農業供給側結構性改革中地方財政支出效益分析
——以大連市為研究對象

崔丹

(大連職業技術學院,遼寧 116035)

農業供給側結構性改革中地方財政支出效益分析
——以大連市為研究對象

崔丹

(大連職業技術學院,遼寧 116035)

近年來，農產品的供給數量直線飆升，但是質量不達標、供給結構偏離市場需求的現象較為突出，這嚴重地遏制了農村經濟發展，為此，中央提出“農業供給側結構性改革”的一號文件。在農業供給側結構性改革進程中，地方政府發揮著至關重要的宏觀調控作用和財力扶持作用。本文引用索洛經濟增長模型研究地方財政支出效益，研究結果表明農業經濟產出與地方政府支出的投資額成正比，但是投資結構是制約經濟產出增長率的關鍵因素，由于資本的邊際產出增長率呈遞減態勢，所以，隨著時間的推移，要逐步地增加知識技術推廣投資的份額，技術進步才是經濟增長的真正源泉。

農業供給側 結構性改革 地方財政 支出效益

長期以來，我國農村處于市場信息的封閉與半封閉狀態，農業生產者盲目地追求產量而忽略了供給質量、供給結構，高產的農產品沒有市場需求，農民增收得不到保障，這嚴重地遏制了農村經濟發展。2016年我國中央一號文件明確提出，要在創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念下，著力加強農業供給側結構性改革，農產品供給數量、種類、品質符合消費者的需求偏好，從而形成結構合理的農產品有效供給。2016年3月29日，大連市召開農村工作暨扶貧開發會議，提出全面深化農村改革，加快推進農業供給側改革，大力發展現代農業。在市場失靈的狀況下，地方政府要正確地引導并統一規劃農業生產結構，根據本地區農業資源的比較優勢，增加綠色、有機安全農產品的供給，減少一般農產品的供應，加快農業生產結構調整。在農業供給側結構性改革進程中，地方政府發揮著主導作用，這必然涉及到地方財政支出問題，筆者結合大連市地方財政的實際情況，客觀地分析預算資金的可能來源及財政支出的效益。

一、地方政府在農業供給側結構性改革中的作用

地方政府在農業供給側結構性改革中的作用主要表現為兩方面，一方面是地方政府對農業供給結構的宏觀調控作用，另一方面是地方政府對農業供給側結構性改革的財力扶持作用。

(一)地方政府對農業供給結構的宏觀調控作用

市場失靈的主要原因是壟斷、公共物品、外部性和信息不完全或不對稱的存在，導致市場難以解決資源配置的效率問題，即僅僅依靠價格機制無法實現資源配置的帕累托最優狀態。我國于1980年實行家庭聯產承包責任制，并于1982年1月1日出臺了歷史上第一個關于農村工作的一號文件，明確指出包產到戶、包干到戶，這意味著我國的農業生產幾乎不存在壟斷的因素，那么制約農村市場發展的主要障礙是農村基礎設施落后、生產的外部性和信息不完全或不對稱的存在。

第一是地方政府改善農村基礎設計條件。農田水利建設、農產品流通重點設施建設、商品糧棉生產基地、防護林建設、農業技術推廣等農業基礎設施建設是推動農村經濟發展、促進農業和農村現代化的重中之重。

第二是地方政府協調農業生產中的負外部性問題。農業生產普遍地存在負外部性問題，政府可以通過直接的管制來限制或遏制外部負效應的產出，規定污染排放量、水土流失量、農作物破壞量標準，對于超標準的農業生產者給予行政罰款，然后，再用取得的罰款來補貼受害的農業生產者。

第三是地方政府搭建農業市場的信息平臺。目前，我國普遍地出現了糧食等農作物產量、庫存量和進口量均創歷史新高的怪現象，通過推進農業供給側結構性改革來解決國內庫存和市場出清問題，政府應宣傳市場信息、搭建信息平臺，敦促農民將產量過高、質量低的非優勢農業生產品調減下來，結合本地區資源稟賦條件，來引導農產品生產的轉型升級。

