新中國農地制度的變遷分析與啟示

李江 孫京洲

摘 要：基于分配沖突視角下的新制度變遷理論以及產權結構-行為選擇-經濟績效分析框架，對新中國農地制度變遷的過程及其對經濟績效的影響進行分析，從歷史經驗的反思中得到如下對深化我國農地制度改革方向、方式有益的啟示：其一，農地制度始終是影響我國農業經濟績效的核心因素，其中由農地產權決定的農業剩余分配問題是構建科學合理農地制度的核心；其二，國家須適當參與農業剩余分配，落實農民應有土地財產權益；其三，農地制度改革的價值目標需做次優選擇，最大程度地釋放提升資源分配效率的制度潛力；其四，控制制度變革的摩擦成本，引導農民內生的制度變革需求和認知選擇。

關鍵詞：農地制度變遷；分配沖突；經濟績效

作者簡介：李江，男，哈爾濱商業大學經濟學院教授、博士生導師，從事產業經濟學研究；孫京洲，男，哈爾濱商業大學經濟學院研究生，從事經濟史研究。

基金項目：國家自然科學基金項目：“農地適度規模經營模式創新研究——以黑龍江兩大平原現代農業綜合配套改革為例”，項目編號：71440004；黑龍江省軟科學基金項目：“農村綜合配套改革契機下的黑龍江省農地經營與流轉制度研究”，項目編號：GC13D505

中圖分類號：F416 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2016）02-0069-10

新中國成立以來，農地制度經歷了土地改革、合作化與人民公社運動、改革開放三個重大歷史變革時期，先后形成了私有私用、私有共用、共有共用、共有私用的農地產權制度。隨著我國經濟進入新常態，改革步入深水區，農地制度面臨新一輪的改革。考慮農地制度改革路徑的選擇不能忽視歷史的作用，本文擬根據分配沖突視角下的制度變遷理論以及產權結構-行為選擇-經濟績效的分析框架，重新考察新中國農地制度變遷的歷程及其對經濟績效的影響，探求我國農地制度變遷的內在動因與路徑選擇的決定因素，并從歷史經驗的反思中獲得對當前深化我國農地制度改革有益的啟示。

一、農地制度變遷的經濟學分析框架

（一）分配沖突視角下的制度變遷分析框架

杰克·奈特（Jack Knight）在《制度與社會沖突》一書中按照對制度特有效應的不同將它們劃分成兩類學說：第一類著重強調制度對于整個社會而言的集體利益；第二類則強調制度的差別性利益，即制度會給某一部分人帶來不相稱的利益，兩者的區別就在于利益的協調與利益的沖突。與主流學說對集體利益的強調不同，杰克·奈特通過強調制度的分配效應，創建了關于制度變遷的新理論[1]。

制度的分配效應是制度產生的預期的作用。制度通過信息提供和制裁雙重機制，使行為人獲得做出雙方互動行為的預期所必要的信息。在這些預期的基礎上，選擇能最大化自身利益的策略，這樣，制度就影響了策略選擇，并進而影響了利益分配結果。不同行為人之間在分配利益上的不對等，便構成了利益分配沖突。分配結果的變化影響了行為人對制度的偏好，進而影響行為人進行制度變遷的動機。那些在現行制度下處于不利利益分配地位的群體，總是具有改變制度的動機。而分配結果中兩個重要變化，增強了這種進行制度改變的動機：（1）由于產生社會利益的外部條件和環境的改變；（2）現存的制度可能產生行為人沒有預期到的分配效應。行為人不對等力量的變化，也可以促成制度的變遷。它的產生，是由于具體的制度之外控制資源力量的變化。如果A能夠以某種方式影響B的選擇，那么，我們就說A比B力量大（奈特，2009）[1]。

分配結果的變化和行為人之間力量的不對等，都會使行為人產生追求分配優勢的動機，并采取有利于自身的策略，最終形成新的分配結果，而制度變遷便在新的分配結果的產生過程中實現。

（二）產權結構-行為選擇-經濟績效分析框架

制度促進一國經濟增長可以從兩個層面分析：一是宏觀層次，主要表現為，一國有效的制度環境及制度安排，大大減少了交易中的不確定性，降低了社會經濟活動的交易費用；二是微觀層次，主要表現為，有效的制度能解決激勵和約束這兩大市場經濟中的基本問題。本文構建的產權結構-行為選擇-經濟績效分析框架，便是從微觀層次對農地制度變遷的經濟績效的影響進行分析。

對任何特定財產的產權，都是一組權利束，由不同權項組成。一般可以分為四項：狹義所有權、使用權、收益權和處置權。狹義所有權，指的是產權主體把客體當作自己的專有物，排斥別人隨意加以侵奪的權能和作用；使用權指的是意味著在法律允許的范圍內，對特定財產的使用只有一個行為主體，財產擁有者可以采取任何方式使用其財產，并能排斥其他人對其財產的使用及限制；收益權，指的是財產擁有者能根據自己享有的相應權能獲得一定收益的權利；處置權，指的是財產擁有者在法律允許的范圍內對財產進行處置的權利。由于產權具有可分割的特性，產權權利束可以被分解和重組。而權利的不同搭配和組合，便形成了有所差異的產權結構。

