新型城鎮化背景下東北地區單一結構城市轉型發展的思路與對策

宋冬林

（1.吉林財經大學，長春130117；2.吉林大學經濟學院，長春130022）

新型城鎮化背景下東北地區單一結構城市轉型發展的思路與對策

宋冬林1，2

（1.吉林財經大學，長春130117；2.吉林大學經濟學院，長春130022）

東北地區單一結構城市是在國家工業化驅動和傳統計劃經濟體制下興起并發展起來的，其城市的起源流變和興衰歷程既帶有資源性產業和傳統產業生命周期變化的特征，又帶有傳統體制的深刻烙印。我國單一結構地區的城鎮化水平和質量與新型城鎮化要求還有較大差距，其轉型發展是我國城鎮化建設中不可回避的現實問題。東北地區應通過財政金融、創新創業政策激發經濟活力，提升內在動力，提高經濟創造力。還要通過實施社會保障、人力資源和收入政策等來著力保障和改善民生，實現社會重構，提高社會支撐力；還要通過嚴格的環境保護政策，加強環境保護，建立健全生態補償制度，完善資源產權和有償使用制度，促進資源的節約和高效利用。

東北地區；產業轉型；單一結構城市；經濟發展

東北地區作為我國重要的區域板塊之一，自2003年國家實施振興東北老工業基地戰略以來，實現了區域經濟的快速發展，但深層次的結構性和體制性問題仍未得到根本解決。近年來，伴隨著世界經濟的不景氣和經濟環境的日益趨緊，東北地區經濟持續下滑，原有矛盾和問題與新矛盾、新問題相互疊加，東北振興問題再次成為社會關注的焦點，作為東北振興的難點——單一結構城市轉型發展問題也由此凸顯出來。目前，東北地區一些單一結構城市賴以生存的主導資源或主導產業大多已步入資源開采的中后期或技術老化期。隨著資源的日趨枯竭和技術更新速度的減慢，東北地區的一些主導產業逐漸衰退，產業競爭力和區域經濟影響力逐年下降，一些企業生產經營難以維系，大量下崗工人形成了新的貧困群體，城市的財政基礎和治理能力減弱。上述這些問題已經嚴重影響了當地的經濟發展和社會安定。

盡管發達國家在單一結構地區轉型中積累了不少成功經驗，但是受到不同制度環境和發展條件的制約，這些經驗借鑒到我國還有一定的局限性。因此，研究東北地區單一結構城市經濟轉型問題既要借鑒國外的成功經驗，又不能完全照搬國外的做法，必須在我國經濟進入新常態的背景下，立足東北地區的經濟社會發展實際來進行深入思考和探索性研究。

一、單一結構城市的形成及其在我國城鎮化進程中的作用

目前，國內學術界關于單一結構城市尚無明確的和權威性的界定，已有的研究主要集中在單一結構城市的典型類型——資源型城市的識別和界定上。識別二者的基本指標和方法沒有根本性區別，如主導產業占比、相關行業就業依存度、再就業成本、財政對相關產業的依存度、環境承載力的機會成本，等等。按照上述指標定性分類可以把單一結構城市分為資源型城市和產業結構單一的老工業基地城市，就單一結構城市的典型類型——資源型城市的數量來說，全國有60個典型的資源型城市，東北有30個，約占全國的1/2；全國有47個地級資源型城市，東北有30個，約占全國的3/4。至于產業結構單一的老工業基地城市，東北地區現有的大中城市大都帶有“工業一柱擎天，結構單一”的特點。

歷史是現實的基礎，東北地區單一結構城市轉型發展面臨的現實矛盾和問題有其歷史客觀性。新中國成立以后，我國實行了優先發展重化工業的發展戰略，國家建設了一大批以能源、礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的單一結構城市。這些城市為我國的工業化和城鎮化發展做出了突出貢獻：一方面，單一結構城市為國家提供基礎能源、重要原材料和重化工業品，極大地緩解了資源供求矛盾，為國民經濟的恢復和發展，特別是為建立我國獨立自主的工業體系奠定了堅實的物質基礎；另一方面，資源和資源加工產業迅速發展也導致當地城市人口驟然增加。新中國成立初期，我國城鎮化在較低水平的基礎上快速發展，全國城鎮化率從1949年的10.64%迅速上升為1960年的19.75%?？紤]到當時特殊的歷史背景，單一結構城市的興起為我國城鎮化水平的提高做出了重要貢獻。從目前看，東北地區為數眾多的以資源型城市為代表的單一結構城市仍然是城鎮化的重要組成部分，同時也為城鎮化建設提供了有力的資源和重化工業品保障。據測算，1980～2010年我國城鎮化水平每提高1%所消耗的能源為6978萬噸標準煤，而今后城鎮化進程中的能源需求將凈增加1.89倍?？梢姡Y源型城市還將會在我國新型城鎮化進程中發揮重要的推動作用。

