基于民生滿意度視角的基本公共服務績效評價
——來自中國家庭動態跟蹤調查數據的分析

王偉同　湯雨萌　魏勝廣（1.中國社科院財經戰略研究院，北京10008；.東北財經大學，大連11605）

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基于民生滿意度視角的基本公共服務績效評價
——來自中國家庭動態跟蹤調查數據的分析

王偉同1，2湯雨萌2魏勝廣2
（1.中國社科院財經戰略研究院，北京100028；2.東北財經大學，大連116025）

內容提要：政府提供公共服務的最終目標是滿足社會公眾的公共服務需求，評價公共服務效果的最直接指標是公眾對于民生狀況的滿意度評價。本文基于2012年中國家庭動態跟蹤調查數據，從民生滿意度的視角重新考察了各地區及不同人群間的公共服務績效情況，研究發現：（1）地區間基于滿意度指標度量的公共服務績效與基于人均公共支出水平度量的公共服務績效水平不存在明顯相關性，更高的公共支出不一定帶來更高的民生滿意度。（2）不同人群間的民生滿意度存在較強異質性，表現為戶籍人口滿意度普遍高于非本地戶籍人口滿意度，高學歷人口、女性人口、身體健康的人群普遍具有更低的民生滿意度。（3）我國整體公共服務投入產出績效水平較高，大多數地區實現了較少投入和較高的滿意度水平，但北京、上海、天津等公共服務高投入地區，存在投入效率偏低的現象。

關鍵詞：民生滿意度基本公共服務績效評價

一、引言

基本公共服務是政府滿足社會公眾基本公共需求的政府服務，是影響社會公眾情緒以及社會和諧穩定的關鍵因素。對政府的基本公共服務進行績效評價，可以分為主觀評價和客觀評價兩個層面。目前關于客觀評價的研究已較為充分，大量研究利用公共支出水平以及具體公共服務項目數量和覆蓋率等客觀指標對各級政府的基本公共服務績效進行了評價。但基于社會公眾對政府基本公共服務滿意度的主觀評價及研究相對較少，其原因有二：一是長期以來，在公共服務領域存在政府主體意識，更多強調政府做了什么，而相對忽視民生需要什么，使得公共支出水平、服務項目數量等政府供給側指標成為評價政府服務績效的主要依據；二是相較于體系完備、數據詳細的政府公共服務供給指標，針對社會公眾民生服務項目滿意度的微觀調查數據相對較少，尤其是缺乏調查過程規范、可信度較高的民生滿意度調查數據，導致以滿意度為依據的公共服務績效評價研究相對偏少。

從政府提供公共服務的初衷看，滿足公眾公共服務需求是其最終目標，因此民眾是否滿意是評價政府公共服務績效的最直接指標。鑒于各地區、各人群對基本公共服務的需求存在差異，各地區提供公共服務的成本和效率也各不相同，因此單從公共支出、公共服務項目數量等供給方面評價公共服務績效難免存在偏誤，無法準確刻畫各地區和各人群的實際公共服務效果。而利用滿意度對各級政府的公共服務績效進行評價，能夠有效回避上述問題，直接從公眾獲得實際效用和切實感受的角度來相對準確的評價公共服務的實際效果。而從以人為本的民生改革方向看，民生滿意度也應當成為基本公共服務發展的根本出發點和落腳點。

2012年中國家庭動態跟蹤調查（CFPS）數據庫對全國25個省（直轄市、自治區）的教育、醫療、住房、就業、社會保障5個方面的民生滿意度進行了調查，為我們研究分析各地區民生服務效果提供了支撐。CFPS是一項全國性的綜合社會跟蹤調查項目，目標樣本規模為16000戶，調查對象覆蓋中國（不含香港、澳門、臺灣以及新疆維吾爾自治區、西藏自治區、青海省、內蒙古自治區、寧夏回族自治區、海南省）25個地區。鑒于該數據庫指標涉及社會、經濟、人口、教育和健康的多個方面，有助于我們從地區差異、人群特征等方面對公共服務效果進行綜合考察。同時為考察公共支出水平、公共服務數量與民生滿意度之間的關系，本文也使用了《中國城市統計年鑒》中關于城市公共支出、公共服務項目的相關數據。

