跨年度預算平衡機制的主要挑戰與實施策略

岳茜玫李艷芝

(1.北京經貿職業學院，北京 102488；2.中國財政雜志社，北京 100036)

跨年度預算平衡機制的主要挑戰與實施策略

岳茜玫1李艷芝2

(1.北京經貿職業學院，北京 102488；2.中國財政雜志社，北京 100036)

建立跨年度預算平衡機制是新一輪財稅體制改革的重要任務之一。相對于傳統的預算管理模式，此項改革面臨財政周期與經濟轉型的長期影響，亦存在新管理模式與技術手段不成熟等諸多問題。為此，研究追蹤了實施跨年度預算機制所需的基本條件與主要環節，試圖分析其中的難點、成因及可能利用的化解辦法。文章認為，應立足于構建超越財政周期與經濟轉型約束的預算平衡機制；將跨年度預算平衡機制建設融入財稅改革總體框架；解決管理模式和技術手段的國產化問題；致力于協調實現財政與經濟的雙可持續。

跨年度預算平衡 預算改革 財稅改革 中國轉型

一、引言

如何實現預算平衡？幾乎成為了中國新一輪財稅體制改革亟待突破的關鍵環節之一。跨年度預算平衡機制或將發揮未曾料想的重要作用。眾所周知，當2011年底，中國財政收入增速結束了近20年兩倍于GDP增速之后，財政收支盈余逐步縮減。2014年，財政赤字再次現身。2016年，預算赤字擴充至占當年GDP比重約3%的水平。這一系列極速的收入形勢變化說明，實現預算平衡不僅是建立現代財政制度的美好理想，而且是應對當前支出規模剛性擴張和收入增速下滑局面的艱巨任務。

事實上，預算平衡早已走出了傳統的財政年度，邁向了跨年度預算平衡的新階段。理論和實踐都能完全印證上述論斷。1978年，加州大學伯克利分校阿龍·懷爾達夫斯基(Aaron Wildavsky)的研究全面揭示了跨年度預算平衡機制與傳統上在一年之內按季度甚至月度制定預算的不同。他認為很多情況下，年度預算阻礙了經濟發展與財政升級(Upgrade)。當新的經濟環境要求財政活動具備更強的穩健性和更好的靈活性之時，預算平衡就不能局限在政府行政便利的時間段，而是要盡可能做到匹配財政支出和財政投資的基本規律，實現財政可持續與經濟增長之間的跨期互動。某種意義上，跨年度預算平衡是在給財政可持續性找臺階下，也是在設法為經濟發展提供更多的支持。正是基于上述的理解，過去20年，世界范圍內近120個國家實施了世界銀行推廣的“中期財政支出框架”(Medium-Term Expenditure Framework，MTEF)。雖然說此舉措與實現跨年度預算平衡還有一定距離，但對于大多數國家而言，其控制支出的實際效果非常顯著。特別是在那些堅持實施支出控制和跨年度預算平衡的國家，財政規則得到了極大鞏固，財政狀況也得以大幅改善(Grigoli etc., 2012)。

當然，中國跨年度預算平衡機制的建立，很可能是一個相對較長的過程。這與平衡機制的復雜程度有關，也受到現實國情的影響。為了更好地實現這個愿景，本文接下來的部分將全面分析機制設計過程中的主要挑戰，問題癥結及解決辦法。試圖從理論和實踐兩個層面，為財稅改革中跨年度預算平衡機制設計，提供一些可行的依據。

二、面臨的主要挑戰

(一)財政周期與經濟轉型的影響

實施供給側結構性改革是當前中國經濟社會發展的首要任務。這是基于各方面對經濟發展中的周期性問題(即經濟波動)與結構性問題(即發展方式)全面分析并深刻總結之后的一致性意見。如果用匈牙利著名轉軌經濟學家科奈爾的理論來解釋，那就是發展中國家特別是實施過計劃經濟體制的國家，當其試圖邁入經濟發展高級階段時，很可能會面臨全面的經濟轉型壓力。而且這種轉型或者轉軌將是市場結構和治理方式的同時變換?，F實大致印證了上述預測。而比理論更復雜的是，中國面臨的經濟周期問題和與之伴生的財政周期問題，尚處于持續發酵的過程之中。從這個意義上而言，經濟發展和體制轉軌中的風險與周期性問題疊加之后，可能被放大為財政危機。財稅改革正是在此大背景下被再次提及，并全面實施的。跨年度預算平衡機制脫不開上述背景的影響。

