跨年度預算平衡機制有效運行的難點及改革思路

李 燕 彭 超 張曉蕾

(中央財經大學，北京 100081)

跨年度預算平衡機制有效運行的難點及改革思路

李 燕 彭 超 張曉蕾

(中央財經大學，北京 100081)

隨著財稅體制改革的不斷深入，社會各界對跨年度預算平衡機制的實施展開了一系列研究，但對于跨年度預算平衡機制內涵的理解及有效運行，還缺乏更深層次的探討。本文從跨年度預算平衡機制的內涵出發，探討它的作用機理和運行機制，認為跨年度預算平衡機制不是單一的制度建立，其有效運行還應涉及多項制度機制的變革和完善，需要通過深化改革以及政府、財政、部門等的互聯互通與協同配合。此外，在分析我國現階段實施跨年預算平衡機制存在的難點后，提出優化跨年度預算平衡機制的運行所需要的外界條件，包括改變政府財政政績觀、實現財政包容性增長、建立赤字彌補機制和中期財政規劃等。

跨年度預算平衡 運行機制 實施條件

一、對跨年度預算平衡內涵和運行機制的理解

從黨的十八屆三中全會決議①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)。首次提出跨年度預算平衡機制的改革方向，到將這一改革方向寫入新預算法，再至國務院出臺《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》②國發(2014)45號。(下稱《決定》)對跨年度預算平衡機制的具體實施做出部署，應該說，在理想層面完成了對實施跨年度預算平衡機制的頂層設計及奠定了法律基礎和相應的制度安排。然而，作為我國預算管理的一種新的制度構建，關于什么是跨年度預算平衡機制，它的作用機理、運行機制及運行環境等問題，仍需做深入分析和改革層面的思考，以防止該機制的“空轉打滑”，保障機制的落地和有效運行。

(一)跨年度預算平衡是對年度預算平衡的否定嗎？

關于跨年度預算平衡如何定義的問題，從現有文獻的表述來看，一部分觀點認為，跨年度預算平衡機制其實就相當于周期預算平衡機制，預算平衡不是在年度內實現而是在經濟周期內跨年度實現平衡，并認為應該給出跨年度平衡的期限，如三年為期。此外，一些觀點將跨年度預算平衡與三年滾動規劃等同①李燕,王曉.構建中的跨年度預算平衡機制：文獻評述及討論.經濟研究參考,2016.31(F-4)10-17.。

我們認為要正確理解跨年度預算平衡機制應該建立在其提出的背景及預算法的法律含義基礎之上，也就是明白為什么和是什么的問題，因此涉及到整個機制的設計及運行。

一是從跨年度預算平衡機制提出的背景來看，初衷是為了解決以收支平衡為考核重點以至預算“逆周期”調節難以實現的情況，以及規范收支避免收支亂象的發生。因為在原預算法的規定下，實踐中對預算的審查重點是收支平衡。在現實財政收支矛盾的處理中，面對大量的支出需求，收入不足永遠是主要矛盾，因而也成為了各級黨委、人大及政府的主要關注點，特別是往往被“寬打”的預算草案經過各級人大審批通過后就具有了法律效力，預算平衡成為了各級政府及財政部門的“緊箍咒”。雖然原預算法也有應當依法組織收入的規定，但實踐中預算收入征收部門往往忽視規定，將實現收入任務視為第一要務，客觀上使得預算作為宏觀調控手段在實踐中本應進行的“逆周期”調節，變成了“順周期”問題，即在經濟不景氣時，政府本應通過減稅增支，為經濟發展助力加油，但在平衡限制的情況下，為了不突破預算赤字規模又滿足支出需要往往“竭澤而漁”，收入征收部門往往不考慮稅源實際情況一味強調和固化稅收的任務意識，在稅源不足的情況下為完成收入任務反而通過增加稅收來實現平衡，造成收“過頭稅”，給經濟發展“雪上加霜”；而當經濟過熱時，稅源充裕，本應該增加稅收進行“踩剎車”的逆向調節，但此時政府基于預算平衡目標以及避免抬高收入預算基數反而搞“藏富于民”，對采取這種逆向調節的手段不積極，從而加劇了經濟的過熱。