由于對產權的邊界和主體作了明確的界定，產權主體就有努力的動力，就會有穩定地獲得與努力程度相一致或相對稱預期收益的激勵。當對人們行使構成產權的一組權利中具體某權利施加限制時，會使經濟當事人采用替代方式來調整自己的行為，維護自己的利益，以達到自身效用最大化（Alchian and Kessel，1962）[2]。因而產權的權利結構界定了選擇的環境——或者稱之為選擇集，個人的最大化行為僅僅是被界定在選擇集中的一種最大化選擇（布羅姆利，1989）[3]。

經濟績效的評價標準，主要是由與資源分配以及資源利用有關的效率所決定的。按照效率的來源可以把它分成三種：配置效率、技術效率和動態效率，其中配置效率是指由資源配置的改善引起的效率；技術效率是指由于勞動者的努力，使現有資源能生產更多產量所引起的效率，這種效率與資源配置的改善無關，只取決于勞動者的努力水平和協作程度；動態效率是指由于技術進步使相同的投入能獲得更多產出引起的效率。本文在研究農地制度變遷的經濟績效時，通過歷史與邏輯相結合的分析，認為勞動者努力水平和協作程度，是不同農地制度對行為選擇的主要影響方面，因而主要分析技術效率改變引起的經濟績效的變化。

本文構建的產權結構-行為選擇-經濟績效分析框架即農地制度變遷形成的不同的產權結構，不同產權結構內生的激勵與約束影響人們最大化自身效用的行為選擇，并通過勞動者努力水平和協作程度的變化影響技術效率，進而對經濟績效產生影響。

二、新中國農地制度變遷分析

（一）土地改革時期的制度變遷

1. 分配沖突、交易費用與國家制造所有權

新中國成立之前，我國的農地制度主要是封建地主土地所有制，在這種土地制度下，占農村人口比例很小的地主和富農，擁有著大多數土地的產權，并且他們所占有的土地質量都相對較好，農民只擁有數量少、質量也較次的土地。產權是由于物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系，地主擁有較為完整的土地產權，就決定了他可以排他性地使用土地、獲得完全的土地收益以及自由的轉讓土地等。另外，產權是一組權利束，具有可分割的特性，地主可以通過使用權的出讓來獲得經濟利益。在與農民訂立租約的時候，地主對自己具有談判優勢的預期，即使將地租定得畸高，無地或少地的農民為了獲得地主土地的使用權，也只能接受苛刻的租約條件，由此，農民便成了地主經濟剝削和超經濟強制的對象。制度的分配效應，造成了經濟利益在地主與農民之間的不公平分配，形成了利益分配沖突。

中國共產黨領導人民取得國家政權這一歷史事件使農民與地主的力量不對等的狀況發生了重大改變。因為中國共產黨是以工農聯盟為基礎的，代表著農民大眾的利益，在取得政權后需要兌現自己革命的承諾，并在鄉村建立政治基礎，從而使得改變原有利益分配結果成為可能。政府要想實現“耕者有其田”，就需要選擇適當的策略來徹底變革現有的農地制度。進入政府策略選擇集合的改革模式主要有兩種：一種是通過贖買原土地所有者的土地，再分配給無地或少地的農民；另一種是無償沒收或征收原土地所有者的土地，再進行分配。中國共產黨領導的土地改革之所以采用沒收的方式，除政府已處于絕對強勢的政治地位外，交易費用過高是一個重要原因。沒收土地與購買土地方式的交易費用比較如下：兩者都需要建立和維持組織的費用，但贖買方式還需要搜尋愿意進行交易的地主的信息費用、與地主就贖買價格進行協商的談判費用、進行土地丈量等執行合約的費用以及監督地主機會主義行為的費用等。從一個國家的范圍來看，購買土地這一方式的交易費用要比沒收土地方式更為巨大，再加上購買土地的資金成本以及所需的時間成本，都決定了沒收方式是新誕生的共和國的必然選擇。

國家在行使沒收土地這一策略選擇的時候，采取了劃分階級成分的方式，依靠貧農、雇農，團結中農，孤立富農，只沒收地主土地，獲得了廣大農民的支持與響應，最大程度地減少了土地改革的阻力。占人口比例很小的地主階級，面對在暴力潛能方面具有絕對優勢的國家，只能服從國家的土改政策。國家幫助農民獲得了重新分配土地產權的結果，在新的分配結果的產生過程中，也便實現了封建地主土地私有制向農民土地所有制的變遷。

2. 產權結構-行為選擇-經濟績效分析

土地改革確立了農民土地所有制，農地所有權和使用經營權高度地統一在農民家庭，農民可以獨立自主地經營農地，并從中獲得農業的剩余收益，農地產權可以流動，允許買賣、贈與、出租、典當等交換活動，即權利所有者對其所擁有的權利有排他的使用權、獨享的收益權和自由的處置權，這是一種集所有權、使用權、收益權和處置權于一體的完整的產權結構。

