安徽省城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量增長研究

劉 偉， 鹿 平， 徐金河

(安徽省土地勘測規(guī)劃院，安徽合肥 230601)

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安徽省城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量增長研究

劉 偉， 鹿 平， 徐金河

(安徽省土地勘測規(guī)劃院，安徽合肥 230601)

闡述了安徽省城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量增長的內(nèi)涵、意義、必要性和理論基礎(chǔ)；以年度新增建設(shè)用地指標、存量建設(shè)使用指標，城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地和城市用地增長彈性系數(shù)分析安徽省城鎮(zhèn)建設(shè)用地現(xiàn)狀，全省城鎮(zhèn)發(fā)展用地已從增量擴張向增量與存量并重轉(zhuǎn)變，建設(shè)用地潛力為9.03萬hm2；采取縮減新增建設(shè)用地指標、挖掘存量建設(shè)用地潛力、增加建設(shè)用地流量指標等措施，既能保障新型城鎮(zhèn)化用地需求，又能實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地減增量、甚至零增量，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局。

城鎮(zhèn)建設(shè)用地；減量增長；潛力分析；安徽省

過去20年，我國城鎮(zhèn)普遍經(jīng)歷了以人口集聚與規(guī)模擴張為特征的快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不斷擴大,土地消耗強度高，用地方式粗放低效，土地稀缺問題日益凸顯。以安徽省合肥市為例，2005年的基數(shù)為1 650 km2，到2020年增加到2 181 km2。實際上到2014年，合肥市城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模實際已達2 111 km2，即將觸到總量的“天花板”，規(guī)劃期內(nèi)剩余6年只有70 km2可用新增建設(shè)用地，與合肥市每年20萬～30萬新增人口、20～30 km2新增空間需求比較，70 km2剩余量只能保證2～3年。

合肥市只是安徽省城鎮(zhèn)發(fā)展的一個縮影，全省建設(shè)用地總規(guī)模不僅有突破規(guī)劃指標的可能，而且有布局分散，結(jié)構(gòu)不合理、用地效率低下等問題。2014年國土資源部出臺《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》和《關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》，正式提出建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略，實行嚴格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，逐步減少新增建設(shè)用地規(guī)模，著力盤活存量建設(shè)用地，有序增加建設(shè)用地流量，提高建設(shè)用地利用效率等調(diào)控措施，提出減量增長是實現(xiàn)節(jié)約集約利用土地的重要措施。2015年中共中央國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出實施建設(shè)用地總量控制和減量化管理，將建設(shè)用地減量增長提升至國家戰(zhàn)略舉措[1]。2016年安徽省國土資源工作會議提出全面實施建設(shè)用地總量與強度雙控行動，逐步減少新增建設(shè)用地計劃，增加存量用地指標，全省城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量增長工作已提上議程。

1　城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量增長的內(nèi)涵、意義和必要性

1.1建設(shè)用地減量增長的內(nèi)涵城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量增長是一種土地利用新模式，通過逐年減少新增建設(shè)用地、逐年增加建設(shè)用地流量、盤活存量建設(shè)用地、實現(xiàn)建設(shè)用地總規(guī)模增長速度下降，優(yōu)化土地利用布局和結(jié)構(gòu)，提高建設(shè)用地利用效率，逐步實現(xiàn)新增建設(shè)用地增長速度下降，建設(shè)用地總規(guī)模的“微增長”的近期目標，遠期目標是“零增長”或“負增長”[2]。

城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量增長發(fā)展過程可以分為5個階段，從傳統(tǒng)的空間增長方式建設(shè)用地增量擴張開始，依次是增量與存量并重、以存量利用為主、建設(shè)用地零增量，最后是建設(shè)用地負增量。

1.2建設(shè)用地減量增長的意義建設(shè)用地減量增長的本質(zhì)是節(jié)約集約利用土地，主要有3個方面：一是節(jié)約土地，降低經(jīng)濟發(fā)展對新增城市建設(shè)用地的需求，控制建設(shè)用地增長；二是減存增效，通過壓縮和減少現(xiàn)有建設(shè)用地規(guī)模，提高建設(shè)用地利用強度，達到集約增效目標[3]；三是優(yōu)化開發(fā)利用格局，通過增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等流量指標，結(jié)合劃定城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線，引導城市建設(shè)走串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城市的新型城鎮(zhèn)化之路，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

建設(shè)用地減量增長是實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的重要載體，是生態(tài)文明建設(shè)根本之策，是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇，是破解資源難題實現(xiàn)科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、包容性發(fā)展的根本出路，是新常態(tài)下轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、促改革的內(nèi)在要求，也是加快打造創(chuàng)新型“三個強省”、建設(shè)美好安徽、全面建成小康社會的必由之路，還是貫徹落實《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》和《安徽省土地利用總體規(guī)劃》的重要措施。