1.財政周期的問題

如果財政要求幫助經濟，那么首先要理順自身問題。中國的財政周期問題始終存在。最主要的原因是財政規則(Fiscal Rule)長期不確定，而且財政活動受到其他事項干擾，獨立性不足。一般而言，財政規則是保證財政可持續和防范財政風險的最有效辦法。簡言之，所謂的財政規則大致囊括了宏觀上如何平衡預算、如何處置赤字或債務，微觀上如何實施可控且有效的財政收支及管理活動。如若仔細觀察中國經濟增速與財政收支增速的變動，就可以看到，財政周期要比經濟周期明顯得多。而跨年度預算平衡機制本質上是一個高階財政規則下的先進管理方式。也就是說，在一個財政規則不明確導致財政周期性波動較大的國家，實施跨年度預算平衡機制較之成熟經濟體，壓力會更大，所做的準備也要更多。

2.經濟轉型的影響

跨年度預算平衡機制要求經濟運行相對平穩、經濟結構相對穩定。因為只有這樣，才可能相對準確的預測未來財政收支規模，并實施有效的財政管理。但目前而言，中國經濟轉型和經濟波動還會是一個長期過程。首先，經濟體量和要素稟賦決定了中國經濟轉型需要經歷多個階段。從勞動力轉移到技術革新，再到產品和服務升級，中間的波折或許不會少，波動自然也比較大。其次，財政規則與經濟轉型之間的互動關系還沒有完全確定。很多時候，政府支持經濟轉型的力度完全取決于當期財政實力，甚至是政治導向。這意味著，影響預算平衡的財政收支活動依然具有較大的不確定性。最后，全球經濟對中國的影響進一步加大。中國與世界的交流只會更加緊密。金融與貿易活動的便利化，對財政活動的沖擊將是全方位的。人民幣匯率和利率市場化，以及服務貿易的廣泛準入，都將對財政收支產生較大的影響。

(二)財稅改革的影響

新一輪財稅改革已然啟動。學界比較一致認同的看法是，相對于1994年分稅制財稅體制改革，本次改革的任務會更重，局面也更復雜。建立跨年度預算平衡機制，既是財稅改革的目標任務之一，還可能受到相關領域改革的集中影響。如果說稅制改革、支出改革和管理改革，牽涉到稅種調整、政府投資消費、政府間財政關系等單項領域，那么預算領域的任何變動都會與其他發生直接關聯。而且這種關聯有時相互促進，并肩前行，但有時卻會彼此掣肘，甚至需要停下來協調。

1.政府收支活動的年度規律

如果要實現跨年度預算平衡，那么財政收支活動本身也應該具有跨年度特征。但在目前的情況下，可能還存在諸多障礙：第一，財政收入環節的微觀基礎不支持跨年度收入預算安排。無論是企業所得稅、增值稅還是個人所得稅，收入、商品或服務的結算周期都是在會計準則下按年截止的。如果要實現收入環節的跨年度預算平衡，那么現有的微觀結算體系將會面臨大幅調整。第二，財政支出環節的考核要求不兼容跨年度的支出設計。一項工程的建設和實施可能要跨越財政年度。但是支出環節卻要求具體到每一個財政年度。而且，財政支出與行政活動，特別是與主管負責人的任職期限高度對應。如果跨年度實施支出計劃，那么如何銜接行政活動周期必將成為一大難點。