排他性是所有者自主權的前提條件，也是使私人產權得以發揮作用的激勵機制所需要的前提條件。農地產權明確界定給農民，其就會有穩定地獲得與努力程度相一致或相對稱預期收益的激勵。因而，相比于封建土地所有制農民只能通過租約獲得土地使用權，并需要承擔地主的高額地租的情況，土地改革形成的較為完整的農地產權結構，擴展了農民的選擇集，農民可以選擇排他地使用土地或者轉讓土地等行為。在當時的歷史情境下，農民普遍選擇的最大化自身效用的行為，便是通過努力勞動來獲得盡可能多的農業剩余，因而，這種產權結構提高了農民的勞動努力水平。

勞動者的努力水平的提高，使技術效率上升，促進了農業經濟增長，從而產生較好的農業經濟績效。

（二）合作化與人民公社時期的制度變遷

1. 分配沖突、意識形態與所有權的逐步殘缺

我國在20世紀50年代初便提出了優先發展重工業的工業化戰略，對于當時“一窮二白”的新中國來說，進行國家工業化的資金積累主要來自于農業剩余。然而土地改革確立的是農民土地所有制，國家只能通過征稅的方式來獲得一部分農業剩余，要想獲得更多的農業剩余就只能擴大征稅。土地改革以前，農民通過田賦和地租提供的農業剩余占總產出的30%左右，而50年代前期的農業稅率已達到總產量的11%，高于明清時代和抗戰前的國民黨政府時期。但是加快實現國家工業化的戰略，不能夠容忍這20%的農產品從剩余轉化為農民消費（周其仁，1995）[4]。從農民角度來看，農民在繳納農業稅之后，剩下的基本都歸自己所有，其對糧食的消費較以前有所增加，并開始存儲余糧，出現農民惜售糧食和其他農產品的現象，使得國家收購商品農產品發生困難，從而導致在農民土地所有制下國家與農民之間的利益分配沖突。

為實現工業化的戰略目標，國家存在謀求重新獲得分配優勢的動力，并且國家與農民之間存在著事實上的力量不對等，使其有能力采取某種策略來實現有利于自身的利益分配。另外，從當時歷史現實來看，農民土地所有制下，生產方式落后，經濟力量薄弱，無力抵御較大的自然災害，更無力進行擴大再生產。這些因素決定了國家必須采取既有利于獲得分配優勢，又要引導農民通過走社會主義道路來提升生產力的策略。意識形態在這個策略的制定中起了重要作用，作為一種私有化的土地占有形式，土地農民所有制并不在我國占支配地位意識形態所界定的制度選擇集合之內。關于意識形態，諾思曾這樣論述：“在意識形態上，我是指所有人在解釋它們周圍世界時所擁有的主觀觀念（即模型和理論）。無論是在個人相互關系的微觀層次上，還是在有組織的意識形態的宏觀層次上，它都提供了對過去和現在的整體性解釋，諸如共產主義信仰，宗教信仰，個人所建立的理論都具有根據世界應該是怎樣組織的規范看法色彩。”國家的主體意識形態是共產主義，國家決策者便是以這種“世界觀”去看待問題的：社會主義不能長期建立在公有制的工業和私有制的農業之上，逐步引導農民走上集體化道路是社會發展的必然要求。另外，意識形態與人們有關世界是否公平的道德倫理方面的評判交織在一起，并成為人們自覺的行為規范，國家可以利用意識形態的這種作用對制度的合理性進行投資，來保證社會的穩定。因而，國家選擇了符合自身意識形態的策略，即強調集體主義觀念，進行合作化運動。

隨著合作化運動的開展，農民的土地所有權變得殘缺。權利之所以常常變得殘缺，是因為一些代理者（如國家）獲得了允許其他人改變所有制安排的權利。對廢除部分私有權束的控制已被安排給了國家，或已由國家來承擔（德姆塞茨，1994）[5]。隨著互助組、合作社、人民公社等組織的不斷升級，農民的所有權發生了由完整到殘缺到消無的轉變：互助組聯合了農民的生產活動，初級社歸并了農民的主要財產，高級社消滅了土地和牲畜分紅，人民公社則在更大范圍內推行公有化（周其仁，1995）[4]。最終，國家實現了對土地的控制，并將所有權界定給了集體，國家可以通過多種方式從集體手中獲取利益，而農民只能通過參加集體勞動的方式獲得勞動收益。新的利益分配結果的產生過程，也實現了農民土地所有制向土地集體所有集體經營的制度變遷。