1.3建設(shè)用地減量增長的必要性建設(shè)用地減量增長是經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)的需要。從全國來看，在新常態(tài)下經(jīng)濟增長速度從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，經(jīng)濟增長動力從要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，可能會導致建設(shè)用地供需矛盾減小，為建設(shè)用地減量增長提供了機遇；同時如何通過嚴格的土地資源管控尤其是建設(shè)用地管控倒逼經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型，主動淘汰落后產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能，為建設(shè)用地減量增長指明了方向。當前安徽經(jīng)濟發(fā)展面臨“三期疊加”矛盾，資源環(huán)境約束加劇，高投入、高消耗發(fā)展方式難以為繼；轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，更加重視生態(tài)和資源環(huán)境承載力逐步成為經(jīng)濟發(fā)展的新方向，土地利用方式也需要相應轉(zhuǎn)變以適應經(jīng)濟發(fā)展。

建設(shè)用地減量增長是應對新增建設(shè)用地指標減少的需要。“十三五”期間，全國新增建設(shè)用地總量控制在217.067萬hm2，較“十二五”期間的新增建設(shè)用地指標減少了44.600萬hm2。新增建設(shè)用地計劃逐步減少，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地強度控制加強。國土部已經(jīng)開展建存量用地倒逼機制，掛鉤新增建設(shè)用地指標，明確用地規(guī)模已接近土地利用總體規(guī)劃確定規(guī)模上限的城市，原則上按申報規(guī)模的50%予以核減。安徽省開始出現(xiàn)建設(shè)用地指標倒掛的市縣需逐步減少新增用地規(guī)模。

建設(shè)用地減量增長是土地節(jié)約集約利用的需要。安徽在推動土地節(jié)約集約利用方面進行了探索，總結(jié)出“141”統(tǒng)籌發(fā)展和建設(shè)用地二次開發(fā)利用試點等有效模式；但是全省建設(shè)用地土地節(jié)約集約程度依然較低，主要表現(xiàn)為農(nóng)村宅基地面積不降反增和工業(yè)用地利用效率較低，城鎮(zhèn)的無序擴張與建設(shè)用地面積的不斷擴大給安徽的糧食安全和環(huán)境安全埋下了極大的隱患。建設(shè)用地減量化，可以帶動解決農(nóng)村地區(qū)普遍存在的建設(shè)用地低效問題，優(yōu)化農(nóng)村用地布局，促進農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型，有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也可以減少分散的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，提高集中區(qū)單位土地面積的投資，有效推進新型城鎮(zhèn)化進程。建設(shè)用地減量化同時也能支持生態(tài)建設(shè)的需要，協(xié)調(diào)生態(tài)用地和建設(shè)用地空間優(yōu)化布局，劃定城鎮(zhèn)周邊的永久基本農(nóng)田，告別“攤大餅”的發(fā)展模式，推進生態(tài)文明建設(shè)。

2　城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量增長的實現(xiàn)途徑

2.1減量增長理論基礎(chǔ)1990年國際“競爭戰(zhàn)略之父”邁克爾·波特(Michael E.Porter)提出國家經(jīng)濟發(fā)展的“四階段”理論，將一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展分為生產(chǎn)要素驅(qū)動、投資驅(qū)動、創(chuàng)新驅(qū)動和財富驅(qū)動4 個階段[4]。隨著經(jīng)濟階段的演進，土地、水等初級要素在經(jīng)濟發(fā)展中的驅(qū)動作用將更多讓位于資本和創(chuàng)新等高級生產(chǎn)要素。1996年Theodore Panayotou首次將環(huán)境質(zhì)量與人均收入間的關(guān)系稱為環(huán)境庫茲涅茨曲線(EKC)，揭示出一個國家或地區(qū)在工業(yè)化起飛階段伴隨著土地資源大量消耗；在人均收入達到一定水平后，土地消耗強度逐漸降低，城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)也基本趨向穩(wěn)定，甚至反而出現(xiàn)建設(shè)用地增量會隨經(jīng)濟發(fā)展而下降，即建設(shè)用地增量應該會隨著經(jīng)濟總量的不斷增長呈現(xiàn)倒“U”形的變化趨勢[5]。2016年國家“十三五”規(guī)劃綱要提出要加快從要素驅(qū)動、投資規(guī)模驅(qū)動發(fā)展為主向以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展為主的經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。安徽省也應適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的要求，將要素推動、資本推動為主的經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)向創(chuàng)新推動發(fā)展，逐步減少土地等初級要素，這為城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量增長提供了理論基礎(chǔ)和政策保障。

2.2城鎮(zhèn)建設(shè)用地概況依據(jù)2015年安徽省1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報和最新土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，測算出2015年全省土地開發(fā)強度13.95%，建設(shè)用地總規(guī)模195.49萬hm2，其中城鄉(xiāng)建設(shè)建設(shè)用地162.26萬hm2(含城鎮(zhèn)建設(shè)用地40.06萬hm2，農(nóng)村居民點建設(shè)用地112.94萬hm2)，交通運輸用地33.23萬hm2。全省城鎮(zhèn)人均用地129.11 m2，農(nóng)村人均用地371.38 m2。

