江西生豬產業政策支持水平測算與改革取向

鄭瑞強　徐　瑾　羅千峰（江西農業大學，南昌330045）

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江西生豬產業政策支持水平測算與改革取向

鄭瑞強徐瑾羅千峰
（江西農業大學，南昌330045）

內容提要：新常態下面臨轉型升級壓力的江西生豬產業亟需精準政策支持。系統梳理江西生豬產業政策支持體系，運用OECD指標測算生豬產業政策支持水平結果表明：江西生豬產業政策支持總量總體上升但波動明顯，生產者支持占有較大比重，政策支持總量的上升主要源于預算支持的增加，政策總支持仍有較大的提升空間。鑒于江西生豬產業“穩產提質”的發展方向，未來的產業政策改革取向是：緊抓“互聯網+”時代發展契機，強化一般服務支持政策創新；調整生豬產業生產者支持政策比重，鼓勵產業服務的市場化改革；完善產業風險防范機制，強化政策執行的監測評估。

關鍵詞：江西生豬產業政策支持結構特征改革取向

新常態下經濟增速放緩，生豬產品消費上升空間狹窄，國際市場面臨全面擠壓，生產成本持續攀升，市場風險加大、資源環境約束趨緊，不僅嚴重影響了生豬生產者和消費者的利益，而且給中國整體經濟的平穩運行、物價穩定產生不利影響［1］，產業發展越來越強調資源利用效率與發展質量，江西生豬產業面臨著結構調整、產業升級的壓力，生豬產業的可持續發展亟需強力政策支持，以更好的實現“保增長、保供給、保安全”的產業發展目標。每項產業發展扶持政策的出臺都有其特定的背景與發展訴求，系統梳理江西生豬產業支持政策，明確政策指向，分析發展扶持政策結構特征與評價政策效果，可為江西生豬產業發展政策調整與優化提供選擇空間。

一、江西生豬產業政策支持體系與發展效應

（一）江西生豬產業支持政策分類及理論基礎

基于生豬價格市場化改革進展，江西生豬產業發展扶持政策演變可以分為三個階段，第一階段（1985年以前）主要以生豬派購政策保障豬肉供給為特征；銷售價格在第二階段（1985年-2006年）逐步放開，鼓勵搞活市場流通；為平擬豬價波動，扶持生豬產業平穩發展，國家在第三階段（2007年至今）出臺了發展扶持與調控政策，梳理起來主要包括以下三類：一是價格支持政策，主要包括防止生豬價格過度下跌和豬肉價格過度上漲的省級豬肉儲備制度（儲備規模不低于6000噸）、豬肉價格上漲時為低收入群體和家庭經濟困難學生及時發放的臨時價格補貼；二是生產補貼政策，主要包括能繁母豬補貼（每頭能繁母豬補貼100元）、生豬良種補貼（每頭能繁母豬可獲得補貼40元）、能繁母豬及育肥豬保險（中央財政對中西部地區補貼50%）、生豬標準化規模化養殖（依據年出欄規模，財政平均補助20-80萬元不等）、生豬調出大縣獎勵（每個縣的獎勵資金不少于100萬元）、動物防疫補貼（工作人員每人每年補助1200元）、生豬撲殺（每頭800元）和無害化處理補助（每頭80元）等；三是其他服務扶持，主要包括農業科技三項費、農業基本建設支出、農村救濟、農民培訓等政策。

針對日漸獨立成熟的生豬產業發展進行不同政策支持，可以從不同的方面進行理論解讀：一是幼稚產業保護理論。生豬產業作為畜牧業的重要組成，生豬產品的自然生產和經濟再生產過程面臨著自然風險與市場風險的雙重影響，其發展受到國內設施裝備制造業、飼料產業、肉品加工業等多個關聯產業影響，具備“當前發展尚不成熟，遇到國外強有力競爭、但通過一段時期的保護（一般為30年）便能成長壯大并有廣闊發展前景”［2］的“幼稚產業”特征，李維特等提出可通過保護關稅制度、進口配額管理等方式進行保護［3］。二是生豬產業發展外部性效應解析。生豬產業發展可為民眾提供安全、優質的豬肉，有助于促進就業、增加人民收入，傳承區域特色養殖文化以及帶動關聯產業發展，具有多項正外部性，同時也會帶來環境污染、水土流失等負面影響，政府作為有效率的公共產權組織，不能放任外部性效應帶來的非帕累托配置后果，對于產業發展過程中外部性的有效調節與規制需要通過政策（尤其是采用政府補貼方式）制定與干預，優化資源配置［4］。三是工業反哺農業理念。由于農業主導地位的喪失以及農業基礎地位的無法替代，國民經濟三大產業結構的協調發展要求工業反哺農業，通過發放農業補貼、支持龍頭企業發展等各種有效措施支持生豬產業在內的農業穩健發展［5］。