2. 產權結構-行為選擇-經濟績效分析

合作化運動的前期主要有互助組和初級合作社兩種形式，它們并沒有改變農地的所有權歸屬。

互助組是農民之間的勞動互助，只是在生產過程中相互合作、分攤共同的生產費用、結算相互之間的互助費用。作為一種簡單的勞動分工合作形式，互助組不涉及農地產權問題，單一的私有產權結構沒有發生任何改變。互助組時期，通過農業互助合作，既可以解決農民在現實生產中的困難，也可以獲得勞動分工所帶來的效率提高。此時在較為完整的私有產權結構下，雖然農民的選擇集中，可選擇行使權能的行為方式很多，但因為增加農業產出能使農民獲得更多的效用，而努力勞動與分工合作都能使農業產出提高，因而這兩者成為農民效用最大化的行為選擇，從而使互助組時期農民的努力水平和分工協作水平都得到提高。

初級合作社則要求農民將土地入股，由合作社統一經營，但農地的私有產權性質不發生改變，這可以看作是農地所有權與使用權的初級分離。在收益權方面，農民有按股分紅的權利，但這種分紅必須先進行公積金、公益金的扣除才能實現；在處置權方面，合作社對土地進行統一支配，但農戶有退社的權利，屆時可以要求退回其入社的土地，這可以看作農地收益權和處置權在合作社與農戶之間進行了分割。因而，初級社具有的是農地所有權與使用權初級分離、收益權處置權分割的產權結構。農民除了能按股分紅外，還能按勞動量獲得工分。從主觀邏輯上來看，按勞分配方式，能使農民的努力與報酬相掛鉤，有利于提高農民勞動的積極性，從而使努力勞動成為農民最大化效用的行為選擇；但從客觀現實來看，由于勞動計量和監督的困難，“出工不出力”的偷懶行為會帶來額外的效用，因而偷懶行為會成為一部分人效用最大化的行為選擇。致使偷懶行為沒有成為合作社初期農民主流行為選擇的一個重要因素，就在于此時農民享有較為自由的退社權。一旦出現過多的偷懶行為，使農民從合作社所得的勞動報酬低于農民通過自己勞動的收益時，農民為維護自身利益，重新取得自己土地的處置權，退出合作社便成為農民效用最大化的行為選擇。

合作化初期，農民的最大化行為選擇提高了勞動努力水平和分工協作水平，使技術效率上升，進而促進了農業經濟增長，取得了良好的經濟績效。

高級農業生產合作社和人民公社時期，農地的所有權歸屬發生了根本性的變化。高級社時期的農地所有權歸集體所有，統一經營，統一分配。這意味著，除了社員自留地的使用權及相應的收益權外，農民的私有產權基本不復存在，農地所有權、使用權、收益權和處置權高度集中在集體手中。此時，農民還保有退社權，該權利的存在，還隱含著農民擁有一定對土地的處置權，但在占支配地位意識形態的強勢作用下，這種權利難以真正行使。在人民公社時期，不僅原屬于高級社的土地歸公社所有，而且農民的自留地也收為公社所有。作為農業的生產經營和分配單位，人民公社統一使用土地、統一進行分配，從而把農村變成了“農業工廠”，農民則變成了“農業工人”，農民通過提供勞動力，獲得相應的工分報酬。人民公社成為了一種土地等資產公有化程度更高、組織規模更大的產權組織形式，農地資源實物形態的私有痕跡不再存在。由于社員資格的強制性，農民從公社退出的權利也被剝奪，從而固化了農地產權的集體歸屬，由此實現了從殘缺的產權到高度集中在集體手中的公有產權的結構性轉換。

高級社（合作化后期）和人民公社時期，產權高度集中于集體手中，農民只能通過提供勞動獲得相應的報酬。這會對農民的行為選擇產生兩方面的影響：一方面，按勞分配方式使農民的努力與報酬相掛鉤，本有利于農民提高勞動積極性，但國家通過多種方式拿走了大部分農業剩余，能夠給農民分配的不多，不足以激發農民的勞動積極性；另一方面，由于作業空間分散、生產周期長、作業質量難以度量的農業生產特點，使得勞動計量和監督比較困難，偷懶成為最大化自身效用的普遍現象，集體行動的機會主義邏輯主導了這個時期農民行為的一般選擇，其中的原因在于退社已經不在農民自身效用最大化的可選集合之中了。自由退社權利的喪失使合作社變成了一種一次性博弈，人們不能再用退出來保護自己，或者以此來制止其他人的偷懶行為了。

