東北老工業基地振興與深化地方財政改革
——2016年“地方財政改革與發展論壇”綜述

成丹

(遼寧省財政科學研究所，沈陽 110002)

東北老工業基地振興與深化地方財政改革
——2016年“地方財政改革與發展論壇”綜述

成丹

(遼寧省財政科學研究所，沈陽 110002)

在2016年召開的地方財政改革發展論壇上，不同層面專家學者和政府官員圍繞東北振興與地方財政改革發展進行了深入研討，并形成諸多共識。2014年以來，東北區域經濟衰退明顯，從衰退原因來看有很多重因素，既有歷史性的，結構性的，資源性的，也有觀念上的和人為影響的，更有深層體制機制上的。實現東北振興，必須進行頂層設計和政策上的真正突破。在促進區域振興過程中，地方財政的改革與發展具有異常關鍵的作用和影響。必須明確地方財政改革思路，加強地方政府債務管理，合理調動中央地方兩個積極性，更有效地發揮財政宏觀調控作用。

東北振興 老工業基地 地方財政 改革發展

為深化新常態下地方財政改革發展問題研究，探討中央7號文件背景下東北新一輪振興相關財稅政策，2016年8月7日，遼寧省財政科學研究所、東北財經大學財政稅務學院以及《地方財政研究》雜志社在沈陽聯合舉辦了2016年地方財政改革與發展論壇“老工業基地振興與地方財政改革”專題研討會。與會專家及財政業務工作者就東北老工業基地振興、地方財政改革、新常態下財政體制改革以及供給側改革背景下財政與經濟、社會發展進行了深入的討論。各位專家基于不同視角，闡述了各自對老工業基地振興與地方財政改革的獨到見解，提出了輔助決策、服務實踐的新思路和新建議。

一、東北老工業基地振興：衰退原因與未來方向

(一)客觀理性看待遼寧經濟形勢

遼寧省財政廳常務副廳長邢恩先①認為,擠水分、做實財經數據是遼寧主要經濟指標大幅下降的原因之一，遼寧經濟總體情況并未如下滑速度一樣窘迫，經濟社會仍呈現秩序井然、安居樂業的狀況。以遼寧省財政收入為例，2015年完成財政收入2125.6億，比2014年下降33.4%，其中水分934億，占33.4%的29%，除去水分后2015年下降4.4%，與2014年相比下降4.6%，大體相當。

遼寧省委宣傳部理論處處長肖明江認為,遼寧是經濟新常態下的典型樣本，經濟下滑符合經濟發展客觀規律，要理性看待遼寧衰退問題。當前社會保障體系相對完善，經濟情況并不比20世紀90年代困難，但新常態意味著這是一個長期過程，遼寧經濟發展迫切需要好的發展環境、發展信心。要客觀看待遼寧問題，給予更多的時間、空間、理解和寬容。

(二)東北老工業基地衰退原因剖析

邢恩先認為,遼寧經濟本質問題體現在“老”字上面。一是工業開發時間早，經濟骨骼老化。粗放式開發造成資源枯竭，重化工體系面臨轉型艱難，加上較強的投資依賴，一旦固定資產投資下滑就很快引發產能過剩、經濟衰退等問題。二是人口老化，負增長，細胞老化。人口老齡化、人力資本外流導致區域內勞動力市場規模和質量同時下降，經濟活力不足。三是思想觀念落后，經濟思維老化。國有企業規模大、城鎮化率高、產業工人隊伍龐大使東北地區計劃思維濃厚，缺乏市場文化，形成強政府弱市場結果。

民建遼寧省委副主委王廣林認為,結構性問題是現象，體制性問題是根本。2003年以來東北經濟振而不興主要有兩方面原因：一是政策問題，沒找準方向。28號文件存在對策碎片化、政策分散、重點不突出問題。7號文件四個著力的提出使重點和目標更加明晰，但沒有從根本上解決體制性問題。二是實施問題，執行不到位。2003年以來東北經濟振興的主要動力是政府和國有企業，市場并沒有真正發揮作用。同時，地方政府在戰略決策上偏重簡單的規模擴張，忽略轉型升級，進一步固化了原有產業結構。

中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇認為,東北老工業基地振興的目標模糊不清。振興十余年來，振興目標是恢復原有計劃體系下功能性分工的老工業基地還是市場分工下的企業振興尚未明確。

遼寧社會科學院副院長梁啟東認為，從內因角度遼寧經濟衰退可歸結為資源性衰退、結構性衰退和體制性衰退。其中資源性衰退是剛性問題，是東北獨有問題。資源枯竭型城市，東北占全國1/3，遼寧占東北1/3。未來解決需面對“產業怎么擺？企業怎么改？包袱怎么甩？人往哪里去？錢從哪里來？”等五大難題。

