發達國家財政事權劃分模式及對我國的啟示

2016-06-16 09:30:14王東輝中國財政科學研究院北京100142

地方財政研究 2016年3期

王東輝（中國財政科學研究院，北京100142）

發達國家財政事權劃分模式及對我國的啟示

王東輝
（中國財政科學研究院，北京100142）

內容提要：財稅體制改革是我國經濟體制改革中的關鍵內容，1994年我國確立分稅制財政體制，其在社會主義經濟體制改革中的作用是十分重要的。黨的十八大報告提出要加快改革財稅體制。深化財稅體制改革是關系國家治理現代化的深刻變革。深化財政體制改革，是推動科學發展和促進社會和諧的正確途徑，而政府間事權劃分則是繼續財政改革的突破口。本文從深化政府間事權劃分的角度討論了我國的財稅體制改革問題，在回顧我國財政體制的歷史沿革及政府間事權劃分在財政體制中的重要作用之后，概述了美、日、英三國的政府間事權關系，從中提取經驗方法，針對我國目前事權劃分方面存在的問題，尋求解決的方向。

關鍵詞：財政體制事權劃分支出責任經驗借鑒

1994年我國分稅制改革及后續完善措施，主要側重于政府間收入劃分和轉移支付制度的建立，對中央與地方事權劃分調整較少。當前財政體制中存在的一些主要問題，都與政府間事權和支出責任劃分不清晰、不合理有關，嚴重制約著下一步財政體制改革的進程。為推進經濟社會全面協調可持續發展，必須進一步改革財政體制，其間的必經之路和重要途徑便是深化中央政府和地方政府之間的事權劃分。本文側重對幾個主要發達國家政府間事權劃分模式進行考察，并結合我國財政體制演變和事權劃分存在的問題，提出若干構想。

一、主要發達國家政府間事權劃分模式

世界各國政府的事權劃分情況各不相同，但適應自身社會發展狀態、利于國家管理和發展是共同的追求。

（一）美國政府間事權關系

美國是由50個州以及華盛頓特區構成的聯邦國家，其政府由聯邦政府、州政府以及地方政府構成。地方政府約有9萬個，類型因州而異，主要有縣、市鎮、學區和特別區等。

聯邦與州政府的事權劃分。美國聯邦政府的事權范圍實際上由其立法權限來確定，因為聯邦法律的實施都是由聯邦行政機關來進行的。美國聯邦的立法權限采用列舉方式，初期的合眾國憲法列舉了聯邦政府包括課稅及征收、國際和州際通商的管理在內的17項立法權限，并用“負面清單”的方式列舉對州的禁止事項。后來隨著社會經濟的發展，聯邦事權范圍逐步擴張。19世紀末，美國貧富分化加劇，偽劣商品盛行，針對此情況而頒布的《肉品檢查法》和《純粹食品藥品法》使聯邦政府的事務管轄范圍擴大到食品藥品監督領域；面對經濟危機時，聯邦政府制定了《緊急銀行法令》，成立了美國證券交易委員會，將手伸入經濟領域；為安排退役軍人，保證教育公平，聯邦政府還頒布了《軍人安置法》和《國防教育法》等，介入始終由州政府扮演領導角色的教育領域。

州政府與地方政府的事權劃分。美國各州的憲法或州法規定了其地方政府的類型和具體權責，對地方政府的事權做出了具體而詳細的列示和說明。雖然各州都給予地方政府在一定條件下的自治權限，但絕大多數的州政府還是保留了對地方政府的高度干預和管制。

總體來說，美國政府間事權劃分的主要特點是聯邦權限的不斷擴張，這是由其憲法設定而帶來的。美國憲法中規定，國會對于可由憲法授予權力引申而來的權力都可以立法，這為聯邦管轄范圍提供了相當大的彈性。但是，不管聯邦政府的權限如何擴大，其與州政府之間的事權劃分都是十分明確的，并且立法規定，依法執行。

（二）日本政府間事權關系

日本地方政府通常也稱作“地方自治體”，包括一級行政區的都、道、府、縣以及二級行政區的市、町、村。地方政府得到國家憲法所賦予的自治立法權和廣泛的行政事務權，其事權范圍非常廣，主要包括法律或政令規定的本屬中央職能的法定受托事務，以及除此之外的地方自治事務。不過中央政府對其的管制也并不是完全放開的。

