憲法寬容精神下的少數人權利保護研究

摘 要：憲法發展的歷史表明，人權可能在民主的名義下遭受到嚴重的侵害，多數決定的民主原則本身就隱含著對少數人權利的現實危害可能性。為了使社會的每個成員都能切實享受到基本權利帶來的利益，不僅要保護絕大多數人的基本權利，也要保護少數人的基本權利。而要實現這一目標，必須踐行憲法寬容的精神。現代憲法所體現的寬容精神是少數人權利保障的倫理基礎，憲法文本的規定是少數人權利保障的法制前提，而少數人權利保障則是法治國家實現寬容的必然要求。

關鍵詞：法治國家；憲法精神；寬容；少數人；權利保障

作者簡介：李秀鵬，男，法學博士，中央民族大學法學院講師，從事憲法學、民族理論等研究。

中圖分類號：D911 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2016）02-0099-08

寬容精神是現代憲法的基本精神之一，其在憲法意義上具體體現為對人的尊嚴與價值的尊重。1它意味著“對人人予以平等的尊重，可以容許每個人按照自己的判斷標準來辨別善惡美丑、是非得失，選擇自己認可的價值的權利”[1]。憲法寬容精神要求在現代政治制度下，在“多數決”的民主原則下，關注少數人的利益訴求，關心少數群體的現實需要，保障每一個社會成員尤其是處于弱勢地位的人的基本權利。

一、憲法寬容精神要義

（一）什么是寬容精神？

在語詞意義上，寬容一般有三層意義。一是指寬厚能容忍，如《莊子·天下》：“常寬容于物，不削于人，可謂至極”；二是指包容原諒，如《宋書·鄭鮮之傳》：“比時言論，諸賢多見寬容”；三是指寬舒從容的神色，如《世說新語·雅量》：“王之恐狀轉見于色，謝之寬容愈表于貌”。[2]（P1815）在政治意義上，寬容則是指“一個人雖然具有必要的知識和權力，但是對自己不贊成的行為也不進行阻止、妨礙或干涉的審慎選擇。”[3]（P766）由此可見，寬容在本義上意指容忍和不干涉，也就是論語所說的“己所不欲，勿施于人”。隨著社會的發展，寬容逐漸引申為一種以多元價值選擇為基礎的價值體系，其蘊含著個體獨立自由與群體和諧有序的內涵，是一種理性的認知方法和智慧的生活方式。它不但意味著國家和社會對同一主體多元價值觀念的承認，還意味著對不同主體之間的平等地位的最大尊重。因此，寬容精神是運用這種寬容的思維來指導自身行為和對待外部事物的一種內心確信和行為方式。

（二）寬容精神的憲法解讀

寬容精神是現代憲法的精髓，是憲政文明的基本理念，是多元文化背景下社會和諧的重要支柱。古代，一個能夠吸收不同文化元素的國家或城邦往往會制定具有寬容精神的法律，并因此而變得更加多元和強盛。當代，法治國家的強盛勢必需要運用民主與商談的理論來解決社會問題，勢必依賴于一部科學與寬容的憲法文本。在立憲主義體制下，寬容精神鑄就寬容的憲法，寬容的憲法將寬容精神傳播到社會的每一個角落，使得每一個社會成員都能夠享受到國家創造的福利，都能夠自由地追求幸福的生活。不僅在陽光普照的地方大多數成員能夠享有廣泛的基本權利，即使在人們常常遺忘的陰暗角落，少數人的權利也能夠得到有效的保障。

憲法上寬容精神的意義之具體指向包含兩個方面的內容：一是國家對公民的寬容，一是公民彼此之間的寬容。這兩者相互依存，彼此影響，同時存在。一方面，國家公權力對人民的寬容是公民彼此之間相互寬容的條件，如在古代，國家制定傾軋民權的法律，要求公民之間彼此揭發罪行，若有隱瞞者則將受到重罰，則人們必將為了私利而相互攻訐，公民彼此之間的寬容必將不復存在。另一方面，公民彼此之間的寬容是國家公權力對公民寬容的基礎，若刁民遍野，社會成員之間針鋒相對，矛盾不可調和，那么國家必將制定嚴刑峻法以維持社會治安和生活秩序，失去對公民寬容的耐心。

