認識社會主義行政法治理念的五個視角

○楊宏蘭 余 敏

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認識社會主義行政法治理念的五個視角

○楊宏蘭 余 敏

社會主義法治理念是體現社會主義法治內在要求的一系列觀念、信念和價值的集合體，是指導和調整社會主義立法、執法、司法、守法和法律監督的方針和原則，其基本內容主要包括依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導五個方面。社會主義行政法治理念是社會主義法治理念在行政法領域的具體體現，是社會主義行政法治的內在要求和基本原則的概括和反映，是推進依法行政、建設法治政府的精神支柱。社會主義行政法治理念對于指導行政立法、提高制度建設的質量，指導行政執法、提高執法的能力和水平，指導行政審判、確保司法公正，指導人們的守法活動、增強人們對法治的信仰等具有重要作用。只有牢固樹立行政法治理念，各級行政機關及其工作人員才能自覺地把依法行政內化為自己行為的信念，并貫穿到各項行政活動中去，才能做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，最終體現“執法為民”的行政目的。

社會主義行政法治理念的內容十分豐富，依據社會主義法治理念的核心內容，可以將社會主義行政法治理念概括為法治行政、服務行政、公正行政、民主行政、責任行政五個方面。

一、法治行政

法治不等于“用法來治”(Rulebylaw)。“用法來治”是把法單純作為工具和手段，政府運用這種工具和手段來治理國家、管理公民。法治首先是依法治權、治官，依法規范政府機關及其公職人員的行為，而不是首先、更不是僅僅依法治民、治事，只用法律規范和約束行政相對人的行為。法治行政是指政府的一切權力來源于法律，法律優于行政，行政受制于法律，政府受法律支配，并嚴格按照法的規定以及法的宗旨和原則行事。法治行政的核心是用法律控制政府，防止政府越位、錯位與缺位，避免行政機關失職、越權和濫用職權，從權力源頭上最大限度地控制行政權的惟我獨尊，切斷行政權的無處不在，限制行政權的無事不管，轉化行政權的無所不能。

一是職權法定。職權法定是指行政權力的來源必須有法律的明確授權。在現代法治國家，行政權力與公民權利的運行規則有著明顯的區別。對于公民而言，法不禁止即自由，也就是說凡法律沒有明文禁止的，公民就有權行使。換言之，只有法律明文禁止時，公民才不能為之。但是行政機關卻完全不同，“法無明文規定不得為之”，只有在法律明文規定或者是授權時才能實施相應的行為。

二是法律優先。法律優先，“亦即法律對于行政權之優越地位，以法律指導行政，行政作用與法律抵觸者應不生效力”。它的內涵即要求進行行政活動要依照法的規定，要依照法律、法規、規章等的規定，其中要首先遵循法律的規定。法律優先的實質即在法律與行政立法的關系上，強調法律對于行政立法即行政法規和規章的優越地位。法律規范在效力上是有位階層次的，因而在適用法律規范的過程中也有個先后順序。

三是法律保留。法律保留近似于英美法系國家的“依法而治”，是指在國家法律秩序范圍內，某些事項必須專屬于立法者規范，行政機關不得代為規定。憲法和法律規定某些事項只能由立法機關規定時，行政機關沒有經過特別的授權不能對該事項制定任何規范性文件。法律保留原則嚴格劃分國家立法權和行政立法權，劃定了立法機關與行政機關在創制規范方面的權限規則，是法治在行政立法領域內的當然要求，它的根本目的是保證國家立法的至上性，防止行政立法權的自我膨脹，保護公民的權益。

二、服務行政

我國憲法第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”這從根本上確立了我國服務行政的基本理念和價值追求。