這種在僵化的“收支平衡”要求下出現的簡單而不是動態調整的“稅收任務意識”扭曲了正常的征管行為，特別是在經濟不景氣時容易引發“寅吃卯糧”、“殺雞取卵”以及為爭搶稅源竟相違規采取稅收優惠制造“稅收洼地”等稅收執法的亂象，從而增加了經濟實體的負擔，進一步加劇了經濟的衰退以及擾亂了市場經濟的正常秩序②李燕.實施跨年度預算平衡機制的思考[J].中國財政,2005.2.。

二是跨年度預算平衡并不是對年度預算平衡的否定。首先，新修訂的預算法第十二條第一款規定“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”。第三十五條第一款規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字”，這里的“本法另有規定”主要體現在新預算法第三十五條第二款關于允許地方有條件發債的法律規定、第四十一條第二款關于各級一般公共預算按照國務院的規定可以設置預算穩定調節基金,用于彌補以后年度預算資金的不足的法律規定以及第六十六條第三款有關出現短收時對增列赤字的例外情形的法律規定上。這充分體現了新預算法的基本精神，即預算的平衡仍然是以年度預算為基礎，建立在收支平衡的基礎之上。此時的收支平衡是指在預算年度內，預算收入和預算支出在總量上基本相等，結構上合理協調。但在預算被作為宏觀調控手段的當今，堅持預算收支平衡原則，并不是說不能有赤字，而是指要嚴格控制財政赤字③中華人民共和國預算法釋義[M].中國財政經濟出版社.2015.11.，即編列赤字預算的前提是因實施宏觀調控政策(中央一般預算)及滿足為沒有收益的公益性事業發展 (地方一般公共預算)，執行中增列赤字是在依法取得收入的規范前提下做出的，并且要經過嚴格的審批程序。收支平衡、嚴控赤字是保證國民經濟供求總量平衡的內在要求，是保證國民經濟持續協調穩定發展的主要條件。這一點體現在新預算法關于債務管理、預算調整、限制預算執行中隨意出臺收支政策以及赤字彌補機制等多個方面的法律規定中。在預算收支平衡的規范性要求與靈活性實施的協調上，新預算法第十二條在提出收支平衡的預算原則的基礎上又新增了第二款，即“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”④中華人民共和國預算法.[M].法制出版社.2014.9.適用本文對新預算法的引用.。可以看出，這一機制的提出是對預算收支平衡要求的一種擴展和補充。

由此可以說，跨年度預算平衡的提出并不應該是對年度預算平衡的否定或代替，而是在構建現代預算制度的改革中，針對現實問題，基于預算收支平衡的規范性與預算宏觀調控的靈活性有機結合基礎上的一種預算管理的重大制度創新，是滿足經濟形勢發展變化和財政政策逆周期調節的需要，目的是為了規范收入取得及解決“順周期”調節問題，硬化支出預算約束，為依法理財打下基礎，是對預算制度的改革與優化，是走向現代預算之路的重要舉措。

(二)構建什么樣的運行機制以保證跨年度預算平衡？

為保證機制的運行，我國的預算審批制度進行了重大變革，黨的十八屆三中全會決議提出，“審核預算的重點由財政收支的平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”①中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定.[M].人民出版社.2013.11.，這一要求也體現在新預算法對于人大審查預算的重點內容之變化中。由此，收入任務將由法定變為預期，與此相適應，新預算法對于收入管理就更強調要依法征收、應收盡收，并增加規定：“各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標”，同時強調“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”。

這是一種理想的前后接序的法律規范和制度安排，但是體現在實踐中則涉及政府治理及財政治理問題，需要一整套制度機制加以保障，通過打出深化改革的“組合拳”才能實現。因為，收入預算從約束性轉向預期性，而支出預算的約束性增強，則年度預算數與決算數的差異就會成為常態，要實現收入規范及有序調控就要建立滿足新的預算平衡理念的平衡機制，即跨年度預算平衡機制。