日本的地方自治法律以《地方自治法》為核心，對各級政府之間的關系等做出了規定，并明確了政府間事權劃分的基本原則：關乎國家安危、關于全民的全國統一規定、地方自治基本準則以及須在全國范圍內、從全國立場出發頒布實施的政策措施等事務為中央事權；提高居民福利、地區行政事務等為地方政府職責。關于日本中央政府、都道府縣、市町村的具體事權職責，個別法中也有詳細的規定。

日本是單一制國家，具有集權傳統，中央通過人事、行政指導、專項撥款等方式對地方進行全方位干預。戰后一直推進分權改革，都道府縣知事由中央任命制改為公選制，地方債務許可制改為備案制。近年來經過努力，“三位一體”改革基本到位，主要成果是削減國庫支出金，同時向地方政府移讓稅源，增強地方政府自主能力，減少中央干預，調動地方政府的積極性。

（三）英國政府間事權關系

英國由英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭組成，是單一制的君主立憲國家，實行議會內閣制度。作為憲政母國，英國卻并沒有一部成文的憲法，其地方政府的職權主要由議會授權。因此地方政府的事權范圍也就根據議會授權的調整而改變。

英國政府間的事權關系可以按照所涉及的事務領域來劃分：配置資源、穩定經濟、提供公共服務等屬于中央政府事權；安保、環境、個人性、社會性、商業性事務等屬于地方政府的主要事權范圍。另外，英國中央政府還頒布了《蘇格蘭法》《威爾士政府法》和《北愛爾蘭法》，以明確相應地區政府的事權。

由于沒有成文的憲法規定，議會授權是地方政府事權的主要來源，因此英國中央政府和地方政府之間的關系比較復雜。中央政府可以通過多種手段對地方行政和財政事務進行干預和控制，政府間常出現討價還價的情況。另一方面，英國的地方政府全面績效考核機制是值得借鑒的。該激勵約束機制包括對于資源利用、服務、市政當局等三個部分的評價，按此框架對地方政府進行嚴格考核，在提升地方政府行權水平的同時加強了中央政府的宏觀調控。

20世紀70年代以來，英國地方政府進行了一場規模空前的放權變革：授權地方政府，建立參與型民主的治理模式；公共政策的制定由自上而下的模式向自下而上的模式轉變；加強政府之間、政府各部門之間的合作關系，引入民間組織、社會團體、公民共同合作，提升政府的治理水平和能力。同時，中央政府也在積極探索建立對地方政府的激勵約束機制。2002年，英國國家審計署出臺了地方政府全面績效考核基本框架，包括資源利用評價、服務評價、市政當局評價三部分內容，并依照此框架對郡政府和一級制地方政府進行嚴格考核，調動了地方政府提升管理水平、提高服務質量的積極性和創造性，也加強了中央政府對地方政府的宏觀調控，保證了中央重大政策在地方的執行和落實。

（四）國際上事權劃分的決定因素

1.國家的縱向權力配置類型是決定政府間事權劃分的主要因素。現代國家的縱向權力配置，大體可以分為聯邦制和單一制兩種類型。聯邦制國家，聯邦政府權力來源于各聯邦政府的讓渡，而地方政府可以保留部分主權。因此，聯邦與地方政府事權劃分相對清晰，一般都采用“限制列舉”的方式劃分政府間事權，在憲法中列舉聯邦權限，剩余權限由州保有，聯邦與州各司其職，互不相擾，權限劃分相對穩定。

單一制國家通常認定主權屬于全體人民，由中央政府享有，地方政府的權力不過是中央政府權力的延伸。因此，國家權力最終歸屬權屬于中央政府，地方政府所行使的權力完全由中央通過法律或命令規定賦予。

隨著社會經濟形勢的發展以及全球化進程的推進，各國的縱向治理制度出現相互借鑒彼此融合的趨勢。如作為單一制的日本、法國也逐漸開始推行分權改革，出現地方自治傾向，而典型聯邦制國家的美國，“進步時代”等時期聯邦職能在不斷擴張強化。