（三）改革開放以來的制度變遷

1. 分配沖突、路徑依賴與產權的理性復歸

在集體土地所有制下，農地為集體所有，統一經營，但國家是在政治上具有絕對優勢的組織，處于界定和行使產權的地位，領導了土地改革實現土地私有化的國家，是把自己的意志鑄入了農民私有產權，而集體土地所有制的產生便是國家意志再次改變的結果（周其仁，1995）[4]。因此，形成的社會預期就是國家可以主導集體財產權利，享有農業生產的分配優先權、剩余索取權，而農民只能參加集體勞動，獲得勞動工分。對于統一經營的勞動成果，只有完成國家稅收和統購、派購任務，再扣減當年生產經營費用，提取集體提留，最后才能按照工分分配。從而產生如下結果：一方面，國家通過農業稅、計劃經濟體制、統購統銷政策和城鄉二元價格體制等方式，從農業生產中獲取了用于工業化建設的巨額資金，并且不需要對其控制集體經濟后果負直接的財務責任，而由集體承擔國家自上而下命令的經濟后果，并需要先完成國家稅收和統購、派購任務，集體才能確定內部分配比例——集體提留的數量和社員工分的價值量。另一方面，由于監督和計量的不足，“出工不出力”不影響勞動工分的獲得，難以有效避免偷懶行為，農民得到的工分無法充分體現其勞動貢獻。因而，在集體所有制下，國家與集體之間、農民與農民之間，利益分配都存在沖突。

諾思的國家理論認為，國家存在兩個基本的目標：一是界定形成產權結構的競爭與合作的基本規則（即在要素和產品市場上界定所有權結構），這能使統治者租金最大化；二是在第一個目標框架中降低交易費用以使社會產出最大，從而使國家稅收增加。對于國家確立的集體土地所有制，國家從中獲得巨大的制度利益的同時，也帶來對農民勞動積極性的挫傷，沒能使農業產出最大化。隨著國家工業基礎的逐漸建立，以及農村長期貧困的現實，使得國家在自身利益最大化與農業產出最大化兩個目標間的重心發生了轉換。國家內部出現了新的改革力量，支持了像小崗村農民“包產到戶”這樣的行為，并因為符合農民切身利益而得到廣大農民的支持，使得改革者的力量勝過了舊體制維護者的力量，農地制度改革成為必然趨勢。對于如何選擇改革的路徑，既不改變土地的所有權性質，又由農民家庭來經營土地，最終的策略選擇則是路徑依賴在起作用。強調集體主義觀念、進行合作化運動是符合占支配地位的意識形態剛性要求的，一旦被接受，就不容易改變，被內化為人的理想信念和價值觀念，最后被外化為人的價值判斷和行為準則。在占支配地位的意識形態下建立的集體土地所有制，經過國家長期的意識形態投資，土地集體所有觀念已經深入人心。人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇，國家在制定改革策略的時候，依然沿著土地集體所有這個路徑，進行增量改革：將包產到戶、包干到戶視為集體經濟內部的一種生產責任制，家庭承包經營（即包干到戶）成為社會主義合作經濟的一個經營層次。

家庭承包經營雖然使農民獲得了土地的使用權和收益權，但它是建立在集體土地所有制基礎上的；農民沒有買賣集體土地的權利，這是一種基于國家政治利益與經濟利益權衡的理性（趙春江，李玥，2014）[6]。集體和農民保持的是承包關系，農民需要履行承包合同的約定，上繳國家稅收、定購任務和集體提留，剩余產品則完全歸農民自己所有。新的分配結果產生的過程中，也便實現了土地集體所有集體經營向土地集體所有家庭經營的制度變遷。

2. 產權結構-行為選擇-經濟績效分析

在不改變人民公社體制的基本結構，不改變土地集體所有制性質的前提下，以恢復和發展集體經濟中的責任制為名義展開的土地經營制度改革，促成了集體土地產權結構的重大變化。一方面，人民公社“三級所有，隊為基礎”的體制，雖然把土地所有權的主體下放到生產隊，由生產隊統一經營，但生產隊須按照生產大隊和人民公社的生產計劃來組織生產，勞動成果、土地、勞動力等也經常被無償平調，使得集體所有權容易受到上級單位的侵擾。家庭承包制的實施，更加明確了各級農村集體組織對土地的所有權屬。另一方面，家庭承包制改變了人民公社農地產權高度集中于集體的單一結構，集體與農戶通過保持承包關系，使得土地所有權與承包經營權發生相對分離，所有權仍屬于集體，土地承包經營權則交給農戶，以農戶家庭為基本單位從事農業生產活動，從而使農民獲得了較為獨立的農地使用權，同時，使用權的取得也使農民獲得了相應的收益權，通過“交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”收益分配方式，農民得到了農業生產經營的剩余（陳志剛，2005）[7]。

家庭承包制的推行，實現了農地所有權與承包經營權的分離，使農民獲得了獨立的農地使用權。由農戶家庭經營土地，基本上不存在監督困難的問題，再加之，農戶家庭成員努力勞動是為了自己家庭得到更多的農業收益，偷懶行為也基本不會成為農民最大化自身效用的行為選擇。另外，農民獲得了農業收益的剩余索取權，使其勞動努力與剩余收益相掛鉤，極大地激發了農民的勞動積極性。獨立的使用權與農業收益的剩余索取權，都使農民把努力勞動變成最大化自身效用的行為選擇。