與2010年相比，安徽省城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長率29.68%，城鎮(zhèn)人口增加率21.23%，城市用地增長彈性系數(shù)為1.4，而國際合理的城市用地規(guī)模彈性系數(shù)為1.12。2015年國家下達給安徽省的新增建設(shè)用地指標1.64萬hm2，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標0.37萬hm2，工礦廢棄地復墾利用計劃0.33萬hm2，合計增加建設(shè)用地指標2.34萬hm2，這與土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出的年均新增建設(shè)用地2.37萬hm2的規(guī)模相吻合。新增城鎮(zhèn)發(fā)展用地中建設(shè)用地流量指標占到30%，顯示當前安徽省土地利用方式已從以增量為主方式，逐步朝以增量與存量并重的方式轉(zhuǎn)變。

2.3存量城鎮(zhèn)建設(shè)用地潛力分析本次研究采用人均建設(shè)用地標準法進行城鎮(zhèn)建設(shè)用地潛力分析計算[6]，計算公式為：

M=M現(xiàn)狀-M人均標準×P

式中，M為城鎮(zhèn)建設(shè)用地潛力；M現(xiàn)狀為城鎮(zhèn)建設(shè)用地現(xiàn)狀面積；M人均標準為人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地標準；P為常住人口數(shù)。

人均建設(shè)用地閾值按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》提出的人均城市建設(shè)用地嚴格控制在100 m2以內(nèi)的要求，取上限值100 m2/人。據(jù)此測算出安徽省城鎮(zhèn)建設(shè)用地潛力為9.03萬hm2，可以解決903萬人口的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。

2.4城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量增長措施沿海發(fā)達地區(qū)在城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量化上開展了先行先試工作，積累了一定的實踐經(jīng)驗，初步建立了一套建設(shè)用地減量增長運行機制，值得安徽省借鑒。例如，上海的“五量調(diào)控”“三位一體”、郊野單位規(guī)劃實施、工業(yè)用地全生命周期管理、集中建設(shè)區(qū)外用地減量化，廣東的“三舊改造”，浙江的“三改一拆”等。

目前安徽省仍處于城鎮(zhèn)化率30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間，農(nóng)村轉(zhuǎn)移進城落戶人員的用地需求巨大。要實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量增長目標，必須從以下3個方面推進：一是縮減新增建設(shè)用地指標，提高土地利用強度；二是挖掘存量建設(shè)用地潛力，提升存量單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)增加值、土地供應率、存量土地利用率等節(jié)約集約效益指標；三是增加建設(shè)用地流量指標，加快工礦廢棄地復墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，優(yōu)化土地利用空間布局[7]。

3　結(jié)語

該研究在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，提出并論證安徽省城市建設(shè)用地減量增長的內(nèi)涵、重要意義和必要性。測算出2015年全省城鎮(zhèn)人均用地129.11 m2，超出國家人均城市用地面積標準近30%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地潛力為9.03萬hm2。存量建設(shè)用地改造利用空間很大。安徽應采取推進城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)、閑置建設(shè)用地清理、降低工業(yè)用地比例等措施來增加盤活存量土地；同時逐步推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用試點工作，有序增加建設(shè)用地流量，緩解新增建設(shè)用地減少的壓力。雙管齊下，多措并舉，以存量和流量作為切入點，推動城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量增長工作，既保障經(jīng)濟發(fā)展用地，又實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地“近期減增量、遠期減總量”的總目標，控制建設(shè)用地規(guī)模，提升城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)和布局，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

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Study on Reduced Growth of Urban Construction Land in Anhui Province

LIU Wei, LU Ping, XU Jin-he

(Anhui Provincial Institute of Land Surveying and Planning, Hefei, Anhui 230601)

This paper firstly elaborated the connotation, importance, necessity and basic theories of reduced growth of urban construction land in Anhui province. Then, it analyzed current situation of urban construction land using the annual newly-adding construction land quota, stock construction land quota, per capita construction land and coefficient of elasticity in the urban construction land. The results indicate that urban development land has changed from incremental expansion to coexistence increment and stock. The potential of urban construction land is 9.03 million hm2. Finally, it came up with recommendations, including reducing newly-adding construction land quota, exploring potential of stock construction land, increasing flow construction land quota. Through these, it is expected to guarantee new urbanization land demand, minimize growth of urban construction land (even zero growth), and optimize land use structure and distribution.

Urban construction land; Reduced growth; Potential analysis; Anhui province

劉偉(1981- )，男，湖北潛江人，工程師，碩士，從事土地調(diào)查和信息化研究。

2016-05-23

F 301.24

A

0517-6611(2016)19-028-02