2.公共服務性質也是影響決定政府間事權劃分的重要因素。除了國家縱向權力配置類型外，政府間事權劃分也受公共服務性質影響，公共產品和服務受益范圍覆蓋全國的公共產品多由中央負責，地區性公共產品由地方負責，跨區域公共產品由中央與地方共同負責；信息復雜程度高的事務由地方政府負責，信息復雜程度低且屬于全局性的事務由中央政府負責，以提高各級政府行政效率；在進行事權劃分制度設計時，注意避免地方政府因追求局部利益最大化而損害整體利益，實現激勵相容。

隨著社會經濟形勢的發展以及全球化進程的推進，公共服務屬性對事權劃分的影響越來越大，不論是聯邦制國家還是單一制國家，都越來越重視根據公共服務屬性在各級政府間配置事權。

二、我國財政體制演變與事權劃分

（一）我國財政體制的歷史演變

體制或制度實際上是規范人們行為方式的一組規則的集合，是對利益關系的約束和保護。從這個意義上來說，財政體制便是劃分中央政府與地方政府財權的一項制度安排。

自建國以來，我國的財政體制總體上可以分為三個階段：

一是1950年到1979年的統收統支階段，特點是中央高度集權，此時期的財政體制使中央集中了全國的絕大部分財力，地方政府的開支由中央統一核發。但這三十年間的財政體制也并不是一成不變的，中央權力也經歷了放松和緊縮的交替過程，比如1958年的“以收定支，五年不變”擴大了地方財政的權限，給予地方一定的機動財力；又比如1959 年-1970年和1976年-1979年的收支掛鉤型政策，“總額分成，一年一變”的原則即是說按地方財政的收支總數確定其與中央的分成比例，增強了地方對財政收支的重視程度。

二是1980年到1993年的分灶吃飯階段，收入方面中央與地方劃分收入或稅種，支出方面按照行政隸屬關系各自承擔，地方財政收大于支的部分上解中央，入不敷出的部分由中央給予補助，分成、上解、補助的額度定后五年不變。這一階段的財政體制是我國建立市場經濟運行機制的起點。

三是1994年開始實行至今的分稅制，這種財政體制以各級政府之間的事權分配為依據，劃分中央與地方政府的支出和稅收范圍。在支出方面，中央財政主要承擔有關于國家安全、外交、中央國家機關運轉和由中央直接管理的事業發展的經費，以及調整國家經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必要的支出；地方財政主要承擔本地區的政權機關運轉和經濟事業發展所需支出。在稅收方面，按照事權與財權相結合的原則，將各稅種分為不同類別，將維護國家權益、實施宏觀調控所必須的稅種作為中央稅，將同經濟發展直接相關的主要稅種作為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種作為地方稅，并輔以稅收返還和轉移支付制度，保持地方既得利益和原有分配格局。分稅制改革適應了我國建立社會主義市場經濟體制的要求，摒棄了按行政隸屬關系管理的傳統思路，為中央與地方財政收入提供了穩定的增長機制，是經濟體制改革中的正確方向。

（二）事權劃分在財政體制改革中的重要作用

1993年《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》中明確指出分稅制改革的具體內容。從其列示的四條基本內容中可以看出，明晰政府間的事權劃分對于貫徹和落實新的財政體制即分稅制具有重要意義，是深化財政體制改革任務中不可回避的難題。

首先，事權劃分情況是確定中央財政與地方財政開支范圍的依據。誰擁有行事之權，誰承擔行事之資，也就是說某些事務由一級政府來負責，那么該級政府就要承擔與之相關的財政開支。一級政府統攬大小事務的范圍，就決定了它的財政開支范圍。如果政府間事權劃分不當，應該由某級政府負責的事情卻實際上由另一級政府擔當，那么就會產生支出責任方的混亂，引起政府間的問題和矛盾。

其次，事權與財權相結合是中央和地方收入劃分的原則。擁有行事之權，承擔行事之資，就必須要有能夠相匹配的財政收入。政府間的收入劃分主要是稅收收入劃分。我國的分稅制財政體制將維護國家權益、實施宏觀調控所必須的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。這種稅收收入劃分方式的基礎是明確的政府事權，事權與財權相結合的原則使政府有能力、有動力更好地履行自身的職責。

（三）我國事權劃分的現狀和問題

我國事權劃分的法律依據主要有憲法和個別法或政府文件等。憲法第3條規定，中央和地方的國家機構職權劃分，遵循在中央統一領導下，充分發揮地方主動性、積極性的原則。第89條規定了國務院的職權范圍，第107條規定了縣級以上地方人民政府行使的職權。除憲法外，其他法律法規和制度性文件也對部分事權進行了明確。如消防法規定，消防工作為地方事權。