藉此，生豬產業發展扶持政策按照政策訴求可以分為三類：一是食品安全供給保障類政策，如省級儲備肉制度、標準化規模養殖補貼、服務扶持、生豬調出大縣獎勵等；二是產業市場風險消減類政策，如能繁母豬補貼、生豬保險、病死豬無害化及污染處理等；三是產業競爭力提升類政策，如良種補貼、農機具補貼、技術培訓、關聯產業支持政策等。各類產業支持政策通過替代效應、收入效應及乘數效應等傳導機制發揮作用［6］，影響著未來生豬產業發展方向與水平。

（二）政策支持下的江西生豬產業發展效應

鑒于國家產業政策扶持與市場調節的雙重推動，江西積極實施生豬產業推進計劃，努力提升產業化經營水平。

1.生豬產值與豬肉供應能力方面。2014年全省畜牧業產值896億元，比2003年增加542億元，占全省GDP的5%，且從2013年起已超過糧食產值［7］，成為江西農村經濟發展的支柱產業之一；生豬出欄量3300萬頭，占全國生豬出欄量的4.4%；豬肉產量265萬噸，占全省肉類產量的76%，占全國豬肉產量的4.6%；生豬年末存欄量1943萬頭，比上年增長6.8%。并且隨著生豬產業競爭力的不斷增強，自2010年后江西生豬產業在全國的位次一直位居前十，為農民增收、農業結構調整、農村勞動力就業、糧食轉化及帶動相關產業的發展做出了重大貢獻。

2.規模生產與組織經營方面。2014年江西省年出欄500頭以上的生豬規模養殖場達1.3萬個，萬頭豬場近400個，規模比重達到65%，生豬產業形成了“一片兩線”優勢產區，20個重點縣生豬出欄量約占全省60%。全省新增畜牧業合作社2530家，總數突破1萬個。

3.產品加工與質量安全方面。2014年全省畜產品加工產值首次突破500億元，增長11.1%。新增76個無公害、綠色畜產品，“三品一標”總數達到366個。同時強化規模養殖場規范化管理、飼料獸藥生產安全監管，加大畜產品質量安全監管力度，全省養殖環節“瘦肉精”抽檢合格率達100%，飼料產品抽檢合格率逾94%，生鮮乳“三聚氰胺”抽檢合格率達100%，產品質量和安全水平有了明顯提高。

4.產業服務與制度保障方面。2014年全省飼料工業產值達320億元，比較完整的飼料工業體系初步形成；疫病防治、標準化養殖小區建設、假冒偽劣生產資料查處，病死畜禽無害化處理、質量安全、實用技術培訓等發展政策與工作機制逐步健全、落實，強調管理的法制化、科學化、規范化，服務能力明顯提高。

5.市場供應與社會影響方面。作為生豬調出大省，生豬產業總體保持健康發展，供需平衡，90%的縣有大量生豬調出，供滬、供港生豬繼續穩居全國第一位和第二位。2014年全省畜牧龍頭企業新增固定資產15億元，實現銷售收入1420億元，同比增長11%，一批擁有較強實力的大中型重點龍頭企業，正在實施跨區域、跨行業發展，競爭實力和輻射帶動能力明顯增強。

二、產業政策支持水平測算與結構特征分析

（一）政策支持水平測算方式

國內外存有多種方法用于測度政策支持水平，如BelaBalassa提出的依據農產品國內市場價格與世界市場價格比較而得出的名義保護率（NRP）、CordenW.M.基于國內價格計算的單位農產品產出增值與世界價格計算的產出增值差額測算的有效保護率（ERP）、世貿組織（WTO）根據農業多邊談判需要而建立的出口補貼和國內支持分類標準、經濟合作與發展組織（OECD）構建的由生產者支持估計（PSE）、消費者支持估計（CSE）等組成的綜合評價指標體系等［8］，按照政策指向，將產業支持政策分為生產者支持政策、消費者支持政策和一般服務支持政策三類，測算生產者支持估計（PSE）、消費者支持估計（CSE）和一般服務支持估計（GSSE）指標并測度政策支持總量估計（TSE），多數分析通過測算三類指標的絕對值與相對值，以有效反應政策支持水平、結構特征及市場干預測算。