傳統的行政屬于“管制行政”模式，它以政府為中心，以“便于管理”為原則，以“命令”與“強制”為手段，從時間和空間兩個維度嚴格限定一切社會組織和公民個人的行為方向與活動空間，剝奪了社會、企業和公民自由選擇的權利與機會。在這種模式下，政府成了社會的“主人”，高高在上地實施著對社會的管理，片面強調公民方的服從，最終過度的管制窒息了經濟與社會發展的生機與活力，使社會缺乏自主性和能動性，抑制公眾的積極性和創造性，也使政府背離了為公眾服務的宗旨和目標。現代行政塑造的是一種“服務行政”模式，政府將自己定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨，以提高服務質量為己任，以社會公眾的滿意程度為最高標準。相應地，作為規范政府權力、維護公民權利自由的法律，也在制度上切實保障服務觀念貫穿于公共權力運作的全過程，嚴防政府凌駕于社會之上。正如有學者所言，“服務行政是人類行政模式的一種人性回歸，是一種真正意義上的公共行政”。

十多年，圍繞實現建設法治政府的目標，各級政府和行政機關轉變職能，深化行政體制改革，強化公共服務職能和公共服務意識，簡化公共服務程序，降低公共服務成本，為社會公眾提供方便、快捷、優質的公共服務。在全面推進依法行政的過程中，政府的服務理念在不斷增強。首先，全面推進依法行政要求政府不僅是公共產品與公共服務的提供者，而且要求政府提供的信息要全面、準確、及時，行政管理要做到親民、便民、利民。其次，在行政管理領域，出現了大量協商、合作性的行政行為，如行政指導、行政合同、行政給付、行政獎勵等。這些新型的非強制性行政行為強調行政管理從指令性轉向指導性，強調政府與公民的平等地位，強調政府對公民需求的回應，強調政府對公民的服務職能。政府角色這一轉換是根本性的，有利于克服行政行為的強制性和單方性所帶來的行政的僵化和低效，有利于政府從平等者身份的角度處理與公民的關系，有利于形成政府與公民之間的良性互動。再次，即便類似于行政處罰、行政許可、行政強制等強制性行政行為，也要通過體現便民原則的行政程序法來強化其服務職能，增強行政行為的可接受性。

三、公正行政

公正行政既是行政機關及其工作人員的自我要求，也是社會公眾的外在期待。公正行政在相當程度上是與行政自由裁量權聯系在一起的。行政自由裁量權是現代行政權的核心內容。行政自由裁量權的存在和擴大，使普遍的法律、行政法規更好地適應了紛繁復雜和發展變化的具體情況，大大提高了行政效率；同時也為行政機關濫用行政權力提供了可乘之機。因此，必須用法律來控制、規范它的行使，從而盡量減少行政自由裁量權可能帶來的負面作用和影響，而公正行政實質上是防止濫用自由裁量權的一整套規則。公正行政的主要要求包括：

一是依法辦事，無偏私。嚴格遵守法律規定，依法辦事，是公正行政理念的要求。法律是針對人們整體，確定人們整體利益的。因此，它不會對處于同樣情況的人，作出不同的規定。行政機關如果離開法律辦事，就可能因感情或其他因素而不能一視同仁，就可能同樣情況不同樣對待。行政機關及其工作人員不應當運用人民授予的權力徇私，為自己或者與自己有關系的組織、團體、個人謀取私利。

二是平等對待，不歧視。這是公民在“法律面前一律平等”的憲法原則在行政法領域的具體體現。行政機關無論是實施具體行政行為，還是實施抽象行政行為；無論是授予相對人權益，還是要求相對人履行義務；無論是賦予相對人某種資格，還是對相對人科以某種處罰，都必須平等地對待相對人，不能因相對人身份、民族、性別、宗教信仰不同而區別對待。平等對待包括兩種情形：同等情況同等對待、不同情況區別對待。當然，平等對待相對人并非意味著不分情況，不管差異，一律相同。對于一些社會弱勢群體，不僅不應該歧視，而且還應當依法適當地給予特殊優待和保護。

