領導干部法治素養和法治能力的整體性※——兼論與“三嚴三實”的統合

○汪火良

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領導干部法治素養和法治能力的整體性※——兼論與“三嚴三實”的統合

○汪火良

習近平總書記提出“既嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，又謀事要實、創業要實、做人要實”的“三嚴三實”的重要論述，寓高遠立意和深邃思想于簡單樸實的語詞之中，集中體現了共產黨人的價值觀、權力觀、群眾觀，是一個相輔相成、不可分割的有機統一體[1]。“三嚴三實”融合了中華民族優秀傳統文化，與黨的優良傳統一脈相承，具有鮮明的時代特征，體現了共產黨員最基本的政治品格和做人準則，明確了黨員干部的修身之本、為政之道、成事之要，充分表明了黨中央推進全面從嚴治黨、依法治黨的態度和決心。“三嚴三實”重在“嚴”，貴在“實”。“嚴”字宣示了黨紀國法是帶電的高壓線碰不得，“實”字強調了恪守法則要融入日常生活，成為自覺的行為方式。對于在法治時代治國理政的領導干部這個“關鍵少數”而言，要嚴在法度，實在法紀。說到底，“三嚴三實”是在新時期對領導干部法治素養和法治能力提出的新要求，對提升領導干部法治素養和法治能力工作提出的新部署，對建設高素質、強本領的社會主義法治工作隊伍提出的新期許。

一、圍繞“領導干部法治素養和法治能力”的表達組合

與“領導干部法治素養和法治能力”相關的概念，在當前學界和實務界有很多的表達組合，諸如，“領導干部法治思維能力”、“領導干部法治思維和法治方式”、“領導干部法治思維和法治方式能力”、“領導干部法治思維法治能力”、“領導干部法治素養”、“領導干部法治能力”、“領導干部法治觀念法治能力”、“領導干部法治思維和依法辦事能力”等等，唯獨極少見“領導干部法治素養和法治能力”的表述。個中原因正是筆者試圖探討的問題所在。從中國知網（CNKI）以這些概念為“主題詞”所搜索的報紙雜志的文章中進行分類歸納，大致情形如下：

第一，學者們使用這些概念，雖然闡發都立基于“法治”的架構，但解釋的自由度較大，沒有很好地區分概念的內涵獨立和外延的交叉，混用概念嚴重。從這些定義可以看出：“領導干部法治思維和法治方式”、“領導干部法治素養”和“領導干部法治能力”這三個核心概念都有相對獨立的內涵，但在具體的使用語言域中則容易出現混用現象。諸如，領導干部法治素養包括應有的法治意識、法治思維、法治觀念和法治能力[2]；“法治能力是指特定主體具有法治思維，運用法治方式，認識、處理和決策相關問題的能力”[3]；要提高法治能力需要增強法治意識，強化法治信仰，樹立法治理念，強化法治思維，善用法治方式，強化法治實踐[4]；領導干部的法治能力包括法治思維與法治方式[5]。這些表述給人的印象就是，概念之間交叉使用，循環論證，邊界不清，涵蓋不嚴，造成的后果就是以辭害意、任意使用、缺乏權威性，從而影響政治話語的表達效果和正能量的釋放。

第二，有些學者在使用這些概念時注意到了獨立性，但卻忽視了關聯性割裂了整體性。比如，“所謂法治思維，其實質是各級領導干部想問題、作決策、辦事情，必須時刻牢記人民授權和職權法定，必須嚴格遵循法律規則和法律程序，必須切實保護人民和尊重保護人權，必須始終堅持法律面前人人平等，必須自覺接受法律的監督和承擔法律責任”[6]。“所謂法治方式，是指公權力執掌者在法治理念和法律精神的指導下，通過制定、執行法律、法規、規章，運用法律、法規、規章創制的制度、機制、設施、程序處理各種經濟社會問題，解決各種社會矛盾、爭議，促進經濟、社會發展的措施、方法、手段”[7]。對于法治思維和法治方式分別進行定義，有利于我們準確理解概念的內涵，把研究推向深入。但筆者反對在官方正式場合把法治思維和法治方式分開表述和割裂使用。因為對領導干部而言，法治思維和法治方式在實際工作中是難分彼此、融合貫通的，有什么樣的法治思維就會以什么樣的法治方式表現出來，法治思維決定了法治方式，法治方式反映和檢驗法治思維，老百姓受益到的是法治思維和法治方式的整體效果，感受到的是法治的整體威信。再比如，很多學者單獨探討“領導干部法治素養”和“領導干部法治能力”。領導干部的法治能力，是指領導干部運用法治理論、法治方針、政策策略動員和組織人民推進全面深化改革、推動科學發展、保障人民權益、維護公平正義、促進社會和諧、增進人民福祉，建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的本領[8]。領導干部的法治能力，是運用法律制度來管理社會、做好工作的能力，是一個國家法律執行能力的集中體現，是當代國家治理能力中的核心能力[9]。這樣的定義，看似明確，實際上用來定義“領導干部法治素養”同樣可行，二者可以相互定義。又如，領導干部的法治能力是一個體系，包括：1.行政法律文件的閱讀能力；2.行政糾紛的法律調解能力；3.行政事務的法律講解能力；4.行政空白的法律提案能力；5.行政法律條文的運用能力；6.行政裁量權的合理運用能力[10]。此定義的內涵顯然太過狹窄，忽視了我國黨政合一的領導干部組織體制的事實，缺乏通約性和普遍性。