依據OECD對農業支持政策的分類［9］，PSE是市場價格支持（MPS）與對生產者的預算支持之和。PSE反映的是農業生產者支持的絕對額，為了更好的分析不同農業政策的支持效應，OECD的綜合評價指標體系選擇生產者支持估計百分比（%PSE）這一相對指標以反映生豬產值中來自生產者支持的份額。生產者支持估計百分比（%PSE）是指生產者支持估計值（PSE）與產業總收入的百分比，計算公式為：

其中，PSE是市場價格支持（MPS）與對生產者的預算支持（BS）之和，MPS一般用豬肉產量與豬肉國內市場價格與國際市場價格價差等指標測算，BS用江西農林水事務支出與江西生豬產值在農業總產值中占比等指標測算，GFR表示生豬產業產值，Qc×Pd表示用生產者價格表示的產品價值，PP表示對生產者的財政預算支持，一般為產業生產者補貼減去市場價格支持，主要選擇江西省生豬良種補貼、農業保險支持政策、生豬調出大縣獎勵、強制免疫疫苗補助、規模化養殖設施補貼等指標測算。

消費者支持估計（CSE）包括“針對進口消費的那部分，消費者對生產者的轉移支付，對預算的或進口商的轉移支付或者對兩者的轉移支付，并扣除了納稅人對消費者的轉移支付（如食品補貼）、生產者（國內生產作物的消費者）對動物飼料的市場價格支持的貢獻”［10］，也有研究以“區域消費者肉食價格補貼數額”指標取代。計算公式為：

其中，CSE用江西每年（每年執行價格補貼的月份數量不同）用于城鄉低保人口的價格補貼支出（低保人口與補貼標準的乘積）等指標測算，TAC是指消費者產品消費總支出，TCF是指消費者預算轉移。該指標用于測算政府的市場干預程度。

一般服務支持估計（GSSE）的計算公式為：

其中，GSSE可用江西每年一般服務支持支出（尤其是科學技術、環境保護等項目支出）與生豬產業在江西GDP中的占比等指標測算，該指標一般用于衡量財政對于整個農業部門的補貼支持程度，不針對具體的生產者與消費者，主要包括科研推廣、農業基本建設支出、農村經濟、農業綜合開發、農民培訓等項目。政策支持總量估計（TSE）是指納稅人和消費者轉移到產業部門的支持總量，是政策支持總成本占區域國內生產總值的比重，越高，意味著國民收入中用于支持某種產業發展的資源份額越多。選擇TSE（政策支持總量）主要是OECD在設置政策支持綜合評價指標時存在“關注產業發展資源行政配置還是市場配置的問題分析導向”，%GSSE越高，表明政策支持對于產業生產者個體影響程度以及市場扭曲程度較弱。

（二）評價指標測算與結構特征分析

1.數據處理與政策分項解讀

根據OECD政策文件，江西生豬產業支撐政策可以分項為：一是生產者支持領域，市場價格支持方面，加入WTO以來，關稅影響日漸式微，目前影響生豬產業主要為凍豬肉儲備政策，且收儲量較小；基于投入品使用的支持方面，主要為能繁母豬、良種補貼，農業機械購置補貼（未按種植業、畜牧業分類）、動物防疫補貼、養殖業保險保費補貼、生豬標準化規模養殖補貼等；基于非現期收入總額的補貼，主要是農村扶貧開發中用于技術培訓、生產發展和基礎設施建設方面的資金支持；基于非商品的補助主要包括退耕還林、退耕換草補助。二是一般服務支持領域，主要選擇農業科技三項費、農業基本建設支出、農村經濟、農業綜合開發、農民培訓等指標。三是消費者支持領域，主要是消費者肉食價格補貼。