(二)地方政府對農業供給側結構性改革的財力扶持作用

資金匱乏卻是制約農業供給側結構性改革的瓶頸問題，家庭聯產承包責任制下的農業生產是小規模的、分散化的投入產出，小規模的、分散化的農業生產抵御風險能力極弱，因此，農業生產者難以獲取商業銀行的信貸支持。2016年中央一號文件指出：“優先保障財政對農業、農村的投入，繼續執行農產品目標價格政策，并發揮財政資金的杠桿作用，鼓勵和引導金融資本、工商資本更多投向農業農村”。

第一是地方政府出資建立新型農村合作生產組織。為了實現農業生產的集中規模化經營，在依法、自愿、有償的原則下，采取地方政府、社會法人、自然人共同出資，土地承包經營權入股、土地托管、土地轉包、土地出租等方式建立新型農村合作生產組織，實行獨立核算、自負盈虧，其收益分配采取按勞分配與按資分配相結合的方式。

第二是地方政府對農業生產的補貼政策。農業供給側結構性改革必然會涉及到眾多農業生產者放棄傳統經濟作物，農業生產轉型需要投入資金，沒有資金作為支撐，農業供給側結構性改革也將難以落到實處。農業補貼是政府對農業生產進行的一種專項補助，當前的農業補貼主要有糧食直補、良種和農機補貼、農資綜合直接補貼等。

第三是農產品最低收購價向目標價格改革。產品最低收購價在一定程度上扭曲了市場價格的形成機制，沒有充分考慮到農產品的品質差異，難以實現鼓勵優種、淘汰劣種的結構調整。政府不干預市場價格形成，生產者按市場價格出售，當市場價格低于目標價格時，根據目標價格與市場價格的差價對試點地區生產者給予補貼，目標價格在春耕之前公布，以引導農民合理安排農業生產。

二、農業供給側結構性改革的地方預算資金來源

眾所周知，地方本級財政歷年都要承擔基礎設施建設、公共教育、公共衛生醫療、社會保障、行政管理等龐大的經費開支，可以說很難從一般預算結余和專項預算結余中拿出資金來貼補農業供給側結構性改革。近三年以來，大連市財政的公共預算收入、公共預算支出情況(如1所示)，如果不考慮政府間轉移支付、地方債務資金及平衡預算的調入資金，大連市地方財政預算情況是入不敷出 (如圖2所示)，所以，農業供給側結構性改革不能不考慮地方財政的現實狀況①數據來源于遼寧省統計年鑒。。為了支撐農業供給側結構性改革，地方財政預算資金的來源有兩個，其一是中央財政的專項轉移支付，其二是本級財政取得的債務資金。

圖1 2013年-2015年大連市公共預算收支（單位：萬元）

圖2 2013年-2015年大連市預算收支差額（單位：萬元）

(一)中央財政的專項轉移支付

農業供給側結構性改革需要中央財政建立專項資金體系，并有序地向地方基層財政做出專項支付，上級財政撥付本行政區域和本級財政安排的指定用途資金，要求進行單獨核算，專款專用，不能挪作他用。為了平衡不同區域間的地方財政失衡，在專項資金的基礎上還要設立轉移支付，專項轉移支付是指上級財政為實現特定政策目標而支付給下級財政的專項補助，下級財政應當按照規定用途使用資金。按照政府間支出責任劃分，農業供給側結構性改革的一般預算專項撥款屬于鼓勵或扶持性撥款，宏觀領域的財政轉移支付屬于收入的再分配層面，所以，它應遵循“公平優先、兼顧效率”的原則。農業轉產前后的產值增加值不宜作為補助考核標準，這是因為產值增加值的計算容易出現偏差，不同等級的土地、自然氣候及人為因素都會影響單位產量的估算。一般來說，種植業、林業按照占地面積來補助，畜牧業、漁業按照養殖面積來補助，副業不列入補助的范圍之內，耕地面積與養殖面積屬于客觀的補助考核標準，農業生產者很難虛報數據、偽造證明資料來騙取財政補助撥款。