2.政府間財政關系及財政管理的年度規律

宏觀層面看，跨年度預算平衡機制牽涉到政府間財政關系及財政管理。財政分權是中國模式發展的一大特色。當年設計的一級政府一級財政的體制安排，雖然飽受批評，但形式上確已成型。在當今地方財力弱化，中央向地方轉移支付比重占財政總收入比重約30%，占地方財政收入約50%的局面下，政府間財政關系，特別是上下級財政關系的變動所致影響，很可能是巨大的。跨年度預算平衡機制要求自上而下的整體實施。這是一種相對于支出項目橫向扁平化管理，而體現出來的資金運行垂直管理過程(李永友，2010)。具體到預算層面，任何一級的跨年度預算平衡都會引發其他層級的預算變動，而財政管理的變化更是難以料想。因此，跨年度預算平衡機制導致體制機制變化，對現行政府間財政關系與財政管理的年度規律，將形成實質上的沖擊。

(三)新管理模式和技術手段的難點

跨年度預算平衡機制背后的管理模式和技術手段，體現了現代國家治理結構的最新進展。這是二次世界大戰以后，現代國家追求和平發展及政府穩定的集中體現。因此，跨年度預算平衡機制本質上是為構建一個相對穩定的財政體系，乃至行政體系，進而維護國家的長治久安的方式方法。然而，新的管理模式和技術手段并不是“陽春白雪”，破除舊模式和建立新機制都存在較大難度。

1.新管理模式需要外部環境配合

多數實施過“中期財政支出框架”的國家在制度建設之初，都曾面臨很大的困難。不少國家和地區就此放棄了制定跨年度預算的理想。世界銀行總結出來的教訓如下：其一，經濟環境經受不起財政轉型。事實上，不少發展中國家財政疲弱。財政收支規模占GDP比重低于世界平均水平。按照王紹光(1991)的說法，財政能力是政府能力的最直接體現。財政弱、政府弱與經濟不穩定之間的弱均衡關系，使得財政轉型的成功概率極低。其二，跨年度預算平衡機制要求實施嚴格的財政管理。這在很多存在灰色地帶的經濟體中阻力較大，因為跨年度預算平衡阻礙了當期收益的獲得。利益集團沒有動力支撐有損自身的改革方案。其三，實施機制不易構建。改革往往不會立竿見影。行之有效的改革背后大都有一套合適的實施方案。如若能仔細對接本國國情，并攜強有力的政治力量推動跨年度預算平衡機制的建設，那么改革成功就很值得期待了。

2.新技術手段沒想象中成熟

跨年度預算平衡機制要求對收入與支出規模有良好的預測。這在大多數經濟體當中很難做到。按理說一項如此優越的管理方法，應該自動被各國競相效法。但實際上，過去幾十年，沒有國際組織的幫助甚至資助，多數國家是不會去主動對接這個項目的。一個很重要的原因不是各國政府不愿意選取先進的技術手段，而是技術手段本身存在一定的局限性。歸納起來，跨年度預算平衡機制對政府財務信息搜集、行政管理體系效率和技術手段的穩健性都有相對較高的要求。第一，大數據信息并不是每個國家都能搜集上來。即使簡單的企業或個人信息，能夠被預算制定真正利用的往往非常有限。第二，行政管理體系不兼容跨年度預算。拉長預算周期不是為了把問題往后推，而是要求知道未來的發展趨勢，并做好應對。這對行政管理體系的效率提出了較高要求。第三，技術手段不一定穩健。一般而言，獲得財政收支預測的結論都有一些假設。然而，這些假設不一定在未來完全兌現。因此，現實中的預算調整在所難免，跨年度預算平衡的穩健性就此降低。

(四)財政可持續、預算平衡與經濟可持續之間的分歧

近些年，財政可持續性被再次重視。不僅是由于歐元區主權債務危機尚未了結，而且是因為各國政府長期負債運行和赤字管理缺失的風險正在加大。約束政府借款是一件很難的事情。傳統上認為控制財政支出是約束政府借款的主要工作，但后來大家發現，財政虧空的機制更值得探究。Hamilton與Flavin夫婦 (1986)在《美國經濟評論》(American Economic Review)上的文章指出，政府借款的核心問題是赤字與債務能不能滿足時間序列上的平穩，乃至收斂。如果能做到，那么政府負債和財政赤字所引致的風險將大幅降低?？缒甓阮A算平衡機制正是背書上述研究結論。然而，我們后來卻發現，現實情況較之理論更復雜，特別是如何識別財政可持續乃至經濟可持續，跨年度預算平衡機制還有一些不足。

