睦鄰點”給予組織的關懷，將黨建因素注入和諧社區建設當中，明確提出以“睦鄰和諧，幸福練祁”的目標口號，作為區域化黨建的共同價值追求。經過一段時間的學習宣傳，這一價值理念已深植于轄區內全體黨員和各級黨組織工作實踐中，成為共謀科學發展，創新基層治理，維護社區和諧的共同奮斗目標，在街道推進區域化黨建過程中，這一價值理念起到了引領方向、統一思想、協調行動的巨大作用。

2.建構一體化工作平臺。發揮組織作用加強政治引導是被實踐證明了的我們黨的優良傳統和工作優勢，然而，“區域化黨建要求區域內各級各類黨組織要從以往依賴行政手段包攬一切、決定一切，轉向共建黨建區域市場，依賴溝通、協商、協調、服務、交換來整合黨建資源和社會資源。特別要避免搞區域化黨建就是建組織、設制度、配人員、喊口號的行政化邏輯。”在突破傳統單位制黨建格局下嚴格的組織架構和搭建必要工作平臺的二難選擇之間，考驗的是廣大基層黨員和黨組織的創新智慧。“睦鄰黨建”的實踐者遵循“彈性靈活、去體制化”的工作理念，于2013年3月成立嘉定鎮街道“睦鄰黨建”服務中心，這是上海市首家從事區域化黨建工作并實體化運作的社會組織，與傳統體制內的政治組織不同，睦鄰黨建服務中心貫徹組織集約化、運作項目化和服務共享化的原則，將轄區內十多個社區和九十多個駐區單位的黨建工作進行統一規劃，設立社區睦鄰黨建服務站，統一負責聯系轄區各類駐區黨組織，將轄區內近百家有基層黨組織的單位按照性質，劃分到機關團體國企、城市管理、金融行業、非公企業、駐地學校、民生服務、社會組織、文化體育等八個服務部。“一站八部”的工作架構突破傳統單位制黨建行政化傾向嚴重、區域化黨建長效動力不足的瓶頸，使原本在體制外碎片化的黨建共建單位得以有效整合，突破了以往街道“單線聯系”轄區單位的局限性，為真正實現區域內黨建資源共享和有效整合搭建了可操作性的平臺。2015 年3月，在“一站八部”工作體系取得一定成效的基礎上，嘉定鎮街道成立社區黨建服務中心，總體引領“睦鄰黨建”工作，與睦鄰黨建服務中心、社區志愿服務中心、青年中心合署形成“1+3”運作模式，在實踐上對區域化黨建既要繼承傳統單位制黨建優勢，又要突破體制限制加強制度創新的要求進行了大膽嘗試和探索。

3.協商共管的工作協調機制。一是構建一體化的黨員共管機制。即突破行業和部門邊界，對街道內全體黨員實行社區報到制度，即黨員到居住地黨組織報到，參與社區相關活動，要求所有在職黨員主動到居住地的社區黨組織處聯系報到，亮明黨員身份，在居委會、業委會換屆選舉等社區重大問題中，發揮骨干帶頭和示范表率作用，社區黨組織要將在職黨員的社區表現情況反饋至其所在單位黨組織。社區報到制度為統籌區域內在職黨員服務群眾、發揮先鋒模范作用搭建平臺，推動了全體黨員教育管理工作化零為整，實現了規范化和制度化。二是構建平等參與的協商機制。作為實體化運作的社會組織“睦鄰黨建”服務中心實行理事會負責制，通過民主選舉將轄區黨政機關、國有企業、高校、非公企業、新社會組織等重點單位黨組織吸納進入理事會，作為最高議事和決策機構，理事會對區域發展方向、黨建重點工作、協商合作項目以及中心自身建設等內容進行研究討論。各成員單位平等相待，單位之間不分級別高低、不論隸屬關系、不談行業界別，在協商、議事中權利一致，地位平等，努力實現“發展共商、資源共享、轄區共治”。三是構建項目化社會化的運作機制。街道借助睦鄰黨建這一區域化黨建平臺，每年都要推出一批黨群建設、經濟發展、民生改善、環境治理、綜治聯防、文明共創等社會管理與服務項目，每個項目都在充分征求成員單位黨組織和黨員意見建議的基礎上，自下而上形成公益項目初期開發，街道黨工委再將黨建項目的具體服務操作部分打包給由政府出資、街道具體管理的社會組織來運作，各成員單位結合自身優勢認領，項目化的運作方式能夠為成員單位黨組織和黨員找準聯系服務群眾的結合點、發力點，激發了各單位參與黨建聯建和社區治理的積極性，實現了黨的服務工作日常化和專業化，體現了協調與服務的區域化黨建本質特征。