首先，國家對公民的寬容是憲法寬容精神的核心內容。“一個多元社會能真正發展并落實其多元性，使多元價值實際上在社會中自由發展的前提之一，是國家能夠寬容并保護少數或弱勢的文化社群發展，從而尊重弱勢社會群體的文化差異。”[4]（P81）要實現國家對公民的寬容，必須要求政府在社會利益沖突中保持中立，在使用國家公權力上保持相當的克制。如果國家在協調利益沖突時表現出明顯的利益傾向，則不僅不利于保護少數人的權利和調和社會矛盾，還可能造成社會的分裂，從而侵害到更多人的利益并最終與憲法寬容的理念背道而馳。在現代立憲主義民主國家中，“國家本身并非不同事務問題的當事人，因此國家更應積極扮演其寬容的保護者角色。若是連非當事人都無法寬容，當事人的紛爭必然更大”[4]（P832）。

其次，公民對公民的寬容是憲法寬容精神的重要組成部分。憲政國家要保護少數人權利，這種寬容同樣不可或缺。從某種意義上講，多數公民是否對少數公民的寬容最終會影響到國家對公民的寬容。“國家權力的行使，須透過社會大多數成員之代表民主決定。因此，國家寬容原則的具體內涵，事實上是社會大多數成員的寬容。只有社會大多數成員對不同文化群體的選擇愿意予以寬容時，多元價值和權利的保障才有落實的可能。”[4]（P82）具體而言，公民對公民的寬容又包括多數人內部的寬容、少數人內部的寬容、多數人對少數人的寬容和少數人對多數人的寬容等四個方面。

二、少數人權利保護概述

（一）什么是少數人？

“少數”一詞，一般意義是指較少的數量，相對于“多數人”而言，“少數人”即指數量上較少的人群。但在憲法意義上，“少數人”的意義往往在不同的語境中區別使用，具有多重內涵。根據《公民權利和政治權利國際公約》第27條規范之規定：“在那些存在人種的、宗教的或語言的少數人的國家中，不得否認這種少數人同他們的集團中的其他成員共同享有自己的文化，信奉和實現自己的宗教或使用自己的語言的權利。”這一規范從國際法的角度明文規定了判斷少數人的標準，即一國之內從人種的、宗教的或語言的角度看，某個人或者某些人是否在數量上居于少數或者具有與主流社會群體不同的明顯特點。也有觀點認為“少數人”本身是一個開放的概念，會隨著具體的環境之變化而不斷演變。如“少數人是指在與相關對象的比較中數量上居于少數，在種族、語言、宗教、膚色、精神狀態或文化等方面具有不同于其他人的特征，由于受到偏見、歧視或權利被剝奪，在政治、經濟或文化生活長期居于從屬地位的群體。隨著社會的發展，還可能出現以前從未出現的新的少數人群體”[5]。

中國當前的憲法文本中共9次使用“少數”一詞，民族區域自治法文本中共33次使用“少數”一詞，“少數人”這一概念所表達的意思包含以下幾個方面的內容：第一，數量意義上的“少數”，即依據是否具有相同的文化背景、民族信仰等作為標準來確定某一類人的數量，如果此類人在數量上相對于其他人而處于較為明顯的劣勢，則認定其屬于少數人。1第二，經濟意義上的“少數”，即依據某一類人在國家經濟生活中所處的地位及是否享有經濟生活的支配權和自主權作為標準來判斷，如果此類人沒有自主的經濟支配權并始終處于被剝削地位，則其屬于少數人。2第三，文化意義上的“少數”，即依據某一類人所信仰的宗教、使用的語言和依賴的文化是否為國家的官方語言或主流文化作為標準來判斷其是否為少數人。如果此類人使用的語言和依賴的文化為非官方的，則認定其為少數人。3第四，政治意義上的“少數”，即依據國家之公共權力結構和法律界定為判斷標準，如果某一類人在該國政治生活中始終處于從屬的被統治地位，僅僅享有很少的權利卻需承擔很多的義務，則認定此類人屬于少數人。4