關于跨年度預算平衡的運行機制在國務院《決定》中做了較為清晰的設計。一是實施中期財政規劃管理。預算的跨年度平衡機制必將使得以往收支預算的年度考量改為瞻前顧后的跨年度預算視野范圍中。與此相適應，就要實行與國民經濟和社會發展規劃綱要及國家宏觀調控政策相銜接的中期財政規劃管理。通過建立起中長期重大事項科學論證的機制，并強化其對年度預算的約束性，以增強財政政策的前瞻性和財政的可持續性。國務院《決定》將這一要求具體化為，在基于規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目基礎上，預測并分析未來三年的重大財政收支情況，編制三年滾動的財政規劃。同時，根據財政規劃與部門規劃的緊密聯系，要推進部門編制三年滾動規劃，并要使其與三年滾動財政規劃相銜接。基于這種邏輯，中期財政規劃應該是跨年度預算平衡機制的基礎制度安排，起著源頭作用。二是預算超收及短收的平衡機制，即充分發揮預算穩定調節基金蓄水池的調蓄作用。按照國務院《決定》精神，對于一般公共預算②跨年度預算平衡機制僅限于一般公共預算。執行中出現的超收收入，按照沖減赤字或化解地方債務的順序安排后用于補充預算穩定調節基金，即強調了執行中的超收一般不能安排當年的支出，即便需要安排預算穩定調節基金也要按新預算法要求走預算調整程序，經人大常委會批準后方可執行。而出現短收則要按照調入預算穩定調節基金或其他預算資金進行補充、削減支出等實現平衡，如若仍不能平衡則通過調整預算，增列赤字解決。可以看出，跨年度預算平衡并不是要擯棄年度預算平衡，而仍是要在堅持量“入”③這里的“入”是以依法依規為前提的。為出，嚴控支出規模的基礎上，確因經濟社會發展現實及政策調控等特殊需要未能實現年度內預算平衡的，可以按規定啟動跨年度預算平衡機制。三是預算赤字的彌補機制。跨年度預算平衡機制必須對不可避免的預算赤字的彌補做出制度安排。對此，國務院《決定》做出了相關規定，中央一般公共預算赤字在經全國人大或其常委會批準的國債余額限額內發債平衡，省級政府報本級人大或其常委會批準后增列的赤字，在報財政部備案后，在下一年度預算中予以彌補；市、縣級政府通過申請上級政府臨時救助實現平衡，并在下一年度預算中歸還。

可以看出，跨年度預算平衡機制對所出現的預算赤字進行彌補時仍要經過法定程序按照規定的彌補方式辦理。特別強調的是為了避免增列赤字的隨意及可能產生的滾雪球效應，這種赤字的彌補不應是無限期的，也不是類似一些國家要求在一個固定周期(如三年內)彌補，而是明確了需要結合下年度的預算安排予以彌補。這一點在新預算法第三十二條中也有所體現，即編制預算時要考慮“跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執行情況”等進行編制，這一規定對地方來說尤為重要。

因此，如何完整的理解跨年度預算平衡機制應該是在改變年度預算控制方式的前提下，建立起中期財政規劃、預算超收短收的平衡機制(或稱預算穩定調節基金機制)、預算赤字彌補機制等，涉及多項預算管理制度的變革與完善。

二、跨年度預算平衡機制有效實施的難點

以上可以看出，跨年度預算平衡機制應是一個制度體系，既有收入側的政府取得收入的法定約束，又有支出側的嚴格控制要求，還有立法機構審批預算重心的改變等等。這一切既會涉及政府與市場的關系、政府施政理念及職能調整、政績觀的轉變及考核指標的調整等深層次的變革，又會涉及現代預算制度的構建。而這些改革的前置要求又會具體落實在作為調控手段的中期財政規劃如何建立、預算穩定調節基金如何運行以及赤字如何增列及彌補等等問題上。所以說，這一機制的構建不是某種單一的制度的制定，而是一個制度體系的構建，各種制度之間有著緊密的聯系和相互的作用，因此是一項互聯互通的系統工程。它的建立及實施并不能一蹴而就，立竿見影，也不是某項改革的單兵獨進就可解決，而需要通過協同配套的改革才能完成。否則跨年預算平衡機制就會成為現實中各級政府擴大開支、增列赤字、調整預算的制度借口。所以，系統的跨年度預算平衡機制的設立邂逅當前并不完備的實施環境就會出現實施層面上的一些困難。

(一)關于建立中期財政規劃的基礎問題

從世界范圍來看，實行中期財政規劃或中期預算的主要目的是增加財政預算的預期性和可持續性，通過設置支出限額實現支出的控制問題，而對于世界銀行在不發達國家推進中期財政規劃的目的來說，還有控制政府的決策隨意及投資饑渴癥帶來的赤字增長問題。