廣東財經大學財稅與公共管理學院院長姚鳳民認為,計劃體制和國企壟斷背景導致東北老工業基地四次發展機遇的錯失。一是國有企業不能承接轉移產業，錯失了產業轉移機遇。二是小企業少，實施“抓大放小”過程中沒有放活，錯失了市場化機遇。三是國有企業壟斷不能靈活、充分創造就業機遇，造成人口流失，沒有抓住勞動人口紅利機遇。四是鐵飯碗意識濃、服務意識薄弱，沒有抓住思想和服務轉型機遇。

(三)東北老工業基地振興方向和途徑

邢恩先認為,遼寧正處于振興的攻堅階段，應該以中央7號文件為統領，著手解決經濟脆弱性問題，實施經濟的“年輕化”改革。一方面，要優化體制機制，推進簡政放權的市場化改革。矯正政府職能缺位、錯位問題，降低行政審批門檻，挖掘民間企業積極性，釋放發展動力，同時完善基礎設施建設。另一方面，要增強中微觀經濟政策與宏觀戰略的協調性，建議國家出臺階段性特殊政策，支持遼寧去除國有企業、社會事業等方面長期存在的政策性負擔，探索具有突破性的人口政策和人才戰略。此外，還需要國家調整對遼寧的身份定位，在稅收分成、轉移支付、體制上解等方面給予傾斜。

王廣林認為，東北老工業基地實現振興是中國市場經濟體制改革能否成功的重要樣本，關鍵在于國有經濟和市場經濟如何有效結合。振興東北從根本上解決體制性問題可以從四方面入手：一是建立東北體制改革特區，將東北作為全面深化體制改革試點，在東北改革上拿出一攬子方案。二是改革央企在東北的體制，實行子公司體制，賦予地方央企經營權、決策權，將央企發展和地方發展更緊密結合。三是創造有利于國有企業產權流動的環境和機制，實現資源高效配置。建議在東北設立試點，通過建立區域產權市場及多層次資本市場等載體，推動國有產權界定、定價、流動程序等方面的改革。四是實現產業資本和金融資本的融合發展。目前金融發展領域對東北仍沒有開放，兩類資本分化導致產業資本經營困難與金融資本回報率高的冰火兩重天現狀。應允許金融資本進入實體經濟領域，尤其是商業銀行，可以通過債轉股、產業投資基金、民營銀行等方式，實現二者融合。

楊志勇認為振興目標不明確的情況下，政府可著力塑造環境，發揮國有經濟作用同時激發民間投資活力，實現市場在資源配置中作用。從財政改革來看，需要在債轉股、社會保障、就業、社會穩定幾個目標之間找到一個平衡點。

二、地方財政改革：思路、重點和體制完善

(一)地方財政改革思路

肖明江認為,目前情況下討論地方財政改革與發展需要以問題為導向從以下幾個維度考慮：一是戰略維度。當前再分配未實現跨時期公平，經濟形勢好時，財政沒有注重提高社會保障能力，以至于當前為改革贏得時間和空間的回旋余地小。二是問題維度。困難時期面臨的問題是多方面的，解決問題不能只強調效率，而應結合經濟、社會背景確定優先解決順序。三是規律維度。規律是客觀的，而規律的運用無法超越國家、階級、民族的界限。因此，國外研究成果的借鑒要立足國內實際，改變跟跑的思想觀念。四是價值維度。我國財政研究與國外的根本區別是將保障人民利益放在首位，未來財政改革也應堅持該價值取向。

中央財經大學研究生院院長馬海濤認為,新常態下財政增收空間有限，地方未來做大蛋糕可從體制變化和對外開放兩處著手。一是利用體制的變化，營改增帶來的分成比例調整，來設計對地方財力的影響。通過產業結構調整，發展實體經濟以做大分成蛋糕。二是在一帶一路戰略背景下，鼓勵企業走出去，推進企業進行對外投資，促進企業發展。

廣東省財政科學研究所劉繼東認為，結構性改革中需注重地方財政與金融的協調配合，用有限的財政資源撬動金融資本推動經濟發展。目前我國財政金融已形成財政定向補償、金融定向跟進；財政扶持金融創新；財政資金嵌入金融三種合作方式。但仍存在協調機制建設不足、資源配置效率低、投資有效性不高、風險防范意識和能力不強等問題有待加強。