二、民生滿意度的地區差異分析

為考察各地區民生滿意度狀況，本文利用2012 年CFPS數據庫中關于25個省區居民在教育、醫療、住房、就業、社會保障方面的主觀態度數據來進行考察。CFPS2012調查了居民對上述民生問題的嚴重程度的打分情況，0為不嚴重，10為非常嚴重。因此該指標反映了居民對民生狀況的不滿意程度，居民認為民生問題越嚴重則其對民生的滿意程度就越低，反之，如果居民認為民生問題不嚴重則其滿意度就越高。本文用10減去原始打分數值，就可以得到居民對民生狀況的滿意程度。本文將個人對就業、教育、醫療、住房和社會保障五個方面的滿意度得分進行簡單平均，就得到了其對民生狀況的綜合滿意度。地區滿意度就是該地區被調查人群的平均滿意度水平。表1給出了根據2012年CFPS數據計算的各地區滿意度水平。

從各類滿意度的均值看，公眾對于社會保障服務的滿意度最高，評價得分為4.70，公眾對就業服務的滿意度最低，得分僅為4.17，表明公眾對于就業服務有著較大訴求，也應是政府公共服務努力的重點。從各類滿意度的變異系數看，公眾對于教育服務滿意度的均等化程度最高，其變異系數僅為5.84。而公眾對于住房滿意度評價的均等化程度最低，變異系數為11.31，這表明公眾對教育基本公共服務的評價大致趨同，而各地區居民對住房服務的評價存在較大差異。造成這方面的原因，一是教育早已實現義務教育全覆蓋，各地區適齡兒童均能享受到免費的義務教育，因此公眾評價大致相同。二是政府保障型住房體系正在建設之中，且各地區保障力度差距較大，導致各地居民滿意度評價出現較大異質性。

各地區居民對民生狀況的評價存在差異。從綜合滿意度情況看，得分最高的地區分別是安徽、山東和江蘇，而綜合滿意度得分最低的地區是江西、北京和廣西。就業滿意度方面是安徽得分最高、黑龍江得分最低。教育滿意度方面是江蘇得分最高、廣西得分最低。醫療滿意度方面是安徽得分最高、江西得分最低。住房滿意度方面是山東得分最高，而北京得分最低。社保滿意度方面是陜西得分最高、江西得分最低。在各地區滿意度排序中，除北京因為住房價格較高而住房滿意度最低符合我們的直觀預期外，其他地區的滿意度評價均未出現顯著的規律與趨勢，尤其是地區滿意度并沒有與各地區公共支出水平呈現出顯著正向關聯。為進一步驗證這種非相關性，本文繪制了各地區綜合滿意度與人均GDP、公共支出之間的相關關系（見圖1、2）。從圖中可以看出，各地區綜合滿意度與人均GDP和公共支出水平之間沒有呈現顯著的正向關系（估計系數的P值分別為0.245和0.138）。因而綜合滿意度與人均GDP或者是公共財政支出并無較強相關性，并不是經濟越發達的地區，居民滿意度就越高，也不是政府公共財政支出越多的地區，居民滿意度越高。因此，滿意度的高低與經濟發展水平和公共支出水平并無必然聯系，簡單的加大投入也并不一定能夠帶來民生滿意度的提高。

表1　2012年各地區民生滿意度得分

圖1　綜合滿意度與人均GDP

圖2　綜合滿意度與公共支出

三、民生滿意度的人口異質性分析

在考察了民生滿意度地區差異基礎上，本文進一步分析民生滿意度的人口異質性特征。表2描述了2012年我國居民滿意度分戶籍類型的分布。從中可以發現，全國層面上本地居民平均滿意度（4.49）要高于非本地居民平均滿意度（3.88）。從地區層面看，除安徽、山東、湖南、貴州四個省份外，其他地區的本地戶籍居民滿意度均要高于非本地戶籍居民，但本地戶籍居民和非本地戶籍居民滿意度程度相差并不大，基本相差在1個單位左右。其中，本地戶籍居民滿意度水平最高的省份是山西省5.45，本地戶籍居民滿意度水平最低的省份是河南省3.22，兩省相差2.23個單位，非本地戶籍居民滿意度水平最高和最低的省份分別是安徽和四川。