但目前我國在實踐層面，這一規劃的建立還存在種種約束性的障礙。主要表現在：一是全球經濟發展趨勢尚不確定，因此財政政策在一個規劃期內也存在不確定性，難以保持持續的穩定，各項預算管理制度也在不斷的建立及規范之中，加上政府的決策機制尚不完善，特別在經濟不穩定的情況下臨時決策頻出，中期財政規劃難以對其形成實質性約束。如2016年5月1日全面完成“營改增”的時間表推出及中央與地方分成政策的臨時出臺就是如此，影響了預算執行數與預算數，產生較大的偏離。二是從國際以及國內的實踐經驗來看，中期財政規劃的有效實施與具有約束力需要建立在對未來若干年經濟與社會發展的走勢具有較為準確的預測，以及財政政策具有相對穩定性的基礎之上，而我國目前還沒有建立起能夠適合我國國情及各地具體情況的科學有效預測方法。三是國家規劃、產業規劃和部門規劃基本都涉及財政資金和預算安排問題，但并未明確的發布跨年度財政規劃與各規劃銜接的具體措施，尤其是這些規劃的發布又往往晚于財政預算。通過調研我們發現，一些部門在按要求編制三年滾動規劃時并未建立在準確預測的基礎上(目前的決策機制下也無法準確預測)，并且只是財務部門在落實，并未有部門中的規劃部門的參與。同時由于現有的三年滾動機制主要在于編制年度間的滾動，而財政資金滾動的方式、途徑以及激勵約束機制尚未明確，所以導致人們對滾動的效應認識不清、估計不足，并且缺乏編制行動指南，很多地方還一頭霧水，亟須從制度設計上加以明確。從各國實踐經驗看，中期財政規劃如果不能準確預測，不能建立起與國家、地區發展規劃、行業及部門發展規劃的緊密聯系，不能約束決策的隨意性，就會出現規劃與預算“兩張皮”而徒有其名，使得財政滾動規劃失去前瞻性、科學性和可靠性或支出限額在執行過程中頻繁調整而失去約束力，難以發揮實質性作用。

(二)關于超預算權力下達收入任務問題

跨年度預算平衡機制所要解決的核心問題是要解決現實中普遍存在的因各級政府超預算權力的行使，以及由此帶來的各級政府為完成收入任務而對征收部門下達硬性的收入任務指標且層層加碼所帶來的“順周期”調節問題，這一問題的徹底解決在現實中并不容易。為此，我們查閱了已經公布的2015年及2016年部分省市縣的政府工作報告和財政預算報告，發現大部分在對預算收入目標的完成上能夠根據新預算法的規定，描述為應以實事求是的原則，做到“依法征收、應收盡收”，但是也發現不少地方仍表述為要“確保全年財政收入目標”。這與我們對地方政府及財政部門的調研得出的結果是一致的。既不管文件中如何描述或實踐中是否以收入任務指標下達，實際上許多地方收入征收部門頭上仍或明或暗的高懸著“收入任務”的達摩克利斯之劍。用他們的話說“不下任務怎么行？下任務還完不成呢！”特別在是當前我國財政收入增長速度放緩，社會對政府提供優質公共產品及服務的期望不斷加大，前期已經形成了高支出基數基礎上，又面臨穩增長、調結構、保民生及“三去一降一補”的政策實施帶來的支出壓力，對收入完成情況的壓力持續增大，特別是在收入狀況是評判地方財政的可持續性，從而成為能夠獲得多少發債限額的重要依據情況下，許多地方絕不敢懈怠，多地仍在為保衛“錢袋子”千方百計忙于挖掘和穩住稅源，以保證稅收任務完成。一些地方在經濟下行稅源有限的情況下，又多將眼光瞄向了非稅收入，我們在調研中也發現企業對變相增加的稅費抱怨聲仍不絕于耳，一些地方在既要保證非稅收入增大又要保證收入質量考核指標(收入中稅收占比)的情況下，甚至不惜弄虛作假。

(三)關于壓縮支出和限額控制問題

按照跨年度預算平衡運行機制，在收入下行的壓力下，要想收支平衡就要在壓縮支出，調整支出結構上下功夫。新預算法將各級人大審批預算調整的重點放在了預算總支出，即預算支出的“天花板”控制上。這些年我們的改革，一是在政府職能邊界上進行大刀闊斧的調整，大力壓縮和取消政府的行政審批權，進行事業單位改革，在厘清政府與市場邊界的同時，也喻含著控制財政供養人口，實現李克強總理提出的“只減不增”的目標，以壓縮財政的行政成本。二是對于“三公經費”的嚴控，使得一般行政事業單位實現了零增長。但問題是“民生類”的支出大幅上漲以及穩增長、調結構政策對財政政策的“托底”要求也對地方財政帶來了不小的壓力。并且新預算法也將“需要調減預算安排的重點支出數額的”情況列入了預算調整范圍，需經各級人大常委會批準才能實施，而現實中地方人大會對此采取審慎的態度。因此，在預算執行中如出現收入下降，預算穩定調節基金彌補有限的情況下，壓縮一般公共服務支出的回旋余地也在縮小。