近年來，隨著政府事權越來越多，實際執行中，新增事務一般都視同中央和地方共同事權，由中央出臺政策、制定標準，給予補助，地方負責貫徹落實。

目前，我國中央與地方事權劃分中存在的問題主要包括：一是政府與市場的邊界不清晰。政府職能存在越位、缺位現象。二是政府間事權劃分缺乏法律約束。目前尚沒有一部統一、完整的界定政府間責權利關系的法律法規。三是中央和地方職責同構嚴重，共同事權過多，各級政府之間分工不清，責任不明，執行效率低下。四是支出責任與事權不相適應。中央事權地方買單，地方事權中央掏錢的現象較為普遍。

三、啟示與借鑒

1.通過法律形式明確事權劃分。借鑒美國的做法，立法明確列示各級政府的事權項目，并嚴格依法行使政府職權。如果是中央事權，那么中央的相關機構部門可以在各省設立分支機構以具體落實。如果是地方事權，中央要大膽放權，在保證國家基本利益的底線之上給地方政府充分的自主空間。而對于各省來說，可以制定適合自身情況的規章制度，著重于城鄉和地區間的協調發展，明確省級和市、縣級政府的事權劃分，將適合較高層級政府承擔的事權和支出責任上移，各級基層政府負其責，行其權，減少行政審批的實體層次。

2.根據受益范圍等原則確定中央、地方和共同事權。將國防、外交、國家安全、產權與人權保護、邊境公路與界河管護、憲法，以及食品藥品監督、疾病預防控制、海洋管理、地震、氣象等受益范圍廣、關系統一市場形成的事權劃歸中央，并由中央組織實施，提高行政效率，減少推諉干預。將對利益外溢明顯而信息管理相對復雜等領域，包括基礎養老、失業、社會救助、兒童福利、職業教育、基礎設施、江河治理等作為中央地方共同事務。將信息復雜、受益范圍在當地的環境保護、自然資源管理、警察保安、住房、地方公路等作為地方事權。

3.增強事權與支出責任匹配程度。政府擁有多少事權，相應地就要承擔多少責任，需要多少支出。但往往較高層級的政府擁有較多的稅收權，而較低層級的政府負擔較重的事責，財力和權責不相當。當低層級政府的自有財力無法滿足其盡責需要時，高層級政府可以通過轉移支付予以支持，可如果高層級政府的轉移支付不足，或者低層級政府以“事權”名義超額索取轉移支付，就會導致政府權責未盡、資金效率低下等后果。我國目前的狀況就是這樣的，近幾年中央逐步下放事權的同時卻沒有配以相應的財權，中央財權大，地方事權多，事權和財權二者不相匹配，而中央的轉移支付又常以專項資金的形式撥付，束縛了地方的發展能力，增加了地方的財政壓力。目前，經過地方政府債務管理體制改革，地方政府已經擁有了一定的發債權。對于提高事權與財權匹配度的探索，今后應在中央適度集中財力以維護社會穩定的基礎上，根據地區發展情況，進一步開展試點，給予地方政府適度的設稅權，使其擁有一定的獨立財權，在支出分配方面具備更大的自由度，降低地方政府對中央轉移支付的依賴性。

4.建立地方政府的考核監督機制。在給予地方政府自主空間和獨立財權的同時，要保證其充分行使事權、盡職履責，完善的考核監督機制必不可少。從我國首次將可持續發展戰略納入經濟和社會發展長遠規劃距今已二十余年時間，然而在各方利益影響下，真正的可持續發展方式并未形成。地方政府為追求單一的經濟績效而縱容了對資源的不合理使用。今后要著力完善干部考核機制，提升地方政府領導的主觀意識；建立健全地方政府績效考核機制，調動地方政府的積極性和主動性。將資源利用、環境保護、民生狀態和市政服務等非經濟指標計入考核項目，設定具體詳盡的考核框架，予以嚴格裁定和評判，并將此與地方官員個人考核掛鉤，形成高效的監督激勵模式，督促地方政府健康良性地行使其事權，深化中央政府的宏觀調控。

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