農民勞動努力水平的提升，引起技術效率的上升，促進了農業經濟增長，從而帶來較好的經濟績效。

黨的十八大以來，我國在家庭聯產承包責任制的基礎上對農業的經營模式進行了大規模的改造，通過規模經營提高土地資源的配置效率。十八大報告指出，要“培育新型經營主體，發展多種形式規模經營”；十八屆三中全會的決定指出，要“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式的規模經營”。目前，全國各地各種形式的新型農業經營模式如雨后春筍，這種新型的農業經營模式的改革并沒有觸及我國農地的基本制度，集體所有仍是土地制度的剛性前提；以農地使用權或經營權流轉為主要特征的改革，更多的還是以實現規模化經營促進農業資源配置效率的提升為主要目的（論衛星、楊林生，2014）[8]。但以2007年《中華人民共和國物權法》對農村土地承包經營權的“用益物權”的確定為法律依據和保障的農地流轉，以及由此催生的各類“現代農業經營組織的創新”，無疑將進一步提升農地、農業的經營績效。周振、孔祥智（2015）[9]通過對黑龍江省克山縣仁發農機合作社的個案剖析，揭示了盈余分配方式對農業合作社績效的重要影響。證明任何一種經濟組織，包括像目前集合了各種資本產權的農村合作社，各種要素能否得到合理回報的分配制度始終是組織績效的決定性影響因素。由于對此的績效評價與實證研究十分豐富，本文在此不作具體的績效分析。

以上基于分配效應的制度變遷分析框架很好地解釋了新中國歷次農地制度變遷的動因及路徑選擇，提醒我們在對當前的農地改革方向進行判斷時應該考慮制度的分配結果變化；而基于產權結構-行為選擇-經濟績效分析框架的分析則表明，不同農地制度通過它的激勵約束機制影響著勞動者或經營者的努力程度及分工協作水平，最終造成了農業經濟績效的差異。

三、我國農地制度變遷的啟示與思考

制度研究，不能離開歷史材料的印證和歷史的反思。通過對新中國農地制度變遷歷史的重新考察，我們從中可以獲得對未來農地制度改革方向及方式的幾點重要啟示。

1. 農地制度績效是我國農業經濟績效的關鍵，其中由農地產權決定的農業剩余分配問題是構建科學合理農地制度的核心。

新中國成立以來我國所有農業經濟制度的重大變遷都是圍繞農地制度及由此產生的分配問題進行的。當前，我國新型農業經營模式的創新運動雖未觸及到農地集體所有制的基本規定，但突出了農地承包經營權的“用益物權”屬性（蔡健，2014）[10]，可以說已將既定的農地產權的各項權能效用發揮到了極致。有必要指出，這種農地的權能塑造要求以分權為核心的權力束的各項權能邏輯自洽，才能產生合理有效的激勵與約束制度機理功能。

當前以“三權分離”為主要思路構建現代農業新型經營主體的改革，試圖繞開農地產權問題，以農業治理結構的改革替代產權結構改革，即在治理層次上對農地產權的權能制度進行改造，實現與產權層次改造相仿的制度績效。應該相信，由于我國農地制度蘊藏的創造改革紅利的潛力還很大，任何一種邊際上的改進都可能產生明顯的績效。但農地權能層次改造的績效潛能還是相對有限的，原因主要是：（1）激勵不充分。雖然2008年中共十七屆三中全會在原“土地承包經營權30年不變”（即第二輪承包）政策的基礎上又提出“賦予更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包經營關系要保持長久不變”。但再長的承包期也非永久的，多么鄭重的期限承諾都不會使農民真正形成土地權屬穩定的認知。現實中，特別是第二輪承包以來土地承包經營權盡管總體上還基本穩定，但“小調整”也從未停止過，“土地調整仍然是當前中國農地制度的一個重要特征……二輪承包（1993年）以來至2008年和2010年，進行過土地調整的村（占調查樣本總數的）比例為37.5%和40.1%……引起土地調整的主要原因除人口變化（69%）外，征地（12.2%）和土地整理（6.5%）也是重要影響因素”。盡管是農地微調，農民也會在心理上放大其影響效應，不斷提示農民土地的最終歸屬并非自己。地權相對不穩定減弱了農民進行中長期投資的激勵，限制了農地改良。近十幾年來，農業生產的許多基礎性設施建設主要是依賴政府投資，許多道路、水渠、電網建設“最后一公里問題”的解決都需要政府投資支持，連一些重要農用機械的購置也需要政府補貼推動。（2）產權不完整。土地承包經營權主要是初步解決了生產剩余分配的歸屬問題，但這還不是界定農地產權的全部意義。關于農地產權不完整、虛位、模糊等問題已經得到了大量文獻的研究關注，本文在下文中從農地產權收益分配的角度對此問題再進行討論。（3）權能受局限。應該說國家允許的農地使用權、經營權的流轉、組合、抵押等，還不完全是農地集體產權應然的權能，集體產權的不可分割性與非排他性在很大程度上限制了實踐中農地權能的運用，也在一定程度上“阻礙了土地流轉和農地市場發育”（豐雷，蔣妍，葉劍平，2010）[11]。總之，農業的經濟績效更多地還是反映了農地制度的績效，特別是在我國當前所有提升農業經濟績效的政策措施中，農地制度的改革應該排序優先，而改革任務的最終完成須是以建立與市場經濟對接的完整的農地產權制度為主要標志。