(四)關于預算穩定調節基金作用問題

跨年度預算平衡機制的內涵來看，預算穩定調節基金的設立成為機制運行不可或缺的內容之一。我國中央預算穩定調節基金從2007年3月正式設立并運行。從2000年開始，中央預算出現較多的超收收入，由于原預算法關于預算調整的規定，超收超支只要不增加赤字，就不屬于預算調整，不需要報本級人大審批。因此，中央每年上千億元的超收基本上全部用于追加支出，缺少全國人大常委會的審批和監督，在客觀上形成了部門對預算執行中追加支出，以年底超收解決問題的預期，對此引起了有關各方的普遍關注和頗多議論。所以，當時中央預算穩定調節基金的設立背景主要是為解決超收收入問題提供一個通道，通過設立預算穩定調節基金，既可以加強對超收資金的預算監督和源頭控制，以規范預算執行，增強預算審查監督的嚴肅性，又可以通過基金的設立將超收儲備起來，為應對因為減收而發生的不時之需提供一種救濟和保險機制。這次在新預算法中明確規定各級一般公共預算按照國務院的規定可以設置預算穩定調節基金，并明確了基金的來源、用途和編制、審批程序等程序，這是根據建立跨年度預算平衡機制的需要而提出，從而在各級預算建立起一種“以豐補歉”機制，有利于化解財政風險，從而實現預算的穩定及可持續，是我國預算管理的一次革新。

但是，由于法律沒有規定必須設立，因而在實踐層面還沒有實現各級完全建立預算穩定調節基金，特別是一些基層政府由于近年來的連續減收，已經入不敷出，調節余地及空間在縮小，從而大大降低了其調蓄作用。

(五)關于赤字及彌補機制問題

如前所述，我國預算的原則還應是建立在預算平衡的基礎之上，只是由于年度預算控制方式的改變，即為適應“一般公共預算審核的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。強化支出預算約束，收入預算從約束性轉向預期性”所帶來的制度安排。也就是說，除了發揮年度預算的剛性約束作用之外，還應適應經濟波動所帶來的收入不確定性，需要建立一定的彈性機制。這一點如果認識不清就會引致在預算決策階段以跨年度預算平衡為由帶來的預算硬赤字增加從而導致的債務增長。

三、深化改革創造實施跨年度預算平衡機制的協同環境

如前所述，跨年度預算平衡機制若能夠順利運行涉及多方面的問題，是與建立科學規范、調控有力的現代預算制度聯系在一起的，需要通過全面深化改革才能實現。

(一)深化改革創造條件，建立中期財政規劃

中期財政規劃可以避免年度預算平衡下的預算安排短視化和隨意性，應建立跨年平衡視野下長短結合的預算安排，特別是跨年進行的項目支出安排。中期財政規劃的科學性和準確性與年度預算的約束性呈正相關，因此中期財政規劃的合理編制可使跨年度預算平衡機制愈加平穩地發揮調控作用。