鑒于2007年政府實施收支分類改革、2006年國家取消了農業稅征收以及當年生豬產業由于疫病出現大幅波動的現實，本研究選擇2007年-2014為分析時段，分析數據源于歷年《中國統計年鑒》、《中國財政年鑒》、《全國農產品成本收益資料匯編》、《中國農村統計年鑒》、《中國海關統計年鑒》、聯合國糧農組織（FAO）統計數據庫、OECD數據庫以及相關網站數據整理匯總，由于多項財政補貼數據沒有按照生豬產業、畜牧業、農業等清晰分類，為了更好的理清生豬產業的政策支持水平，對于整合性統計指標，除將明顯不屬于生豬產業范圍的指標剔除外，難以分離的指標（比如財政支出中的“農林水事務支出”指標）一般按照生豬產業產值在畜牧業產值中占比、以及畜牧業產值在農業總產值的比重進行分攤計量。

2.指標測算與結果討論

根據OECD政策評價方法和主要評價指標，參考國內宗義湘［11］、朱滿德、程國強［12］等知名學者所作研究結論尤其是銷售價格調整參數、一般服務支持指標等選定，得出江西省生豬產業政策支持水平測算結果，以更好的解讀江西生豬產業政策的演變與具體特征。

基于生豬產業政策支持水平測算結果，可以看出生豬產業政策支持結構特征：

表1　2007年-2014年江西省生豬產值占區域經濟比重情況表

一是生豬產業政策支持總量（TSE）總體上升但波動明顯。自2007年畜牧業結構調整以來，江西生豬產業的政策支持總量（TSE）由67.8億元升至208.3億元，支持水平由2007年的1.17%升至2014年的1.33%，總體呈現上升趨勢。其中在2008年、2011年出現較大波動，此后又趨于回落，主要原因是2007年、2011年的豬價由于前期疫病影響，供需失衡，豬價暴漲，政府為穩定物價，價格支持水平（MPS）較高，尤其是通過關稅等價格保護措施作用明顯；另外2008年、2011年生豬產值指標的378億元、490.2億元，均高于前后年份，一方面印證了生豬產業周期波動特征，另一方面也反映了政策支持對于生豬產業發展的促動效應。

二是生產者支持措施（PSE）占有較大比重。雖然一般服務支持措施（GSSE）、生產者支持（PSE）在2007年-2014年均有增長，比較而言，生產者支持措施（PSE）所占比重明顯高于一般服務支持措施（GSSE），且呈上升趨勢，2014年生產者支持措施（PSE）占比為97%，反映了江西生豬產業的平穩發展在很大程度上得益于生產者政策支持舉措（PSE），也表明產業發展政策對于生產者經營決策具有重要影響。另從市場價格支持（MPS）與預算支持（BS）二者在生產者支持（PSE）中的所占比重分析可以發現，市場價格占比由2007年的69%降至2014年的51%，呈現下滑趨勢，在一定程度上說明江西生豬價格受到的行政干預影響程度逐步下降；而GSSE%指標占比的逐步增長，也表明政策支持對于產業生產者個體影響程度以及市場扭曲程度趨弱，反映出江西生豬產業受力于國家市場經濟體制改革大環境的影響，從2013年起開始逐步擺脫高強度的行政干預，走向市場主導下產業化經營發展之路。

表2　2007年-2014年江西省生豬產業政策支持水平測算結果　單位：億元/%

圖1　江西生豬產業政策支持水平估計趨勢圖

圖2　江西生豬產業BS與MPS政策支持增長變化圖

三是政策支持總量（TSE）的上升主要源于預算支持（BS）的增加。江西生豬產業的一般服務支持穩步提升，增幅較大但增量有限，預算支持（BS）主要體現為對于生產者的直接補貼，由此也可以看出，作為農業的重要組成部分，考慮到土地、資本、技術等發展要素約束現實以及生豬產業標準化規模養殖發展趨勢，生豬產業發展的政策支持不同于OECD成員國“一般農業政策傾向于一般服務支持”的特點，對接規模養殖場（戶）進行補貼，政策支持的針對性、指向性較強，更加有助于扶強扶優，但不利于產業環境、產業化經營水平以及關聯產業發展，在一定程度上制約了產業整體競爭力的提升。

四是政策支持水平（TSE%）仍有提升空間。雖然2007年-2014年間的政策支持水平均為正值，但與OECD成員相比，支持水平仍然較低。江西生豬產業政策支持水平（TSE%）在2007年-2014年間平均為1.28%，即有生豬產值中的1.28%源于政策支持，遠遠低于OECD國家5%-8%的產業平均政策支持水平（TSE%）［13］，亦即江西生豬產業雖在政策支持的“正保護”狀態，但其發展仍有較大的政策調整與支持空間。