三是合理考慮相關因素，不專斷。所謂相關因素，包括法律法規規定的條件、政策的要求、社會公正的準則、相對人的個人情況、行為可能產生的正面或負面效果等。所謂專斷，就是不考慮應考慮的相關因素，憑自己的主觀認識、推理、判斷，任意地、武斷地做出決定和實施行政行為。行政機關作出行政決定和進行行政裁量時，只能考慮符合立法授權目的的各種因素，不能考慮不相關因素，不能憑自己的主觀認識、推理、判斷，任意地、武斷地作出決定和實施行政行為。

四是遵循比例，不失衡。公正行政還要求行政機關及其工作人員在作出行政行為時遵循比例原則，具體要求：

一是行政機關實施行政行為，特別是實施對行政相對人不利的行政行為時，只有認定該行為對于達到相應行政目的是必要的、必須的，才能實施；

二是行政機關實施行政行為，必須先進行利益衡量，確認實施該行為可能取得的公益大于可能損害的私益時，才能實施；

三是行政機關實施行政行為，必須在多種方案中進行選擇，擇其成本最小的、收益最大的、對行政相對人權益損害最小的方案實施，應盡可能地使行政相對人的損失減少到最低限度。

四、民主行政

“民主”一詞，來源于古希臘的法律思想和法律實踐，原意是指人民的權力或人民的統治。經過發展，民主主要在下列兩個意義上使用：第一，民主是一種國家制度，是一種國家形態。第二，民主是爭取和保護人民權利的觀念，民主意味著人民有參與國家管理的“平等權利”。列寧指出：“民主意味著形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利。”民主行政理念，就是要求政府在行政過程中，要充分尊重民意，并切實保障公民的權利。民主行政的核心內容是參與行政。

“如果說行政分權與制衡是行政民主的必要形式的話，那么行政參與則是行政民主的真正內容。”參與行政意味著公民可以通過各種合法的方式與途徑參與行政活動。在利益多元化的現代社會，公民對公共行政的參與既有助于其充分表達自己的利益愿望，也有助于政府提高服務質量，還有助于公眾對行政權力的行使進行有效的監督。“參與模式強調公眾的作用，并認為他們的參與是監督公共部門的最佳手段。”“一個沒有公民廣泛參與其中的國家不是真正的法治國家；大多數公民不能自覺地行使自己的權利，用法律維護其利益，法治觀念淡漠，也難以實現真正的法治。”公民參與到行政中去，才能充分表達自己的利益要求，與行政機關平等地進行溝通和交流，清楚地了解政府的活動意圖與目的，對政府進行有效的監督。

五、責任行政

按照近代以來的國家觀念，民主政治是一種責任政治，民主行政也是一種責任行政，它需要對法律、對社會、對人民負責，行政權力的行使需要承擔相應的責任并在一定的義務限制范圍內行使權力。權力一旦脫離了責任的約束，就會恣意妄為，踐踏正義。如果權力是烈馬，責任就是不可缺少的韁繩。權力與責任是同一事物的兩個方面，沒有無責任的權力，也沒有無權力的責任，只有將權力的行使與職責的履行置于責任的約束之下，才能促使權力的合法公正行使、職責的正確及時履行。離開了責任行政，行政權的運行就得不到制約，公民的權益就得不到保障，違法行政就難于受到追究。全面推進依法行政，必須牢固樹立“責任行政”的理念，要求行政權力與責任緊密掛鉤，與行政主體的利益徹底脫鉤，行政機關違法與不當行使職權，或者不履行法定職責，應當依法承擔法律責任，該撤銷的撤銷，該改變的改變，不履行職責的責令依法履行職責，給行政相對人的合法權益造成損害的責令賠償，并要依法追究行政公務人員的法律責任，真正做到有權必有責，用權受監督，違法受追究，侵權須賠償，實現權力和責任的統一。落實責任行政的理念必須做到：第一，法律賦予政府一項職權與職責時，必須同時設定相應的責任，做到責任法定。第二，責任的輕重要與職權及職責的大小相適應、相均衡，做到權責相當。第三，設立一套追究責任的制度與機制，以及時有效地追究責任，做到有責必究。

（作者單位武漢工程大學法商學院）

（責任編輯周吟吟）