從我國目前來看，中期財政規劃的構建，一是要提高認識水平，建立各方統一協調的工作機制，即不能只是從技術層面看待中期財政規劃的編制，而是要將其放在規范政府決策機制，約束政府決策隨意性，實現政府治理現代化的高度去認識。可借鑒一些國家的做法,成立一個類似促進經濟平衡發展協調委員會, 其成員包括政府、財政、銀行、部門等各方代表，任務主要是研判未來的經濟走向，討論維持經濟平穩發展的宏觀調控措施、財政戰略政策、應對赤字的措施等綱領性內容，為中期財政規劃的編制定下總基調，也有助于各級政府以及多部門的配合協作，提高相關政策特別是財政政策與貨幣政策的協調性。從具體實施來看，建立由財政部門部署，部門、單位領導負責，財務部門牽頭，所有業務部門密切配合的工作機制，由此形成高度重視三年滾動財政規劃編制工作的氛圍。同時建議出臺規劃編制操作指南，加強培訓，不僅應從財政規劃編制的形式上講明滾動的方式，還應從資金管理的角度確定滾動的機制，并將資金的滾動情況與部門、單位的績效評價結合起來，與基于績效目標導向的項目評審機制和項目庫的建設結合起來，從而有效發揮財政規劃資金的滾動效應。二是應有序漸進進行。由于目前全球經濟發展趨勢的不確定，財政政策在一個規劃期內也難以保持穩定，加上現代預算制度也在建立及規范之中，所以，規范的中期財政規劃編制的環境基礎尚不完全具備。因此，應在試點基礎上不斷總結經驗逐步推開：(1)分階段逐步推行。先中央后地方、先財政后部門和單位、先重點部門后所有部門、先項目支出后全部支出、先中期規劃后中期預算等。(2)允許實施中的適度調整。由于實施環境的不確定因素影響，可借鑒國際經驗，編制初始階段應該允許在執行中對后兩年的規劃進行適當調整，一開始調整的范圍和頻次不妨可適當增加，而后逐漸減少直至規范。在未來的預算編制和執行過程中，嚴格按照財政規劃約束年度預算的原則進行總量控制，規范預算調整程序，從而倒逼各部門、各單位從只重視年度預算，轉變為基于三年滾動預算基礎上的年度預算的觀念上來。三是應加強財政規劃與區域規劃、行業及部門事業發展規劃緊密聯系。注重將財政收支預測與國民經濟運行預測銜接，在收入端依據對經濟的運行趨勢科學預測建立起中期財政收入預測機制；在支出端則應當根據經濟社會發展及宏觀調控的目標，以及依靠科學的項目論證機制、績效目標評估機制制定出相應的支出政策與跨年滾動的支出限額等等。建議成立綜合性的專門的財政預測機構，專門負責財政收支預測的統籌、協調、匯總和上報預測結果，應對財政收支的預測涉及多個部門，應多視角進行的現實需求，給決策機構提高決策的科學性提供強有力的技術支撐。建立大數據下的國家、行業、部門、財政等的信息共享機制等。四是建立中期規劃的質量保證和監督制約機制。適當延長規劃編制時間，提高規劃編制的質量；建立中期財政規劃的公開透明機制，將其放在人大和社會公眾的監督視野下，有利于倒逼中期財政規劃的規范性和約束力。

(二)強化收入法定原則，改變政府財政政績觀

跨年度預算平衡機制要求收入預算從約束性轉向預期性，是現代預算制度依法征稅而不是依任務征稅的客觀要求，是改善國家政策“逆周期”調控效果，提升現代治理水平的必然要求，是實現預算管理制度的重大改革。但這需要各級政府全方位的改革，從觀念轉變到法律法規及制度建設的完備。一是切實擯棄下達收入任務的習慣做法。因為預算收入大部分都與經濟活動有關，在相關法律、法規對預算收入征收范圍、計收依據既定情況下，應征預算收入數量的多少在很大程度上是隨著經濟發展狀況而變化的。如果通過政府行政命令對預算收入設置考核指標、下達收入硬任務，難免出現脫離現實、違法亂征的現象，不僅損害公眾利益、有礙經濟正常發展，而且有損于政府的公信力。不下收入任務，依法征收的要求有利于從源頭上解決多征、提前征收甚至虛假征收預算收入的問題，同時也增強了預算收入征收部門依法征收的權力和責任。但是實踐中需要從各級黨委、人大、政府、部門轉變觀念，協同一致才能真正實現。二是需要法律制度保障。對此，黨的十八中全會決議已經給出了改革方向、新預算法給出了法律約束、國務院《決定》做出了具體的部署。具體為加強稅收征管，建立與相關經濟指標變化情況而非與收入任務實現相銜接的考核體系，約束征收部門必須依法及時足額征繳稅收。各地區、各部門還應依法加強非稅收入分類管理，完善非稅收入征繳制度和監督體系，實現非稅收入依法征收，禁止通過亂收費、亂罰款虛增財政收入，同時全面規范稅收優惠政策。