(二)地方財政改革重點

中南財經政法大學財政稅務學院院長陳志勇認為,當前財政運行存在三大矛盾：一是財政資金緊張與浪費并存。二是降低宏觀稅負與財政收入仍保持較高增速矛盾。在當前指導思想從穩定稅負轉向減低稅負的背景下，財政收入實際增速雖有所下降，但仍保持中高速態勢并未體現出稅費減壓。三是全面推行“營改增”與實行分稅制財政體制的矛盾。“營改增”使地方幾乎無相對獨立的稅收收入來源，分稅制名存實亡。

中國財政科學研究院副院長王朝才認為,中央財力集中度多少為好還缺乏客觀依據。當前各界普遍認為中央財力集中度過高，應適當提高地方政府財力。但從各國實踐來看，無論是聯邦制的美國還是單一制的日本，其國稅比重均超過2/3,且隨著時間推移呈上升趨勢。該問題無解的根本原因在于對經濟發展水平、公共服務水平和中央集中度之間關系的認識還不夠清晰，致使對中央集中度的判斷缺乏客觀依據，難以達成共識。

馬海濤認為,財政支出不轉變思路是造成當前財政困難的原因之一。財政收入有限而支出愿望無限，財政支出要有所控制。應以市場化為導向重新理清公共預算邊界，強化公共預算支出規模的控制、支出結構的優化、支出效益的提高。

廈門大學教授陳工認為,“新常態”下我國地方政府面臨著較大的債務風險。首先，地方政府借債投資的大部分項目難以產生現金流，地方政府債務的償債能力和流動性不足；其次，地方政府其他形式的“資產”也難以在未來產生現金流，這會導致地方政府收支的“硬缺口”不斷加大；再次，地方政府的債務期限和對應的投資項目之間存在嚴重的期限錯配。未來在防范和控制地方政府債務風險方面更需要借鑒國外已有成熟經驗，并結合中國國情建立適合自己的地方政府債務風險防控體系。具體而言，包括以下幾個方面：一是建立并完善地方政府性債務規模控制和風險預警指標體系。二是建立完善的地方債交易市場，完善地方債市場監管制度體系。三是加快財政責任立法進程，明確地方政府官員的財政責任。四是建立符合國情的地方政府債務定期檢測和重建機制。

(三)完善財政管理體制的基本方向

陳志勇認為,完善財政體制要堅持以分稅制為基礎。當前制度安排，只體現了自上而下的分配，實質上是分成制體制，不利于調動地方積極性，應該體現分稅制要求。在堅持分稅制中，尋找滿足公共服務均等化需要與增強地方內部財政激勵的最佳結合點。

馬海濤認為,劃分事權和支出責任是解決財稅體制問題的根本。當前可以新一輪簡政放權改革中各級政府的權責清單和財政專項資金管理清單制作及其公布為契機，理順省以下政府間事權和支出責任。另外，不能一味地宣揚取消專項轉移支付，要逐步規范、合并專項轉移支付，考核其引導效果，堅決取消配套。

東北財經大學財稅學院副院長谷成認為,現代國家治理體系中的政府間稅收劃分必須考慮各級政府的利益訴求，服務于政府間財政關系的理順。為保證地方政府的負責程度和治理能力，中國地方稅體系的構建至少應遵循如下原則：一是地方稅收收入應與支出職責相匹配。二是劃分給中央以下各級政府的稅收至少應當為最為富有的政府提供足夠的收入，以保證其滿足支出需要并為自身的行為結果負責。三是保持財政透明的前提下，允許地方政府在邊際上決定其自身稅收收入，以保證其在國家治理方面的潛在優勢得以發揮。

陳志勇認為，應以轉換政府職能為基礎，進一步深化預算改革。新《預算法》并未完全解決如何分錢、用錢問題，現行機制仍不合理。分錢機制需要以政府職能為依據，用錢要講績效評價，用后要問責，應引入第三方評價并將評價結果運用于問責。

上海財經大學公共經濟與管理學院副院長劉小兵認為,財政定位要清楚，其更多責任是兜底，當前財政能做的就是財政公開，通過財政透明度提高，讓公眾判斷政府作為的邊界范圍。

馬海濤認為,要加強地方財政管理和監管。一是建立內控制度防范財政風險；二是進行績效監督；三是監督內容和組織方式上要實現創新，實現全流程、全覆蓋、全員參與。

三、供給側改革背景下財政與經濟社會穩定發展

(一)擴大生產性社會投資補短板

中國財政科學研究院教科文研究中心主任韓鳳芹認為，可以從擴大生產性社會投資的角度補短板。我國政府治理思維面臨由經濟治理向社會治理的轉變。而政府部門習慣于經濟治理思路，認為社會治理是消費性的不能實現經濟治理目標，不愿做理念上的調整。在這種背景下，從現實可操作性角度可讓政府擴大生產性社會投資來轉向社會治理。社會政策是具有生產性的，部分社會投資生產性更強，如提升衛生領域投資會大大降低治療性成本，提升人力資本質量的投資會解決人口紅利不足問題。未來可通過社會化改革實現社會投資的生產性。以教育投資為例，如不改革仍按傳統方式進行投資，結果只是提升了基礎設施硬件，忽視了軟實力，不會產生長期的立竿見影的效果。