造成這種現象的可能原因，一是由于戶籍制度限制，教育、醫療等公共服務很難覆蓋外來人口，與本地戶籍的居民相比，外來人口基本上難以享受到與本地戶籍相同的公共服務，因此外來人口的民生滿意度普遍較低。二是由于本地戶籍與外來戶籍人口同處一個城市，相互間能夠彼此觀察到對方的公共服務水平及之間的差距，這種直觀的公共服務差距導致優勢一方的本地居民會獲得更強的優越感，進而提升滿意度水平，而弱勢一方的外來人口則會進一步降低其滿意度水平。

表3中我們又進一步從居民收入水平、性別、居民健康狀況、居民受教育程度四個角度對民生滿意度平均水平進行分類統計。從表3中可以發現如下特點：（1）收入水平越高的人群，民生滿意度平均水平越低；（2）男性居民滿意度水平要略高于女性；（3）健康狀況好的居民滿意度水平略低于健康狀況差的居民組；（4）受教育水平越高的人群，滿意度平均水平越低，且下降比較明顯，受教育水平最高和最低人群其滿意度均值相差1.19個單位。

表2　各地區居民滿意度分戶籍類型的均值分布

表3　全國民生滿意度平均水平分類型統計

一般來說，收入水平越高的人，他們生活條件諸多方面會相對優越，且繳納的稅收較多，這類人群對教育、醫療等公共服務的要求也會較高，由于我國地方政府現階段所能提供的公共服務水平有限，往往難以滿足這類人群的公共服務需求，因此其滿意度會相對較低。女性居民相對于男性居民來說，其更多關注家庭事務，對子女教育、老人健康更加關注，其期望水平也要相對較高，導致女性居民滿意度水平相對較低。從健康方面看，身體狀況較差的人往往能夠更多享受到政府醫療、社會保障等方面的公共服務，由于更能切身體會到政府的公共服務，因此其滿意度也相對較高。受教育程度較高的人，自身權利意識較強，對政府公共服務水平及質量的要求也普遍較高，因此其滿意度會相對較低。對政府而言，在做出向社會提供公共服務的決策時，不僅要考慮地區差異特征等因素，還要考慮居民收入、健康狀況、受教育程度等有關個人特征差異的人口結構因素，才能更有針對性的提供公共服務，提升整體民生滿意度水平。

四、各地區公共服務投入產出績效分析

一般而言，公共服務可以從資金、項目和滿意度三個層面來評價。其中資金層面是指各地區人均公共服務支出水平的高低，項目層面是指各地區人均公共服務數量水平的多少，滿意度層面就是各地區人均滿意度水平的高低。從三者之間的關系看，資金和項目均是手段，而滿意度是目的。因此，以最少的資金和項目投入獲得最大限度的滿意度水平是公共服務績效追求的目標。由于三個層面公共服務績效水平之間量綱不同，無法直接比較，本文使用無量綱化方法對三類指標進行處理，以使得三者可以直接比較，從而考察各地區公共服務的投入產出績效。

本文使用極值法對三個績效指標進行無量綱化處理，處理后的數據不改變原有排序，但取值范圍均在0-1之間，進而可以相互比較。極值法無量綱處理公式如下：

Xi表示第i個省級區劃時期t的某項評價指標的數值，而為其無量綱化后的數值表示樣本序列中的最大值，而表示樣本序列中的最小值，計算結果在0-1之間，為了符合評價指標習慣，將計算結果乘以10，把無量綱化后數值取值范圍轉化為0-10。由于受所收集到的數據的限制，本文以教育服務為例進行分析，分別對生均教育支出、人均教師數量和教育滿意度進行無量綱化處理。