(三)厘清政府財政職能，實現財政包容性增長

在穩增長、調結構、保民生、防風險的政策目標下，社會對財政的期望值在加大，使得收入下行的情況下支出的壓力也在加大，對收支平衡帶來很大壓力。對此，如期望建立起解決矛盾的長效機制，而不是滿足短期的技術修補，則需要進行全方位的考量。一是厘清政府與市場邊界，以及政府間財政事權及支出責任的調整，實現支出的包容性增長。在保障對象上要厘清政府與市場的邊界，政府職能范圍是解決“市場失靈”問題，因此，該政府做的事政府要“盡力而為”，該市場做的事，政府要“無為而治”，同時在保障程度上要根據階段性財力可能，如我國現階段政府提供公共產品與服務還只能是“保基本”和“托底”，重點是“雪中送炭”而非“錦上添花”。同時在體制上要解決中央地方與地方之間及各級地方提供公共服務的范圍及標準問題，這些均涉及預算支出的范圍及程度。二是注意妥善處理各種收支矛盾。收支之間的矛盾是永恒的，在收入端收緊的情況下，則要在支出端下功夫。要堅持統籌兼顧與突出重點相結合。統籌兼顧要求財政支出的安排要考慮到政府各項事業發展對資金的客觀需要，在統籌兼顧的同時，還應該根據不同時期政策要求有所側重，突出重點；要分清主次、先后有序。安排財政支出時，在考慮彌補上年赤字的前提下，應按照先維持、后發展的順序進行，即先要保障用于維持政府機構正常運轉所必需的經常性開支，而后考慮用于擴展社會公共事業及用于經濟投資等方面的支出。要處理好法定支出與預算固化的矛盾，規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤的事項，加強預算資金的統籌能力。三是建立厲行節約的長效機制。要做好預算決策編制工作。計劃的浪費是最大的浪費，合理的預算安排可以從源頭上消除財政資金浪費現象。對預算支出實行標準化管理，主要是抓好財政支出從撥款到資金使用各個環節的管理工作。近些年來，我國從預算全過程各個環節加強了對財政支出的管理，細化部門預算編制，嚴格機關運行經費管理，建立了動態調整的定員定額標準體系，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。對人員的編制模式進行完善，將資產管理與預算管理進行銜接，實施規范化的政府采購制度、國庫集中收付制度等等。只有全面的以科學的思維推進這些控制支出的基礎性制度建設與完善，才能使預算支出的規范具有堅實的基礎。四是預算績效評價逐步向績效預算轉變。在處理收支矛盾中重要的舉措是要講求支出的績效管理，對此，新預算法在預算原則、預算編制及預算審查監督等方面均作了績效規定。由此我國的績效管理從以管理末端的績效評價向績效預算轉變，建立起“以績效目標為導向，以績效執行為保障，以績效評價為手段，以評價結果應用為核心，覆蓋所有財政資金”的績效預算管理機制。通過這種以花錢結果為導向的全過程資金分配機制，就可以有效解決長期以來我國存在的預算部門要錢“頭戴三尺帽”，財政撥款“重分配，輕效果”的現象，促進我國現代預算制度的進一步發展，也倒逼預算管理能力和水平的提升。

(四)設立預算穩定調節基金，建立赤字的彌補機制

在基于改革基礎上的收入依法征收，支出預算約束前提下，各地都應按照新預算法要求和設置標準逐步建立起預算穩定調節基金，起到依法有序調節超收及短收的作用。同時，建立起赤字的彌補機制。赤字是對未來收入的預支，在目前的跨年度預算平衡機制下，本年赤字彌補是要結合下年度預算安排綜合考慮的。因此，一個地方是否增列赤字，一定是要綜合考慮收入的可能和未來年度的預算安排。

〔1〕李燕，王曉.構建中的跨年度預算平衡機制：文獻評述及討論[J].經濟研究參考，2016.31.

〔2〕李燕.實施跨年度預算平衡機制的思考[J].中國財政，2015.2.

〔3〕中華人民共和國預算法釋義[M].中國財政經濟出版社，2015.11.

〔4〕中華人民共和國預算法[M].中國法制出版社，2014.9.

〔5〕中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定.[M].人民出版社，2013.11.

〔6〕李燕.新《預算法》釋解與實務指導[M].中國財政經濟出版社，2015.5.

【責任編輯 王東偉】

F812.3

A

1672-9544（2016）12-0014-07

2016-10-21

李燕，財政稅務學院教授，博士生導師，主要研究方向為政府預算理論與政策；彭超、張曉蕾，財政稅務學院博士生，主要研究方向為政府預算理論與政策。

國家社會科學基金重點項目“建設現代預算制度研究—基于制約和監督權力運行的視角”(14AZD022)、中央財經大學重大科研培育項目“國家治理能力提升下的政府施政行為規范研究”、中財—鵬元投融資研究所研究項目。