綜上分析，根據憲法本身限制國家權力和保障公民權利的屬性來看，本質上應當根據一國的國家權力結構和法律規定，以某類人在國家政治生活中是否具有實際的話語權為標準來界定其是否為少數人。換言之，憲法上的少數人主要是政治意義上的少數人。當然，少數是一個相對的概念，沒有絕對意義上的少數人，也沒有絕對意義上的多數人。政治意義上的少數人可能是數量意義上的多數人，如在專制的君主國家，君主所代表的利益集團雖然在人口數量上是少數，但卻擁有在國家各個領域的廣泛的權力，因而是政治意義上的多數；反之，專制君主國的普通民眾雖然是數量上的絕對多數，但是卻僅僅享有有限的權利并對專制君主集團承擔廣泛的義務，因而是政治意義上的少數。同理，文化意義上的少數人可能是政治意義上的多數人，在多民族的地區或國家，不同的民族文化交相沖突與影響，往往形成所謂的主流文化與非主流文化互相攻訐的局面。一方面，主流文化壓制非主流文化并蠶食其生存空間；另一方面，非主流文化則能動地反抗這種壓制并奪取自己的領地。據此就產生了文化意義上的少數人與多數人。1再者，經濟意義上的多數人可能成為政治意義上的少數人。2更進一步，當政治意義上的多數人與經濟意義上的多數人互相重疊時，單純數量意義上的少數人可能成為經濟和政治雙重意義上的多數人。3

（二）憲法上對少數人權利的保護形式

少數人享有的基本權利與一般人的權利在內容上既有共同性，也有特殊性。毛澤東曾指出：“少數民族問題，它有共同性，也有特殊性。共同的就適用共同的條文，特殊的就適用特殊的條文。”[6]（P709）而此處的“所謂共同性，就是少數民族和其他公民一樣依法享有平等的政治權利和公民權利；所謂特殊性，就是要考慮少數民族在語言文字、宗教信仰、風俗習慣等方面與國家主體民族相比較的特殊性，以及其在經濟社會發展方面的滯后性，從而需要通過特殊政策予以具體保護和加速發展”[7]。據此，少數人權利保護可以分為一般保護和特殊保護。在一般保護上，少數人享有的生命、健康、平等及財產等權利與其他社會成員并無差異，應當受到同等對待。在特殊保護上，少數人的文化、信仰和風俗等權利應當受到切實的、更嚴格的保護，不但要防止其基本權利受到侵害，還要積極創造條件使這些權利得以實現。少數人“擁有的權利和人格尊嚴應該是有效的、真實的。哪怕地球上只剩下一個人，這些權利和尊嚴也應該獨立于人類的大多數。即使一個人被逐出人類社群，它們也仍然應該是有效的”[7]。

從保護的方式上看，少數人權利保護可以分為消極保護和積極保護。在憲政文明國家，少數人權利保護的國家義務一般體現為尊重和保障兩個方面。所謂的尊重，就是國家在行使公權力的時候，要恪守克制的不侵犯義務，持消極的態度。如《公民權利和政治權利國際公約》中第27條寫明對少數的人權利“不得否認”，禁止國家公權力以任何方式不當干涉少數人的權利，特別是禁止所有的一體化、同化措施以及其他類似的對少數人構成威脅的措施。積極保護要求在保護少數人權利上，除了負有克制的消極義務外，也要努力創造條件，積極努力地使少數人的權利有機會實現。早期的研究認為，“少數人權利只是一種消極權利，但事實上對少數人群體的保護要求提供比平等更多的東西，少數人權利具有雙重的性質，既是消極權利，也是積極權利”4。