1.財政可持續與預算平衡之間到底什么關系

財政可持續是一個具有特征描述式的狀態表述。這里既沒有結論性意見，也沒有價值判斷內容。預算平衡大致也是如此。但每當這兩個詞匯放在一起，很多情況就不一樣了。首先，財政可持續不等于預算平衡。日本債務負擔率長期超過200%(政府債務占GDP比重)，法國赤字率早就超過了3%的警戒線水平，但這兩個國家的財政均可持續。而一些沒有太多赤字和過大債務規模的國家卻出現了嚴重問題。其次，預算平衡不等于財政可持續。共和國前三十年，我們財政的賬面上不列赤字，更沒有債務。改革開放之后，地方財政也不能赤字運行。那么，是不是說財政一定可持續呢？有沒有確實的借貸關系存在，而沒有表現在預算和結算報表之中呢？最后，財政可持續與預算平衡之間高度相關，但沒有確鑿的因果關系。科學研究關注大概率事件，預算平衡與財政可持續之間的相關性是顯著的，但沒有由此及彼的因果關聯。保持財政可持續和保持預算平衡，都是財政健康乃至經濟健康的標志。因此，跨年度預算平衡機制本質上是維護這一體系的支撐力量。

2.經濟可持續與財政可持續是否可以兼得

跨年度預算平衡是一種兼顧經濟可持續和財政可持續的制度設計。但在理論上，二者之間可能會在某些時候不太兼容。第一，跨年度預算平衡植根于現實的經濟與財政狀況。這似乎是一種統領兩者的“智能駕駛”技術。長時間看，經濟與財政相互關聯，都有極強的動態隨機特征。很像道路上行駛的汽車，而“智能駕駛”要求機器人不斷學習路面狀況特別是突發狀況。第二，跨年度預算平衡的積累還不足以支撐二者可持續運行。實際上，有太多的強假設約束了跨年度預算平衡的做法。這意味著此技術在處理突發事件上，還沒有足夠多的經驗。如何在經濟膨脹和經濟危機、財政擴張與財政緊縮等特殊時期發揮作用，尚沒有看到更多的治理辦法體現在跨年度預算平衡機制上。第三，協調經濟與財政的分歧，其實存在時間換空間的做法。實際上，跨年度預算平衡機制做的是輔助性工作，而非統領?；鈿W洲主權債務危機的爭議核心是：大多數危機國家認為，現在的經濟困難要靠財政刺激，財政支撐經濟走出困境是解決問題的唯一辦法?？蒊MF和歐洲央行等債權人認為，不合理的財政體系與財政規則導致了危機，因此“輸血”不能替代“造血”。經濟可持續必須建立在財政可持續之上。整頓財政秩序應該先行。這就是建立跨年度預算平衡機制的難點，沒有經濟基礎的財政資金調配和沒有財力支撐的經濟復蘇計劃，好比國際象棋的僵局，輔助環節起不了決定作用。

三、主要原因分析

(一)中國經濟與財政的轉型不是一蹴而就

跨年度預算平衡機制要匹配合適的制度環境與經濟狀態。中國經濟與財政轉型的速度卻不可能太快。第一，中國財政周期真實存在，具體表現為收支波動與地方債務風險?？缒甓阮A算平衡機制的基本任務是消除財政周期波動導致的財政穩健性降低。但是中國財政收支波動顯然不完全是制度效力不足所致，而是受到了一些外部因素沖擊。比如全口徑預算問題至今沒有徹底解決，四本預算打通使用更是遙遙無期；再比如各級政府擁有的不少收支裁量權，特別是不受預算約束的借貸行為。第二，中國經濟周期要求財政政策逆周期行事，令跨年度預算不易落實?，F如今，中國是世界上為數不多的擁有財政實力，可以安排財政刺激計劃調控宏觀經濟的國家。近二十年來，我們比較頻繁地通過財政擴張穩定經濟運行，這可能有違跨年度財政預算機制的要義。因為短期的財政刺激計劃，必然加劇財政收支波動。換言之，財政政策是在為經濟波動“買單”，即用財政波動替代經濟波動?？缒甓阮A算平衡機制是熨平波動而非支持“買單”。第三，經濟轉型、經濟波動與財政周期疊加下實現跨年度平衡機制，需要更多的智慧和勇氣。長遠來看，跨年度預算平衡機制是維護財政規則，推升潛在經濟增長能力的良政。但是三期疊加下的新機制構建，必然面臨各方面的約束。破解這些約束不僅要靠技術的先進性，而且要善于利用改革大勢，順勢而為。

