跨年度預算平衡：從理念到實踐的綜合變革

郭艷嬌

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跨年度預算平衡：從理念到實踐的綜合變革

郭艷嬌

相當長時期以來，我國一直秉持年度財政“收支平衡，略有盈余”的理念。該理念在特定的歷史條件下有其合理性和功效。但隨著經濟社會的發展，以年度預算收支平衡為核心導致了預算“順周期”調節和不規范的收支亂象。為了解決這些問題，在新一輪財政改革當中，我國將改進年度預算控制方式作為深化預算管理制度改革的重要內容，積極推動由年度預算平衡轉向跨年度預算平衡。這既是理念的變革，也是實踐層面的綜合技術變革。

從跨年度預算平衡的理念上看，一是實現了預算收入從強制約束性向展望預期性的轉變；二是強調預算管理模式應從以收入為核心轉向以支出為核心，把預算審核的重點轉移到支出績效和政策落實方面，硬化支出預算約束；最后也是最為重要的是，跨年度預算平衡機制使財政政策從傳統上遵從的謹慎財政原則轉換為全新的逆周期規則。這種變化，有助于財政數據回歸真實，減少財政收入空轉；避免支出受制于收入而出現的過度支出或者財政保守主義傾向，更好地實現預算資源配置中的理性選擇；使預算決策可以充分考慮政府的公共政策和發展計劃，有望減少預算過程中的短期行為傾向及低效率等問題。

理念的轉變給予了進一步改進的空間，但也僅僅是提供了一種可能。跨年度預算平衡機制要想真正發揮作用，還有待于實踐中各種制度的具體安排和技術性操作。本期“跨年度預算”主題正是從這一視角入手進行采編。其中，王雍君從財政赤字與可持續性計量、預測誤差與控制、縱向財政紀律、與結構調整政策的兼容等四方面入手論證了該機制有效運作的基礎條件，并警醒人們不要高估跨期預算平衡的有效性、低估其復雜性。朱柏銘著重論證了硬化支出預算的重要性，并討論了如何建立流程規范的項目支出生成機制。岳茜玫、李艷芝則立足于構建超越財政周期與經濟轉型約束的預算平衡機制，將跨年度預算平衡機制建設融入財稅改革總體框架，解決管理模式和技術手段的國產化問題。張明在國情基礎上，按頂層設計框架及內容構建了我國跨年度預算平衡機制的工作規范和業務流程，明確了跨年度預算平衡機制調節的根本目標和對象，從收支業務上構建了跨年度預算平衡機制的調節方式、內容和重點。李燕等認為跨年度預算平衡機制有效運行還應涉及多項制度機制的變革和完善，而這些改革的前置要求又會具體落實在作為調控手段的中期財政規劃如何建立、預算穩定調節基金如何運行以及赤字如何增列及彌補等問題上。于雯杰則通過英美等六個國家中期預算編制的實踐對比，得出對中國的啟示。

當然，本期主題未能涵蓋跨年度預算平衡機制的全部技術變革，并且這些技術變革也不是通過主觀努力就一定能在短期內實現的，例如預測財政收入，不僅涉及所用方法的科學，還涉及現有宏觀經濟數據真實性等問題。“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索”。我們相信，在全國財稅領域專家學者和實踐部門的共同努力下，預算管理和控制方式必將更臻完善。