三、憲法寬容精神與少數人權利保護的關系

（一）憲法寬容精神是少數人權利保護的基礎

首先，憲法寬容精神是確保少數人參與國家政治管理的基本條件。5政治參與制度是立憲主義國家民主政治的核心內容，是衡量國家民主化程度的重要標尺，具有重要的作用。一方面，只有通過政治參與，少數人才能真正成為國家的主人，才能有效地享有其他一切權利。各國憲法都在不同程度上規定了政治參與制度，政治參與權利也成為民主國家的公民享有的一項重要權利。少數人作為國家公民的有機組成部分，作為民主社會的成員，理所當然應當受到政治參與制度的保護，擁有政治參與的重要權利。但是，要使少數人在實際的政治生活中切實享受到這一權利帶來的好處，則必須具有寬容的基本理念，讓多數人能夠傾聽少數人的聲音，哪怕是反對的聲音。另一方面，國家通過對少數人政治參與權利的保障，有效地減少利益沖突從而實現社會穩定和諧。從政治參與的作用的角度來看，“寬容精神使得政府與公民之間的矛盾在一定程度內得到緩解，公民的政治需求可以通過政治參與的方式得以實現，從而社會沖突也必定會相應減少，社會本身也更加穩定與和諧”[8]（P455）。

其次，寬容通過對少數人權利的保障而化解社會矛盾，解決社會糾紛，實現公民與公民之間的寬容，維持正常憲法秩序。在寬容精神的指引下，一切的矛盾都可以通過正常的糾紛處理機制而得到解決；在寬容的社會，人們樂于接受不同的意見，相信憲法與法律的權威，因而，其“可以化解人們之間的矛盾與沖突，促進人與人之間協同合作，寬容是維護政治穩定、社會和諧的文化基因”[9]。只有以寬容而不是“不信任”的指導思想去解決社會中存在的紛繁復雜的矛盾和糾葛，才能夠使公民權利尤其是少數人的權利保障落到實處，才不會致使部分人擁有一個社會的絕對話語權而另一部分人成為失語者，才有可能最終實現立憲主義所追求的人權保障目的。

（二）少數人權利保護是憲法寬容精神的應有之義

現代憲法是一個開放的價值體系，其全面承認社會的多元化和人的多樣性，主張兼容并蓄，處處體現出寬容的精神和理念。1少數人權利保障不是來自于大多數人的同情，也不是來自于統治者的恩賜，更不是源于卑微者的搖尾乞憐。它在本質上是一種彼此妥協的產物，是現代憲法寬容精神的應有之義。寬容的內涵要求能夠給予處在社會劣勢地位的個人或群體以同等的對待，或在特殊情況下的特別對待。如果不能在一定范圍內原諒不同意見者的冒犯，不能對所有社會成員尤其是弱勢成員的權利給予充分的保護，就沒有真正的寬容，也就沒有民主憲法。在奴隸制社會，也有國家的基本制度和法律，但是卻并不具有民主憲法。因為這種社會所創造的制度將部分人排除在制度保障之外，忽視并掠奪了少數人應當享有的權利。“失去人權，相應地失去言論權利，也失去一切人類關系，亦即失去了人類生命的一些最本質的特點。從某種程度上說，這是奴隸的悲慘處境，亞里士多德因此并未將他們歸為人類。奴隸制度對人權的根本侵犯不僅僅在于它奪走了個體的自由，更在于它將一種人排除在人之外，致使他們不可能為自由而戰斗。”[10]（P389）因而，將所有社會成員都納入保護的范圍之內，不得以種族、身份、信仰或宗教等事由而將部分人排除在外，此乃少數人權利保護的正當性來源，也是增強不同人群、種族之間溝通力的重要渠道。[11]（P30）