(二)本級財政取得的債務資金

我國人大常委會于2014年8月31日審議通過了《預算法》修改草案，允許地方政府適度舉債，為了防范和化解地方政府債務風險，將地方政府債務分類納入預算管理，建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。為了鼓勵農村地區的供給側結構性調整，本級財政可以向上一級財政申請周轉金貸款，也可以通過地方政府融資平臺取得商業銀行的擔保貸款。財政周轉金是財政部門分配財政資金的一種輔助形式，需要按期償付本金和利息，設置財政周轉金的目的是為了調動用款單位的積極性，促使用款單位合理、節約使用資金，提高資金使用效益。按照地方財政周轉金管理暫行辦法，支持農業開發和農村經濟發展屬于財政周轉金的使用范圍，資金的管理要堅持“統一政策，分級管理”的原則。地方財政周轉金的規模要從嚴控制，一般而言，財政周轉金本金總額(含周轉金占用費及存款利息轉入部分)不得超過本級當年預算內可用財力的15%，如果超過15%的比例，地方財政原則上不得再新增周轉金貸款。

三、地方財政支出效益的模型估算與分析

(一)變量選取與模型的設計

農業供給側結構性改革的載體是新農村合作生產組織，地方政府通過中央財政的專項轉移支付和本級財政取得的債務資金來投資于新農村合作生產組織，專項轉移支付是一次性的限額無償投資，本級財政取得的債務資金投資是有償投資，這是因為債務資金也是有償取得的資金使用權。地方財政對農業供給側結構性改革的支出可以看作是投資性支出，這種政府性投資行為包括農業生產的資本投資和知識技術推廣投資，為了研究支出的效益，本文引用索洛經濟增長模型，參見(1)式，其中Y (t)為某一時點的經濟產出，K(t)為投入的資本，A(t)L(t)為運用知識進行的有效勞動，為了便于分析再將其指數化，即柯布道格拉斯經濟增長函數，參見(2)式。

對(2)式的兩邊分別取自然對數得(3)式，再對(3)式中的資本性支出K、知識技術推廣投資AL，分別求一階偏導數得出(4)式與(5)式，當一階偏導數同時為零時，原函數農業產出取得最大值，也即K→∞，AL→∞。

(二)農業經濟產出的平衡增長路徑分析

為了研究地方財政投資性支出對農業經濟產出的影響，本文引用索洛經濟增長模型中的資本投資K動態模型，參見(6)式，它表明單位有效勞動的資本存量的變化率，其中第一項sf(k)為每單位有效勞動的實際投資，第二項(n＋g＋δ)k為持平投資，持平投資是指為保持資本投資的現有水平而必須增加的投資量，n＋g為有效勞動的增長速度，折舊δk的存在將導致現有資本發生貶值。每單位有效勞動的實際投資sf(k)大于持平投資(n＋g＋δ)k時，k處于上升階段，反之，每單位有效勞動的實際投資sf(k)小于持平投資(n＋g＋δ)k時，k處于下降階段，當二者相等時，k處于平衡狀態(如圖3所示)。這意味著無論經濟的初始狀態如何，經濟增長最終將趨于平衡增長路徑，即人均產出增長率僅僅由技術進步率來決定。根據均衡國民收入的形成原理——投資等于儲蓄，地方政府的稅收T為公共儲蓄，公共儲蓄T增加將導致實際投資曲線sf(k)向上移動，公共稅收增長率的提高改變了經濟的平衡增長路徑，也改變了任何時點上的人均產出水平，但是這并不影響平衡增長路徑上的人均產出增長率，技術進步是經濟增長率得以提高的唯一源泉。