第三，對法治素養和法治能力既缺乏界定又缺乏現實回應，其實際應用效果大打折扣。這里存在一個普遍的現象：人們在使用法治素養和法治能力時鮮有給出明確定義的，也沒有對其詞義來源的闡釋。似乎這個詞是一個司空見慣的存在，因此，就導致了人云亦云，缺乏對現實問題的積極回應。比如，領導干部法治素養的基本要求包括正確認識和對待權力，充分尊重和保障權利，發揚民主，最大程度促進公正；領導干部增強法治素養，體現在對法治思維認識的提升、法治方式水平的不斷提升、法治實踐效果的不斷提升[11]；著力提升領導干部法治能力包括推動深化改革的能力、推動科學發展的能力、保障人民權益的能力、維護公平正義的能力、促進社會和諧的能力、增進人民福祉的能力[8]。以上所提出的增強領導干部法治素養和提升領導干部法治能力的舉措，實際上，可以交互使用、籠統化之。這樣的危害在于：由于沒有把問題區分開，一把鑰匙開多把鎖，研究的結論和提供的對策自然是水面打漂，浮而不實，其結果是謀事不實、創業不實、做人不實！

二、領導干部法治素養和法治能力的辯證邏輯

領導干部法治素養和法治能力是一個相輔相成、不可分割的有機統一體。對于領導干部個體而言，法治素養和法治能力是法治素質的兩個必備要素。法治素養功在平時的修煉，要持之以恒，下滴水穿石的功夫，要求時時、處處、事事做到想法、依法、用法、守法、信法、護法。功到自然成，領導干部法治素養的修煉達到了境界，自然而然，法治能力就源源不斷、接續給力。領導干部法治能力包括內在的自信力和外在的認可力。一個秉持法治思維和法治方式辦事的領導干部在內心里對自己的能力有自信，處事的效果又得到人們的認可，這樣就樹立了法治能力強的形象。而這一切的取得根源于平日里法治素養的修習。因此，領導干部的法治素養和法治能力是一體兩面的問題，兩者存在辯證統一關系。具體體現為這樣幾對關系：

（一）內——外

法治素養是法治能力的內在根據和規定性，法治能力是法治素養的外在表現和衍生物。法治素養產生、決定、提供法治能力的養分、方式、動力。通俗地講，法治素養是內藏于心的修養，正如“腹有詩書氣自華”；法治能力是外化于行的活動，正如“讀書破萬卷，下筆如有神”。

（二）源——流

法治素養重在修養，是領導干部法治精神、法治原則、法律知識、法治思維和法治方式等的積累與體悟，是個人法治修養的內涵發酵和正能量的儲存，是法治能力的聚集地和發源地。聚集起來的法治能量一旦遭遇法治問題和根植法治環境，其在想問題、做決策、解糾紛時依法辦事的能力就自然涌流，源源不絕。

（三）抽象——具體

法治素養是法治主體的整體樣態，由于其內蘊于主體之中，隱藏較深而具有內斂性，擴展至社會群體的法治素養就具有類型化的樣態。我們常言：領導干部法治素養不高，體現在法律意識淡薄、法治信仰缺失、法治思維和法治方式缺乏等都是抽象化的宏觀描述，正是法治素養的內斂性和抽象性給我們認識和增加其效能帶來很大的困難。法治能力則是外顯的東西，在法治主體的身上則是依法辦事的具體個案和實際的法律行為。正是法治能力的外顯性和可操作性，我們可以針對領導干部的法治能力設立評估標準、進行考核，通過具體的工作舉措來規范、導引、督促領導干部增進依法辦事能力。通過法治能力的涓涓細流的匯集而成法治素養的大河，通過法治的量化積累而促成法治質的飛躍。我們的工作規律就是從具體到抽象，再由抽象到具體，用理論指導實踐，用實踐來檢驗理論。