(二)培育新的經濟增長點

內蒙古財政科學研究所所長陳世杰認為，新常態背景下，達到基本公共服務水平，財政不宜完全退出競爭性、經營性領域，而是要轉變支持方向培育新的經濟增長點。新增長點的選擇可考慮與地方經濟成長階段、產業結構特征相關聯的產業。其中，財政支持應致力于創造良好的企業發展環境，包括改善發展環境基礎設施、引導和支持技術研發、優化投融資環境等。

中國人民大學財政金融學院副院長岳樹民認為，支持中小企業發展，解決融資難、融資貴、抗風險能力弱問題，稅收政策可以從以下幾個方面著手：第一，對中小企業發生的虧損允許用以前三年或五年的所得彌補。第二，以中小企業若干年度納稅額度為擔保，由金融機構提供貸款。融資難主要是缺少抵押品，可以將企業誠信納稅作為一種抵押品，符合條件的企業，可以由財政部門認可委托擔保機構提供擔保，將融資和納稅結合在一起，既是提供幫助也為納稅提供鼓勵。第三，自然人企業用于再投資的未分配利潤，緩征個人所得稅，鼓勵中小企業擴大投資。第四，對購進新技術、新專利、新產品企業實行加計扣除政策，促進科研成果轉化。第五，對安置就業多、利潤總水平不高的小企業，減征或免征所得稅，鼓勵其安置就業。第六，增值稅小規模納稅人銷售貨物、勞務服務允許給購買方按照適用稅率開增值稅發票。

(三)優化稅制結構控制宏觀稅負

陳志勇認為，稅制結構的優化應以控制宏觀稅負為基礎，核心是處理好直接稅與間接稅的關系。從發展趨勢來看，稅制不變，隨著收入水平提高，直接稅比重相應提高，稅負會自然提升。因此，控制宏觀稅負需通過稅種改革、稅制結構優化來實現。具體來看，增值稅應簡化稅率、降低稅負；個人所得稅應減少稅級，降低邊際稅率；消費稅應優化稅目。

(四)完善公共產品的市場化提供

大連市財政局副局長張威認為，從長遠看公共產品的市場化提供是社會進步的表現，但同時也蘊含著風險，當務之急是需要厘清界限：一是哪些公共產品適合由私人部門提供，如何根據公共產品性質選擇不同提供方式，以達到公共提供均等化的目標。二是私人提供公共產品過程中，政府職能定位如何調整，政府如何加強監管？三是具體政策上要厘清政府購買服務與PPP的邊界，區分政府購買服務與變相融資，防止購買服務演變成國家禁止的BT方式。四是完善相關制度體系，使地方政府能夠在規范、有序的軌道上推進購買服務工作。

(五)緩解養老保險基金缺口

江西財經大學財稅與公共管理學院院長李春根認為，有效緩解企業基本養老保險基金缺口，可以從以下幾個方面入手：一是加強養老保險擴面征繳，提高精準征繳力度。大力實施全民參保計劃，充分挖掘潛在的擴面資源；加強執法力度，實施部門聯動，確保精準征繳；破除地方保護主義。二是多管齊下，積極探索緩解基金缺口的有效措施。利用財政結轉結余資金填補養老保險缺口;積極研究制定劃撥國有資本充實城鎮職工基本養老保險并穩步實施;發展多層次養老制度體系，為居民養老提供多重保障。三是提高基金省級統籌力度，建立科學靈活調待機制。四是強化各級政府的支出責任，確保各地區各級財政投入到位。

此外，遼寧省社科聯副主席金虎指出，此次會議是遼寧社科領域的重要學術活動，新形勢下要針對老工業基地振興面臨的困難，通過深入交流研討，形成一批有價值的成果為遼寧省委省政府及各部門決策提供依據。《財貿經濟》編輯部張德勇、中央編譯局《經濟社會體制比較》劉承禮、《財政研究》編輯部邢麗、《財經問題研究》編輯部楊全山、中國人民大學書報資料中心《財政與稅務》編輯部許暉、《稅務研究》編輯部于嘉音、新華社遼寧分社王振宏等分享了辦刊經驗并對《地方財政研究》取得的成績給予了充分肯定。

【責任編輯 連家明】

F207

A

1672-9544（2016）12-0076-04

2016-10-15

成丹，助理研究員，博士，研究方向為財政理論與政策。