2. 國家須適當參與農業剩余的分配，落實農民應有的土地財產權益。

新中國成立后，國家實行了集中農業剩余支持“重工業發展的戰略”，對合作化到人民公社等一系列農業制度的改造，除意識形態的價值需要外，保障國家發展戰略的順利實施也是其要旨之一。毛澤東在《農業合作化問題》中論述了加快農業合作化的必要性，指出：“如果我們不能在大約三個五年計劃的時期內基本上解決農業合作化的問題，即農業由使用畜力農具的小規模的經營躍進到使用機器的大規模的經營，包括由國家組織的使用機器的大規模的移民墾荒在內（三個五年計劃期內，準備墾荒四億畝至五億畝），我們就不能解決年年增長的商品糧食和工業原料的需要同現時主要農作物一般產量很低之間的矛盾，我們的社會主義工業化事業就會遇到絕大的困難，我們就不可能完成社會主義工業化。”[12]（P181～182）借助公有制及其相應的組織形式，國家實現了對農業資源和農業剩余的全面控制。其中，除以農業稅、費直接分配農業生產剩余，還通過“以糧為綱”的生產方針控制種植、農產品“統購統銷”控制流通和交易價格，造成工農業產品價格“剪刀差”（至今“剪刀差”的問題依然存在，但原因主要是農業生產效率低的問題）。對農業的嚴重盤剝極大地抑制了農業經濟，新中國成立后近40年的時間我國農業幾乎沒有什么可以稱道的發展，絕大多數地區的農業生產技術與新中國成立前沒有明顯的進步，農民生活依然貧困。

改革開放后，國家放松了對農地所有制組織形式的綁縛，特別是家庭聯產承包責任制使農民獲得了土地生產剩余的控制權與索取權，因而初步解決了激勵和監督問題；通過取消農業稅和加大對農業、農村、農民分配與再分配的扶持力度，全方位對農業進行反哺。“三農問題”得到了黨和政府最大的關心和關注，成為各項惠顧政策的集中投放區。但是，集體產權的農地制度在現實中，在國家壟斷了土地一級市場控制權的前提下，仍然難以抵御一些政府部門及與政府利益關聯的強勢商業組織對集體與農民個體農地權益的侵害。例一：地方政府追求GDP增長和快速推進城鎮化建設的政績需要，及其背后的“土地財政”動機，大量征用農地。據估計，改革開放以來，全國大約有一億幾千萬畝耕地被低價征用與經濟建設，征地轉作商用的溢價收入主要被納入各級政府財政。胡家勇（2012）調查發現，土地出讓收入中，各級政府得到的城市基礎設施建設費及稅、費、基金等占69.4%，失地農民得到的土地征收補償僅占30.6%。這其中更值得尋味的是，集體農地的產權代理人，即村“兩委”或集體經濟組織領導人，經常或是在政府的威逼下，或是在開發商的利誘下，成為侵占農民土地權益的幫手。[13]這種現象如果用政府過于強勢、農民行使土地權利和保護其相應權益的能力不夠來解釋似乎還遠遠不夠；集體產權及集體產權管理制度能如何（或是否能夠）有效防止集體中個體投機動機和投機行為的作用效果，其作用機理值得深入思考。例二：當前我國有關政策禁止農民的宅基地在非本集體成員間進行（有償）轉讓，由此帶來的問題是剝奪了農民轉讓宅基地價格選擇的權利，亦即以歧視農民權益的制度體現了對農民生計保障的關懷。邏輯沖突的制度自然很難被自覺地遵行，近十幾年來全國各地的小產權房建設和宅基地私下交易從未停止過，有人士估計小產權房的積累量約相當同期商品房建設的50%～60%。法律（其實我國相關正式法律未對宅基地的交易作具體規定，《物權法》第一百五十三條以“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”對此進行了回避）的尊嚴、政府的威信已被如此大規模“群體違背”的現實沖擊得七零八落。值得深入思考的是，我們在制度上對農民土地權利設置的種種限制條款，以致其一般權能被扭曲，農民真正完整得到了國家法律賦予的土地權益了嗎？這是國家對農地制度立法的本意嗎？

3. 農地制度改革的價值目標需要做次優選擇，最大程度地釋放提升資源配置效率的制度潛力。作為要素的各種資源對效率的要求是天然的，相應的制度呼應也是必然的。我們所有農業的改革都應以最大限度地釋放農業生產力為基本方向，針對農業資源特別是土地資源的配置效率來設計和評價相關制度。改革之前的30年，我國在農地制度上過于強調了意識形態的價值目標；改革之后我們在價值兼顧上作了許多有益的嘗試，農業績效的提升是有目共睹的。但必須看到，一方面，我們在既有產權制度下最大限度地提升農業績效上還有許多工作要做，改革的任務遠未完成；另一方面，也實實在在地感受到追求資源效率對既有制度不斷提出的挑戰。政治邏輯與經濟邏輯如果發生了背離，事物運行中一定會不斷發生沖突，從而要求其中一種邏輯成為主導。新中國農地制度從誕生之日起就承載著兩種價值功能，一方面是國家治理的價值功能，是國家履行政治契約的主要途徑，國家通過農村集體土地制度來實現對農村的治理，維護對農村社會的管制和整個社會的穩定；另一方面，農地作為重要的生產要素具有追求市場效用價值的內在動力。