（三）寬容精神在少數人權利保護領域的憲法界限

在規范意義上，憲法上的寬容不是毫無底線，而是必須要遵從一定的原則和標準。各國憲法都在一定程度上框定了寬容的界限，這一界限既表現為對國家公權力的限制，也表現為對基本權利自身的限制。這具體體現在以下幾個層次：第一，社會基本民主秩序的維持是憲法寬容的界限。“在法治思維上，強調國家應排除違反合憲秩序或自由民主憲政秩序的因素，原則上雖應以寬容原則去對待所有言論、思想與作為，但以不侵犯特定不可侵犯的國家秩序價值為其界限。”[12]（P71）第二，基本人權的保障是憲法寬容的界限。“當某種觀點、理念和行為方式直接或者間接地損害了基本人權，它就是不可寬容的對象。基本人權構成了劃分可寬容與不可寬容事物的標準，也是劃定寬容的限度。”[13]第三，對少數人權利的保護在價值上不得造成對多數人的反向歧視。也就是說，在對少數人權利保障的同時，寬容精神不得造成實質上的不平等，使得少數人實際上擁有更多的人權，而大多數社會成員的權利反而處于得不到保護的陰影之中。

四、寬容精神下實現我國少數人權利保護的路徑

憲法層面的寬容并不是自生自發的，它源于人們對歷史和現實生活的制度性反思，源于對基本權利保護路徑的實踐性探索。首先，憲法得到實現后的憲政本身也是一個歷史的產物，其整個過程也充滿了寬容與妥協的因素。1其次，歷史上的寬容本身是對宗教迫害中產生的殘酷行為的一種反思，宗教迫害本身的不寬容暴露出人的行為的隨意性，正是為了擺脫這種隨意性，才產生了憲法與憲政。[14]更進一步，“西方憲法史上的寬容行為皆具有國家（強者）對人民（弱者）的一種恩賜性質。現代憲法中并未見寬容或容忍之用語，其既非人民具體的權利，亦非人民具體的義務。因此，寬容若具有憲法的意義，應是用來拘束國家，特別是作為國家干預人民自由權利的依據之一”[12]（P74）。

從其他國家的政治實踐經驗來分析，少數人權利保護的具體路徑大致可以分為六種類別2：第一種是同化，即以一個主導文化的基礎，通過不平等的途徑實現社會的同質狀態，其他的文化擺脫它們原有的特征并遵從已形成的文化；第二種是同質化，即讓社會的每個成員都同等地參與到新文化的形成中；第三種是平等的整合，即各種相互分離的因素結合在一起，成為一個整體的政治和經濟實體，每個群體可以在不危及共同體的前提下適當保留自己的身份認同；第四種是通過歧視和不平等對待而進行整合，靠國家的強制力予以推進；第五種是把一個主權國家劃分為多個彼此獨立的實體，或者把該國部分領土轉入其他國家；第六種是多元主義的融合，即對不同文化、傳統和信仰的地區和人群實行共存和分別管理。進一步分析，對少數人權利保護的制度選擇之基本路徑包含兩個類別：第一類是帶有暴力、歧視和無寬容特點的方式，如同化、不平等地整合和國家主權分立等方式；第二類是平等、商談和寬容的保護方式，如同質化、平等整合和多元主義融合等。

中國歷史上在少數人權利保護領域取得了眾所周知的成就，民族區域自治法、婦女兒童權益保護法等基礎性法律在新中國成立后的少數民族地區治理和少數人權利保護方面發揮了重要功能。憲法修正案明確規定“國家尊重和保障人權”之后，少數人權利保障更是取得了新的進步。但是，隨著經濟的發展和技術的進步，農民工、留守兒童和老人、色情行業從業者等進一步淪為少數人，一些新的少數人群體如艾滋病患者、同性戀等正在不斷形成，這使得當前中國的少數人權利保障面臨著巨大的挑戰。在加入國際人權公約之后，有必要在少數人權利保護領域進一步探索新的方法，研究在憲法寬容精神之下保護少數人權利的基本路徑，完善少數人權利保障的基本體制，進一步推動人的平等進步和社會的穩定協調發展。要實現這一目標，必須在平等整合的理念之下，以商談和寬容精神為指導，從立憲主義和法治國家的高度去推進立法發展、加強司法權威、完善待議制度。