(三)地方財政支出的效益分析

根據前述(2)式的柯布道格拉斯經濟增長函數，農業經濟產出與地方政府支出的投資額成正比，但是投資結構是制約經濟產出增長率的關鍵因素，即資本性支出K與知識技術推廣投資AL之間的投資比重。由于資本的邊際產出增長率呈遞減態勢，所以，最初的投資結構應是資本性投資占60%，知識技術推廣投資占40%，但是，隨著時間的推移，要增加知識技術推廣投資的份額，因為技術進步是維持經濟增長提高的真正源泉。為了確保農業供給側結構性改革的地方財政債務資金獲得及時償還，要及時調整資本性支出K與知識技術推廣投資AL之間的投資比重，并對專項投資資金的使用情況進行監督，力爭按時回收投資本金和利息。按照我國現行的《增值稅暫行條例》及其實施細則規定，農業生產者銷售自產的初級農產品免征增值稅，但是，企業收購農業生產者的初級農產品卻可以按照10%的稅率抵扣增值稅的進項稅，也就是說農業供給側結構性改革并不會帶來地方財政的稅收增加。但是，根據前述的平衡增長路徑上的人均農業產出增長率研究，公共稅收增長率的提高并不會影響平衡增長路徑上的人均產出增長率。

圖3 平衡增長路徑上的產出與投資

四、結論

在農業供給側結構性改革進程中，地方政府發揮著至關重要的作用，一方面是地方政府對農業供給結構的宏觀調控作用，另一方面是地方政府對農業供給側結構性改革的財力扶持作用。當前，農村基礎設施落后、生產的外部性和信息不完全或不對稱的存在是制約農村市場發展的主要矛盾，地方政府可以通過宏觀調控有效地解決問題。資金匱乏卻是制約農業供給側結構性改革的瓶頸問題，地方政府可以通過出資組建新農村合作生產組織，來發揮財政資金的杠桿作用，鼓勵和引導金融資本、工商資本更多投向農業農村。結合大連市地方財政預算的實際情況，支撐農業供給側結構性改革的預算資金來源有兩個，其一是中央財政的專項轉移支付，其二是本級財政取得的債務資金。

地方財政對農業供給側結構性改革的支出可以看作是投資性支出，這種政府性投資行為包括農業生產的資本投資和知識技術推廣投資，農業經濟產出與地方政府支出的投資額成正比，但是投資結構是制約經濟產出增長率的關鍵因素。由于資本的邊際產出增長率呈遞減態勢，所以，最初的投資結構應是資本性投資占60%，知識技術推廣投資占40%，但是，隨著時間的推移，要增加知識技術推廣投資的份額，因為技術進步是維持經濟增長提高的真正源泉。地方政府的稅收T為公共儲蓄，公共儲蓄T增加將導致實際投資曲線sf(k)向上移動，公共稅收增長率的提高改變了經濟的平衡增長路徑，也改變了任何時點上的人均產出水平，但是這并不影

響平衡增長路徑上的人均產出增長率，技術進步是經濟增長率得以提高的唯一源泉。

〔1〕(美)戴維·羅默著,王根蓓譯.高級宏觀經濟學第二版[M].上海財經大學出版社,2010.

〔2〕(美)曼昆著,梁小民，梁礫譯.微觀經濟學分冊第6版[M].北京大學出版社,2012.

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〔4〕王桂勝，馬壽海.福利經濟學[M].中國勞動社會保障出版社,2007.

〔5〕姜維國.我國農業供給側結構性改革研究[J].現代經濟探討,2016.4.

〔6〕劉奇.農業供給側結構性改革需要關注的幾個問題[J].中國發展觀察,2016.9.

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〔8〕張文匯.金融助力農業供給側改革[J].中國金融,2016.8.

【責任編輯 王東偉】

F812.5

A

1672-9544（2016）12-0063-05

2016-10-17

崔丹，博士研究生，講師，研究方向為公共預算管理。