地方政府債券：公共化改革與市場化機制

陸成林

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地方政府債券：公共化改革與市場化機制

陸成林

地方政府債券是一國地方政府憑其信用在證券市場上發行的有價證券，有“銀邊債券”之稱。從2009年財政部代發算起，短短八年來，我國地方政府債券經歷了從無到有、從試點到推廣、從中央政府授權到《預算法》賦權的發展過程。特別是2015年起施行的《預算法》在法律層面打開了地方政府債券發行的正門，關上了除此之外地方舉債的旁門，當年發行地方政府債券3.8萬億元。形式上表現出來的小步快跑、逐步規范的改革新節奏有目共睹，毋須多言；內涵上突顯出來的公共化財政改革取向則更值得肯定。所以這么說，緣由有三：

第一，公共需要視角。所謂公共化，就是作為一種改革導向，政府及其財政由市場競爭性領域退出，更多地進入公共需要領域，更好地擔負起公共產品提供的職責。缺乏優質公共設施的社會難稱小康社會。地方政府債券限定于公益性資本支出，主要用于公共基礎設施建設，符合我國小康社會全面建成階段所決定的公共需要。

第二，公共產品視角。相對于中央政府，地方政府在地方性公共產品的提供上具有比較優勢，也實際承擔著相應職責。但長期以來由于缺乏財力保障，地方政府無力支撐龐大的資金需求。地方政府通過債券自發自還滿足融資需要，更好地匹配了央地之間的事權與財權，有利于保障地方性公共產品的提供。

第三，公共選擇視角。法治化、規范化的公共選擇與決策是財政公共化改革的重要方面。當前我國地方政府債券的制度設計，構筑了法律基礎，引入了人大審批，發行于公開市場，較好地保證了操作規范與信息透明。這是政府理財在公共決策程序上的重大進步。

2016年，李克強總理在政府工作報告中提出，安排地方專項債券4000億元，繼續發行地方政府置換債券，建立規范的地方政府舉債融資機制，對財政實力強、債務風險較低的，按法定程序適當增加債務限額?？梢?，我國地方政府債券已經進入了有序的發展軌道之中。

與西方國家不同，我國地方政府債券存在較強的供給剛性。這一新生事物的出現，既有來自于財政公共化改革的源動力，還由于多年來地方政府通過融資平臺貸款等不規范渠道形成的債務償還壓力，由此帶來的公共風險是限制其發展的最大約束條件。目前，地方政府發行的債券較大比例屬于償還舊債的置換債券，只能成功不能失敗，進而衍生了信用評級無從談起、個別地區利率低于國債利率等行政性干預現象，使其市場規范性打了折扣。

理論與實踐都告訴我們，地方政府債券發行管理，需要因循公共化改革導向，按照“市場第一，政府第二”的邏輯決定政府及其財政“干什么”和“怎么干”的問題，即立足長遠，下定決心去除行政性干預，在產品設計（如債券期限、結構及利率）、招標承銷、信用評級、信息披露、兌付流通、風險控制等六大方面構建起市場化機制，真正發揮出市場的決定性作用。此外，在規范的市場環境下，由于各省份經濟實力不同，投資者對其信用的評級也就不同，將產生地區之間的融資規模差距，形成經濟發展的馬太效應，需要中央政府在制定區域協調發展戰略與政策時加以考慮。