(二)財稅改革的節奏和力度不易把握

跨年度預算平衡機制可能成為一種新的財稅改革思路，但這個思路需要妥善處置財政收支環節的年度考核傳統，進而解決政府間財政關系中的縱向管理難題。三個方面的原因制約了上述設想的達成。首先，制定年度收入預算是我國多年來財政收入高增長的保證?？缒甓阮A算平衡機制意味著收入預算的跨度會拉長，誤差會變大。最要緊的是，組織收入責任可能模糊，而且目標不易分解或者難以被準確執行。其次，制定年度支出計劃是穩定支出規模、評估支出績效的基礎。跨年度預算機制會將年度支出轉變為多年支出，年度考核轉變為多年考核。那么現行財政撥付體系和支出規則將出現重大變化。就目前而言，改變并不現實。最后，跨年度財政預算可能顛覆各級預算年度匯總、逐級上報的傳統。因為預算制定極其依賴微觀信息，但是跨年度預算除了要獲悉微觀數據的匯總結果，還要有一個統籌規劃和下放實施的過程。這意味著，預算的制定與執行至少存在自下而上，再自上而下的周期。如果預算沒有得到廣泛認同，那么可能導致上述形成過程需要重新開始。由此所致的時間與機會成本將大幅增加，還會形成新的利益博弈。

(三)跨年度預算平衡機制的高要求

跨年度預算平衡機制對外部經濟環境有一定要求，且需要在技術上進行本土化實踐。這意味著中國經濟發展的平穩性需要進一步提高，且制度建設的規范化與科學性要全面提升。其一，經濟發展的平穩性難以預期，跨年度預算平衡機制受到的沖擊也難以預料。有證據顯示，如果沒有穩定的經濟增長軌跡，財政收支的不確定性將急劇增加。斯坦福大學教授尼克·布魯姆(Nick Bloom)在其構建的全球主要經濟體政策不確定性(Policy Uncertainty)數據庫中展示了各國經濟增長與政策不確定之間的關聯，中國便位列諸國之中。其二，跨年度預算平衡機制的預測技術尚未本土化，這將極大制約其預期目標的實現。中國財稅數據的封閉性決定了短時間內不可能有大范圍的科學家參與技術研發。大量的經驗研究與預測工作不可能靠少數團隊和個別學者單獨完成。比如教育支出、醫療支出、衛生支出和公共建設支出等領域的研究，往往都要靠長時間、大規模的追蹤探索，并不斷實證檢驗。其三，2014年底頒布的“新預算法”與真正的跨年度預算平衡機制之間還不太一樣。我們對預算合規性、時效性和完整性追求還處于初級階段。而新機制要求的可預測性、可管控性和可跨期平衡等特征，屬于高階事項。全面熟悉科學化預算管理尚需時日，邁入更高階段則是后續安排。