（一）推進立法發展，健全少數人權利保護法律體系

“寬容和民主的立法者是一個社會的福音，它能夠為社會的人權保障制定出正義的法律，從而創造少數人權利保障的基礎性條件。”3也只有這樣，一個國家才不會制定出極端偏見和殘酷的法律，造成對少數人的權利在立法層面的侵害。

當前，中國特色的社會主義法律體系基本形成，這意味著中國的少數人權利保障立法有了一個嶄新的起點。但是，健全少數人權利保障法律制度的道路依然漫長且艱難。以少數民族的立法為例，五個自治區均尚未制定民族自治條例，雖然部分自治地方出臺了一定數量的單行條例，但是立法技術不夠成熟，粗制濫造，各法律規范彼此沖突的現象普遍存在。同時，針對少數人群體如農民工群體、留守兒童和留守老人群體、同性戀群體、艾滋病群體等的立法缺位。這些群體在中國的人口總數多達數億，僅因其特殊身份、地位而處于弱勢地位，應當對其權利予以保護。十分有必要結合當前少數人權利保障實際，健全少數人權利保障法律制度，制定少數人權利保障法，以促進社會正義，使憲法所蘊含的令人心曠神怡的寬容精神在具體的社會生活中進一步得到落實。

（二）加強司法權威，建設正常利益訴求機制

司法在保護少數人權利方面起著舉足輕重的重要作用，是社會糾紛解決和矛盾化解的基本途徑，也是權利救濟的最后一道防線。現代社會，解決糾紛的機制往往是多元化的，社會調解和司法調解、行政裁決和行政復議、仲裁和信訪等均可以在一定程度上起到保護少數人權利的作用。在這些機制中，司法制度應該享有最高的權威，其判斷亦應該具有最終效力。尤其值得注意的是，在少數人權利保障方面，應當謹慎使用當前中國特色的信訪制度。信訪制度本身是特殊歷史時期和特殊背景下的產物，在法治社會的國家權力架構中，會侵害到國家機關正常的權力分工，尤其是損害到司法的權威。要切實保障少數人的權利，必須加強司法權威，健全正常的利益訴求機制。

（三）完善代議制度，暢通少數人參與國家管理的通道

人民代表大會制度是我國的議會制度，完善的人民代表大會制度既是民主的實現途徑，又是憲法寬容精神實踐的場所，還是少數人權利保障的重要方法。一個好的制度能夠為少數人權利提供穩定的、持續的保障。“一個社會需要的與其說是好人，還不如說是好的制度。人們都渴望得到好的統治者，但歷史的經驗向大家表明，社會不可能找到這樣的人。正因此，設計使壞的統治者也不會造成損害的制度是十分重要的。”[15]（P491）就當前而言，要使人民代表大會制度在少數人權利保障方面發揮更充分的作用，首先要適當擴大少數人的政治參與權，增加少數人群體的代表比例，讓少數人能夠有更多機會參與到國家事務管理的過程中來，以確保其利益能夠得到表達。例如，應當增加農民工代表的比例等等。

結 語

在建設社會主義和諧社會的今天，依憲治國和建設社會主義法治國家的呼聲振聾發聵。要真正地實現和諧，就必須在憲法寬容精神的理念下保護少數人的權利。1在憲法和法律的制定和實施過程中以寬容為本，平等地保護少數人的權利是實現和諧社會的必經之路。雖然，寬容來之不易，它甚至是一種奢侈品，不是所有人都能享受到，但它可以給人們帶來希望。就如久旱的大地遇到甘霖一樣，寬容給干涸的心靈帶來香甜的滋潤。2法治國家的憲法充滿寬容精神，立憲主義的民主社會應當允許寬容、重視寬容并追求寬容，因為沒有寬容就沒有未來，沒有寬容就沒有人權，更沒有少數人的權利。