利用無量綱化后的數據計算各地區教育滿意度分別與生均教育支出和人均教師數量的差值，用以反映各地區公共服務的投入產出效益（見表4、圖3），差值越大，說明在較少的教育支出基礎上，獲得了較高的教育滿意度，所以差值越大績效水平越高。

表4　生均教育支出、教育項目與滿意度進行無量綱化處理

圖3　各地區教育投入產出績效

從地區層面看，除北京、上海、廣東、遼寧、天津等地區外，大多數地區教育滿意度與教育支出和教師數量之差為正，表明這些地區用較少的教育支出獲得了較高的教育滿意度，尤其是安徽、山東、江蘇等地區教育投入產出效益很高。而北京、上海、廣東、遼寧、天津等地區則教育投入產出效益較差，即投入較高但滿意度較低。從全國層面看，各地區兩個投入產出績效水平的均值均大于零，表明從全國水平看我國教育支出的投入產出績效水平較好。同時，由于教育支出投入產出績效均值為1.56，大于教師數量投入產出績效均值0.98，表明相較于教師這種公共產品數量的增長，教育支出水平的提高更能提升居民的教育滿意度水平。因為教育支出水平提高除了能夠增加教師數量外，還能夠提供其他更多公眾需要的教育公共服務。

上述結論還表明，較高的教育支出水平和較多的教師數量并不一定能夠帶來居民教育滿意度的提高，這與前文分析結論一致。比如北京地區的教育支出水平和人均教師數量均居于全國前列，但教育滿意度水平卻處于全國靠后水平，而安徽的教育支出與教師數量均處于全國的中等偏下水平，相應的教育滿意度卻很高。因此居民滿意度水平的高低并非簡單取決于投入的數量，更取決于投入及分配的方式，讓所有人公平的享有公共服務機會并提供公眾切實需要的公共服務產品，是提高民生滿意度的重要因素。

五、結論及建議

本文根據中國家庭動態跟蹤調查（CFPS）數據庫提供的各地區民生滿意度指標，研究了基于民生滿意度視角的公共服務績效評價問題，并得出了如下結論。一是地區間基于滿意度指標度量的公共服務績效與基于人均公共支出水平度量的公共服務績效水平不存在較強相關性，更高的公共支出不一定帶來更高的民生滿意度。二是不同人群間的民生滿意度存在較強異質性，表現為戶籍人口滿意度普遍高于非本地戶籍人口滿意度，高學歷人口、女性人口、身體健康的人口普遍具有更低的民生滿意度。三是我國整體公共服務投入產出績效水平較高，大多數地區實現了較少投入和較高的滿意度水平，但北京、上海、天津等人均公共服務高投入地區，出現了投入產出績效較低的現象，可能存在投入過度的情況。

通過上述結論我們可以得出如下政策含義。一是提高公眾的滿意度不僅要強調提高保障水平，更需要考慮公共服務投入及分配的方式及效率，簡單加大公共服務投入可能會出現過度投入、資源使用效率低下的現象。二是由于不同人群間的民生滿意度存在異質性，因此公共服務配置方式應當更為精準化，將新增公共服務供給盡可能配置給滿意度水平更低的人群，這樣可以提高整體滿意度水平，促進社會和諧穩定。三是各地區居民在醫療、教育、住房、就業、社會保障等不同公共服務方面存在差異，地方政府應綜合考慮轄區居民的準確公共服務訴求，有針對性地改善本地區民生滿意度狀況。

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【責任編輯郭艷嬌】

中圖分類號：F812.4

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）03- 0051- 06

〔收稿日期〕2015-01-18

〔作者簡介〕王偉同，博士后，副研究員，研究方向為公共經濟與公共政策；湯雨萌，財政學碩士研究生，研究方向為公共經濟；魏勝廣，公共經濟與公共政策碩士研究生，研究方向為公共經濟。

〔基金項目〕國家自然科學基金項目（編號：71303033）、教育部人文社科基金項目（編號：13YJA790117）、中國博士后科學基金面上項目及特別資助項目（編號：2012M510659、2014T70168）、遼寧省高等學校優秀科技人才支持計劃（編號：WR2015004）。