(四)財政可持續涉及多方面內容

預算平衡終究是財政管理的階段性成果，而財政可持續才是終極目標。寄希望于通過跨年度預算平衡機制來實現財政可持續，乃至穩定經濟增長，實在是略顯單薄。其中緣由，體現在兩個層面，第一，唯有理順預算平衡與財政可持續之間的關系，方才能實現跨年度預算平衡機制的設計構想。理論上，財政可持續體現在債務和赤字的可持續。時間序列上的數量規模平穩及其重要。跨年度預算平衡機制能在管理層面實現這一目標。即使財政收支平衡被階段性打破，但是預算平衡機制體現的修復功能依然可以發揮維護財政可持續的作用。第二，連接經濟可持續和財政可持續，可以依靠跨年度預算平衡機制的協調。一般而言，經濟周期與財政周期之間的復雜關系是難以洞悉，更是難以處置的。跨年度預算平衡機制至少是一種在更長時段內，熨平財政收支波動，嚴肅財政紀律的制度安排。如果我們認可經濟波動與經濟發展之間存在螺旋式上升的基本規律，那么減少財政刺激的負外部性和減輕財政自身的收支壓力，確實有必要依靠中長期財政規劃來協調。因此可以說，跨年度預算平衡機制面臨的機遇與挑戰并存。發揮其主要優勢，實施一些看得見，能見效的政策，將在很大層面緩解各方顧慮，并推動經濟與財政同步發展。

四、實施策略

(一)立足于構建超越財政周期與經濟轉型約束的預算平衡機制

財政周期與經濟轉型存在一定規律，跨年度預算平衡機制應善于嵌入其中，發揮其應有作用。首先，跨年度預算平衡機制可作為明確的財政規則納入政策框架。以此作為熨平財政周期的重要工具。其次，將跨年度預算平衡機制作為推動經濟轉型的政策工具，準確匹配經濟轉型與跨年度預算管理時段，力求經濟轉型與預算平衡同期實現。最后，協調財政波動與經濟波動。利用跨年度預算平衡機制解決兩種波動此起彼伏的問題。

(二)將跨年度預算平衡機制建設融入財稅改革總體框架

協調好財稅改革年度任務與跨年度預算平衡之間的關系。著力搭建政策調整、制度建設與管理改進之間的有效溝通渠道。第一，實施跨年度預算平衡機制的年度任務拆分，化解年度決算與跨年預算之間的可能分歧。第二，做好體制改革銜接，用跨年度預算平衡機制激發各方提高管理水平的積極性，避免出現地方財政收支考核弱化，財政管理績效降低的問題。第三，運用信息化手段加快預算信息的互聯互通，形成預算信息上傳下達更加便利，修訂調整更加快捷的新模式。

(三)解決管理模式和技術手段的國產化問題

中國模式的特殊性在于，真正能夠被直接應用的制度設計，必然經歷了國產化過程。換言之，適合國情和現有體制機制的新模式，才可能有生命力、有新活力。為此，我們需要展開如下工作，其一，跨年度預算平衡機制要選取易于實施的項目、部門和區域展開。要讓先期試點取得成功，見到實效。其二，注重兼顧垂直管理與橫向管理之間的預算平衡。理解大國治理條塊分割特征，不應急于實施自上而下的全面改革。其三，預測技術研制和基礎支撐工作應盡快著手落實。基礎數據搜集與信息有條件開放并舉，廣泛引入科研力量測算當期預算平衡規模及未來走勢。

(四)致力于協調實現財政與經濟的雙可持續

跨年度預算平衡機制與財政、經濟之間的互動是雙向的。因此，當今世界的難題，也可能是未來中國的問題——即如何協調實現財政與經濟的雙可持續。第一，將跨年度預算平衡機制作為穩定財政收支格局的抓手。解決外部沖擊和行政活動對財政可持續性的干擾。第二，實施熨平經濟波動的預算管理戰略。先期可以作為輔助手段，旨在緩解財政擴張的壓力。第三，兼顧財政與經濟可持續的關鍵是穩定預期。利用跨年度預算平衡機制穩定各方預期，嘗試解決財政與經濟活動中的不確定性難題。

〔1〕Wildavsky A.A Budget for all Seasons:Why the Traditional Budget Lasts[J].Public Administration Review,1978,38 (6):501.

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【責任編輯 郭艷嬌】

F812.3

A

1672-9544（2016）12-0021-06

2016-10-15

岳茜玫，工商管理系講師，研究方向為企業與政府管理；李艷芝，中國財政雜志社編輯，研究方向為財政學。

國家留學人員科技活動擇優資助項目的階段性成果。