三、江西生豬產業扶持政策改革取向

總體來看，江西生豬產業政策支持呈現出“支持水平不斷提升，價格支持為政策支持關鍵，預算支持越來越具有針對性，一般服務支持平穩增長，生豬產業發展所受行政干預力度較強”的特征，預計未來十年，江西豬肉產量增長將進入“1時代”和“互聯網+時代”，年均增長幅度將下降為1%-2%，“穩產提質”將成為產業發展主題，江西作為全國生豬優勢產區之一，土地、勞動力、資本、技術、行業規制、價格等要素、環境約束江西生豬產業發展的同時也為江西由生豬大省向生豬強省轉變提供了發展機遇，倒逼產業轉型升級、規范治理，不斷延長產業鏈，切實提高生豬產品加工轉化率、資源綜合利用率和市場占有率，打造“千億產業集群”［14］，提高“江西生豬”品牌影響力和競爭力將是生豬產業發展主題。

（一）緊抓“互聯網+時代”發展契機，強化一般服務支持政策創新

一般服務支持政策重在為產業發展鋪就產業發展基礎，營造良好的產業發展氛圍，尤其是著力于人才培養、技術創新與推廣、產業社會化服務等領域，助力于產業前期發展的同時又體現了產業后期發展的水平與層次。隨著“互聯網+時代”的來臨，互聯網成為創新驅動發展的先導力量，對于社會各個行業都產生了深遠影響：脫胎但不脫離傳統經濟模式，對傳統資源稟賦要求不高，跨越時空整合資源，加速促進生產要素在區域間合理流動，實現區域結構的“再平衡”，對于經濟發展具有較強的“撬動效應”［15］。江西生豬產業同樣面臨著諸多機遇與挑戰，需要政府在信息基礎設施、交互信息平臺整合與優化、從業人員發展理念與技能更新、生豬產業從業人員知識化、豬肉電商發展與監管、冷鏈物流與設備制造等關聯產業發展、病死豬無害化處理與糞污治理方面給予政策支持。

（二）調整生豬產業生產者支持政策比重，鼓勵產業服務的市場化改革

由于規模生產效率與精深加工水平不高，江西生豬產業具有“大而不強”的特點，加之飼料成本居高不下、豬周期的頻繁波動影響，江西生豬產業市場競爭力尤其是國際市場競爭力較弱，價格支持仍是政府支持生豬產業發展的關鍵舉措，以及健全有助于疏緩豬價波動的臨時儲備肉制度。同時，在預算支持方面應堅持“精準扶持”的原則，考慮江西生豬產業“穩產提質”的發展方向，應在當前“穩產”補貼措施的基礎上，逐步增加“提質”補貼比重，如提高肉品加工業、飼料產業等關聯產業的政策支持力度，推進生豬規模養殖場一體化發展，鼓勵本地企業參與國際市場競爭等。再者，進一步健全生豬產業社會化服務體系，推行疫病防治、糞污處理、豬場管理托管等產業社會化服務市場化改革，政策引導社會力量參與產業社會化服務提供，提高產業服務質量，降低產業發展成本，提升產業競爭力與生豬產業的社會經濟發展關聯效應。

（三）完善產業風險防范機制，強化政策執行的監測評估

針對市場經濟環境下生豬產業發展過程中日益突出的價格波動頻繁、中小養豬場融資困難、食品安全監管壓力較大等風險，建議盡快建立生豬期貨市場，借鑒國外經驗啟動生豬價格保險制度，依托現代信息技術建立健全物聯網技術支撐的豬肉質量安全追溯系統。同時，為保障各項政策落實到位，建議盡快開展生豬補貼政策監測評估工作，查處“騙補行為”，切實落實補貼政策并糾正違規操作，切實發揮生豬產業發展政策的產業引導與發展支持作用。

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【責任編輯郭艷嬌】

中圖分類號：F812.8

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）03- 0097- 06

〔收稿日期〕2015-09-02

〔作者簡介〕鄭瑞強，經濟管理學院副教授，博士，研究方向為畜牧經濟與區域發展；徐瑾，人文與公共管理學院講師，研究方向為區域發展政策；羅千峰，經濟管理學院，碩士研究生，研究方向為畜牧經濟與區域發展。

〔基金項目〕國家社會科學基金規劃項目（14BJL077）；教育部人文社科規劃項目（13YJCZH272）；江西農業大學科學研究基金項目（201412）。