（四）靜態——動態

法治素養和法治能力集中依附于法治主體，法治素養是靜態的法治能力，法治能力是法治素養的能動涌流。一般而言，法治能力強則法治素養高，但法治素養高卻不一定法治能力強。在具體的法治實踐中不斷砥礪可以增進領導干部的法治素養，因此領導干部要在法治的前線，在干中學、在干中練，實踐出真知，以此來克服理論修為有余而實踐經驗不足的問題。我們有些領導干部喜歡思考，能做到慎獨，能保持自身廉潔，但不喜歡動手實踐，不到群眾中去，不去影響和帶領其他人往正途走，這樣的“獨善其身”的干部只是做到了自身修養的一個層面，我們更需要眾多的領導干部充分發揮強大的法治能力來共同推進社會主義法治事業的大車爬溝過坎，眾人劃槳開大船，百花齊放春滿園！

通過以上分析可以得出一個基本的結論：人們習慣于使用的“法治思維”、“法治方式”、“法治能力”、“法治思維能力”、“法治思維和法治方式能力”、“法治觀念法治能力”、“法治思維和依法辦事能力”等概念實質上可以歸結為法治素養和法治能力這一對范疇。領導干部的法治思維和法治方式、領導干部的法治素養和法治能力是一個不可分割的整體性概念，這種整體性根源于社會和工作實際的需要。理論是灰色的，實踐則是鮮活的。在理論的邏輯上，我們可以把這些概念進行拆分，但在實踐的邏輯上，我們則要求這些概念必須團結。如何讓領導干部的法治素養和法治能力的研究不再各唱各調，必須有一個統領的力量來團結二者，這個力量就是針對領導干部的修養而提出的“三嚴三實”標準。

三、領導干部的法治素養和法治能力與“三嚴三實”的統合

領導干部的法治素養和法治能力是公民法治素養和法治能力的重要組成部分，除了要符合公民法治素養和法治能力的基本要求外，基于領導干部的特殊使命和嚴格責任，領導干部法治素養和法治能力有其自身特色和更嚴格的要求。概括起來講，領導干部的法治素養和法治能力的“核心是要牢固樹立權力的有限性、權力的合作性、權力的合法性、權力的明確性和權力的制約性理念。具體而言，領導干部要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等以及權由法定、權依法使等基本法治觀念，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執行法律，帶頭辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。謀劃工作要運用法治思維，處理問題要運用法治方式，把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式”[15]。領導干部的法治素養和法治能力的辯證統一關系是矛盾的對立統一關系，其統一的標準契合于“三嚴三實”的總體要求。在這里，針對領導干部的法治素養和法治能力提出了兩條標準：一是“嚴以修身、嚴以律己、做人要實”的領導干部法治素養標準；一是“嚴以用權、謀事要實、創業要實”的領導干部法治能力標準。

我們衡量一個領導干部無非是兩個方面：做人和做事。做人看修養，做事看能力，做好人是為了做好事。領導干部不斷自覺的修習法律、錘煉法治思維、樹立法治信仰，牢記法律底線不可觸碰，帶頭學法尊法用法守法護法，把法治修養作為必修課，面對名利能守住本分，面對職位能格盡職守，則可以做一個明明白白、坦坦蕩蕩、實實在在的人。我黨的宗旨是為人民服務，黨的領導干部必須為人民“鞠躬盡瘁死而后已”。做事必須用權，權能就是用權來謀事、來創業。在“全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨”的號角吹響之時，領導干部是社會主義法治事業的實踐者、組織者、推動者，是國家權力的執行者和使用者，如何用好權是事關國家安全、社會穩定、百姓幸福的大事。法治的核心要義在于制約權力和保護權利，權力和權利是硬幣的兩面，只有科學有效限權才能真正保護公民權利。“嚴以用權、謀事要實、創業要實”告訴領導干部發揮法治能力做事的標準：嚴以用權要做到法定職權必須為，法無授權不可為；權為民所用、利為民所謀，做到科學立法、嚴格執法、公正司法、帶頭守法。這樣，在法治素養和法治能力上齊頭并進的領導干部才不會犯“改革必須違法”的錯誤，才不會犯“寧要金山銀山，不要綠水青山”的錯誤，才不會犯“花錢買平安”、“搞定就是本事”的錯誤，才不會犯庸庸碌碌、“不問蒼生信鬼神”的錯誤。

［參考文獻］

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[13]楊合理，師憲軍.提高領導干部法治素養助推《戰略綱要》落到實處[N].河南法制報，2015-09-14.

（作者系湖北師范學院副教授、武漢大學法學院博士生）

（責任編輯周吟吟）

基金項目：※中國法學會2014年度部級法學研究課題《基層政府領導干部運用法治思維和法治方式的調查與研究》（課題編號：CLS（2014）D003）的階段性成果。