三、發展路徑：完善區域化黨建運行機制的思考

目前，區域化黨建在全國各地全面鋪開，上海市嘉定區嘉定鎮的“睦鄰黨建”工作模式只是基層黨組織探索區域化黨建的一個案例，它的實踐成效在一定程度上體現了區域化黨建近年來的發展進度。但是就總體情況而言，區域化黨建在全國各地的實踐與中央對基層黨建的目標要求仍有一定的差距，存在著一些需要完善的環節。如何進一步構建區域化黨建運行機制發展的科學路徑，深化區域化黨建工作是廣大學者和基層黨務工作者需要繼續探討的課題。

1.進一步完善區域化黨建的動力機制。在區域化黨建的推行過程中，地方黨委的積極性一般較高，但是存在部分駐區單位參與區域化黨建的主動性不強的現象，有些甚至不愿參加區域內黨建共建活動。由于對區域化黨建在當前創新社會治理工作的重要意義認識不清，以及條塊分割的體制瓶頸依然存在，一些單位認為區域化黨建與本單位的核心業務關聯度不大，不論是單位性質還是工作內容，都與駐地區域化黨建組織不一致，甚至認為區域化黨建是駐地黨委和政府整合資源、推動區域中心工作的一種手段，參加區域化黨建是幫他人做嫁衣裳。有的駐區單位把區域化黨建簡單理解為花點錢，出點血就夠了，因而在實踐中采取消極應付的態度。以上情況反映出部分駐區單位對區域化黨建的重要性和緊迫性，以及區域化黨建的內涵和價值目標的認識還不到位，沒有樹立社區共同體意識。因而，作為推動區域化黨建發展主要責任人的地方黨委、政府，需要從宏觀上幫助駐區單位充分認識積極參與區域化黨建的時代意義，微觀層面，結合區域內已有的黨建資源，落實構建區域范圍內黨員共同學習和交流平臺，進一步做實黨建聯席會議制度，完善區域聯動協調機制，探索區域黨建工作聯合監督和考評制度。

2.進一步更新工作理念，充分發揮市場化和社會化的手段推進區域化黨建的發展。在區域化黨建理念下，基層黨組織與群團組織的關系應是平等互助的黨建主體，但與當前駐區單位參與區域化黨建動力不足相伴的，往往是工作方式方法上的保守落后。在推動區域化黨建的過程中，許多地方黨委仍然習慣于運用傳統單位制黨建模式下行政命令的工作方式，究其原因，一方面是一些黨務工作者沒有完全擺脫傳統工作方式的慣性思維影響，另一方面是對于區域化黨建模式下新的工作理念和工作方法的運用還不熟練，沒有真正領悟市場化、社會化手段的內涵和運行技巧，在實際工作中表現出工作理念滯后，工作方法不多，工作手段不靈活等現象。例如有的地方雖然成立了黨建社會化組織，但在推行區域化黨建項目過程中，社會組織自我管理、自我服務的制度環境并不完善，地方黨委對社會組織自我運轉的能力不能給予充分信任，不時以行政手段對社會組織進行干涉，從而使社會組織的工作在很多方面體現出行政化色彩。因此，為了真正實現區域化黨建去行政化的工作理念，地方黨委和黨務工作者需進一步大膽創新，建立試錯容錯和糾錯矯正機制，激活社會組織和體制外的黨建資源，實現區域黨建資源的優化重組，提升區域化黨建的科學化水平。

3.進一步拓展區域化黨建的內容。當前，區域化黨建的工作內容主要集中在幫扶慰問困難群眾、參與交通志愿服務、向貧困地區獻愛心捐贈活動、完成上級黨委政府部署的臨時性工作等傳統范圍之內，這些工作要求雖然還是區域化黨建不可或缺的工作重點，但是工作內容沒有突破，工作形式刻板老套，沒有充分反映出在創新社會治理，加強基層建設的背景下，基層黨建工作的新要求，從而使區域化黨建的時代價值大打折扣。筆者認為，成熟的區域化黨建必須有與其相匹配的活動內容和活動形式，區域化黨建既要繼承傳統黨建工作的優良傳統，更要符合創新社會治理，加強基層建設的時代主題，貼近民生，貼近百姓需求。在活動項目的設計上應本著實事求是的思想，查找駐區各單位和社區之間的最大公約數，突出環境衛生、社區安全、利益維護、法制意識、制度環境等黨建共振點，兼顧各類駐區組織和社區居民的個性化需求，為區域化黨建注入更多的人文關懷，繼續推動區域化黨建健康發展。

（作者單位：復旦大學馬克思主義學院）

（責任編輯矯海霞）