兩種價值功能的角力與博弈，其結果不可能對任何一方都是最優的，只能是動態演化的，必須做出理性的次優選擇。如果在一個社會總福利目標的分析框架下，這種農地制度改進獲得的總福利增量會大于成本增量，符合“卡爾多-希克斯改進”準則，這應該就是國家推動農地制度改革的動因。由此，當前土地配置效率是主要矛盾，要求政治邏輯最大可能地“松綁”。

4. 控制制度變革的“摩擦成本”，引導農民內生的制度變革需求和認知選擇。

新中國成立以來，我國歷次農地制度的調整都是以運動的形式實現的，農民沒有選擇的空間，只有被動地聽命政府。如此行動的效率之高不言而喻，但沒有取得農民價值認同的制度改革，必然產生農民心理的抵觸，增加了制度變革的摩擦成本和制度的運行成本。從土地改革到合作化、初級社、高級社、人民公社，這些涉及當時全國絕大多數人口基本經濟制度的一系列改造，前后只用了8年左右的時間（1949—1958）；之后，黨和政府用了20多年的時間“教育”農民認識和接受人民公社制度，而農民群眾在制度的實踐中卻得到了與之相反的認識，于是出現了30多年前安徽鳳陽小崗村18戶農民“血盟包地”反制度的悲壯一幕。這其中，除制度本身的缺陷，制度實施方式引致的負面效應也不能小覷。新一輪的農地經營模式的制度改造，雖然只是既有農地基本制度下的農地經營組合方式的調整，但也是涉及8億多農民對早已習熟的生產、生活方式的變革；而且全國各地自然地理狀況、經濟發展程度、區域文化等存在很大差異，因此國家改革指導設定的模式也是多元化的（制度選擇集相對豐富），允許農民自由選擇。諾思指出，制度變遷中，特別是誘致性制度變遷，實施特征直接影響過程，因為“在歷史演化中，制度、契約以及經濟績效等等一些關鍵性的問題，都取決于在多大程度上契約能夠低成本地得以實施”。各級政府在組織實施時，一定要摒棄搞運動的思維和習慣，科學地組織，防止制度外摩擦成本的增加。先行而且成功進行制度創新的典型會展現制度不均衡引致的收益機會，使組織內部自發產生制度變革的力量（趙春江，胡超凡，2014）[14]，加上政府一定的選擇性激勵，就能保證改革沿著個人理性與社會理性相一致的道路加速前進。

參 考 文 獻

[1] 杰克·奈特：《制度與社會沖突》，上海：上海人民出版社，2009.

[2] Alchian A，Kessel R. “Competition，Monopoly，and the Pursuit of Pecuniary Gain”， in Aspects of Labor Economics， 1962.

[3] 布羅姆利：《經濟制度與經濟利益》，上海：上海三聯書店，1989.

[4] 周其仁：《中國農村改革：國家和所有權關系的變化（上）——一個經濟制度變遷史的回顧》，載《管理世界》1995年第3期.

[5] 德姆塞茨：《一個研究所有制的框架，載于財產權利與制度變遷》，上海：上海三聯書店，上海人民出版社，1994.

[6] 趙春江、李玥：《城鎮化進程中失地農民社會保障問題研究》，載《哈爾濱商業大學學報（社會科學版）》2014年第3期.

[7] 陳志剛：《農地產權結構與農業績效》，南京：南京農業大學博士論文，2005.

[8] 論衛星、楊林生：《農業散戶與農業大戶間土地流轉障礙探析》，載《商業研究》2014年第5期.

[9] 周振、孔祥智：《盈余分配方式對農民合作社經營績效影響——以黑龍江省克山縣仁發農機合作社為例》，載《中國農村觀察》2015年第5期.

[10] 蔡健：《我國家庭農場形成機制與運行效率考察》，載《商業研究》2014年第5期.

[11] 豐雷、蔣妍、葉劍平：《誘致性制度變遷還是強制性制度變遷？——中國農村土地調整的制度演進及區域差異研究》，載《經濟研究》2013年第6期.

[12] 《毛澤東選集》（第五卷）第一版，北京：人民出版社，1977.

[13] 胡家勇：《地方政府“土地財政”依賴于利益分配格局——基于東部地區Z鎮調研數據的分析與思考》，載《財貿經濟》2012年第5期.

[14] 趙春江、胡超凡：《社會公平視角下俄羅斯養老保險制度改革及啟示》，載《學習與探索》2014年第10期.

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