東北地區單一結構城市是在國家工業化驅動和傳統計劃經濟體制下興起并發展起來的，其城市的起源流變和興衰歷程既帶有資源性產業和傳統產業生命周期變化的特征，又帶有傳統體制的深刻烙印。具體來說，東北地區單一結構城市形成和發展過程中存在著產業、體制和微觀主體的三重制約。從產業看，單一結構城市的形成通常是基于某個特定的產業，或基于當地資源稟賦發展某種資源性產業，或基于計劃經濟體制性安排發展某類重化工業和加工業，整個城市的產業和社會經濟活動都是主要圍繞這一特定產業來布局的，城市因該類產業而興，也因該類產業而衰，該類產業對城市發展影響巨大，牽一發動全身，形成了所謂產業對城市發展的鎖定效應。從體制看，東北地區單一結構城市是在傳統計劃經濟體制下發展起來的，傳統計劃經濟體制對城市發展影響深遠，這些影響既體現在城市發展理念上，也體現在社會經濟生活的方方面面。其主要表現是：在城市發展理念上主張“先生產、后生活”，在資源配置上強調政府的決定主導作用，在資源要素價格形成上實施壓低原材料價格的剪刀差政策，等等，以此形成了體制對城市發展的鎖定效應。從微觀主體看，東北地區單一結構城市社會經濟活動的微觀主體是龐大的國有企業。改革開放前，國有大企業不僅壟斷資源的生產、交換和分配，還深深地介入城市管理，國有大企業的雙重管理職能使得單一結構城市，特別是資源型城市發展和運行呈現出城市企業化和企業城市社會化的特征。政府辦企業，企業辦社會，形成了大型國企對城市發展的鎖定效應。進一步來看，上述三個方面因素又是相互聯系和互為支撐的。在傳統體制的作用和影響下，資源型產業發展采取粗放掠奪式發展模式，缺乏資源開發補償和衰退產業援助機制，傳統產業缺乏創新升級的內在動力和條件，由此形成的巨大歷史欠賬制約了產業轉型和發展接續替代產業，抑制了產業轉型和升級。反過來，傳統產業和資源型產業的歷史欠賬又成為影響體制改革的沉沒成本，導致傳統產業與傳統體制之間相互牽制，互為制肘。作為微觀主體，國有企業既受制于傳統體制機制的束縛，同時又受累于傳統產業的羈絆，企業辦社會長期形成的社會歷史包袱和體制機制束縛使得企業缺乏產業升級和發展接續替代產業的內在動力和條件，企業發展步履艱難，遇到困難就找政府要政策，形成了對政府和傳統體制的依賴。

二、單一結構城市的發展特點與轉型發展面臨的困境

多數東北地區單一結構城市的興起與發展不是單純依靠區域要素資源自發積聚和區域市場化分工自發形成的，而是在我國計劃經濟區域布局和工業化戰略強力推動下形成的，城市的演進歷程帶有突發性和人為干預的特征?？陀^地說：一方面，政府在單一結構城市發展之初和發展的一定階段起到了十分重要的積極作用。一是，政企合一的管理體制加快了產業達產速度，提高了社會管理效率，降低了社會管理成本，在經濟關系相對簡單的情況下提高了運行效率；二是，國家的重點傾斜政策有力地支持和擴大了產業規模，短時間內形成了巨大的就業規模?！耙晃濉睍r期156個國家重點建設項目所包含的區域均迅速形成了單一結構城市和城鎮；三是，考慮戶籍制度的影響，單一結構城市人口的快速增長也得益于政府實施的鼓勵政策。上述因素導致單一結構城市的城鎮化具有天然的速度優勢，并在很短的時間內迅速提升了東北地區的城鎮化水平。但是，另一方面，這種“強政府弱市場”的超常規發展模式也給城市可持續發展帶來了隱患，即城市發展違背了城市演進的一般規律，發展的基礎脆弱且不穩定。伴隨著城市規模的擴大和傳統產業的衰退，特別是改革開放后，原有的維系傳統產業發展的供需計劃聯系被打破，市場競爭引致企業經營困難，企業經營困難又引致產業衰退困局，進而導致城市發展缺乏活力和物質支撐，各種社會經濟矛盾凸現。

目前，東北地區單一結構城市中的資源型城市的資源產業多處于資源開發成熟期和衰退期，單一結構城市中老工業基地城市的傳統主導產業多處于轉型期。單一結構城市在產業衰退階段積累了許多矛盾和問題，這些矛盾和問題集中表現為以經濟創造力、社會支撐力和環境承載力為核心的城市綜合承載力不足：第一，單一結構城市經濟創造力不強。由于長期依賴資源和資源初級產品生產，資源產業和傳統產業以往過度繁榮導致資源配置失衡，擠壓和抑制了其他產業發展；傳統的體制機制排斥市場機制對要素價格的調節，價格扭曲，不能反映市場供求和實際成本變動狀況，導致相關產品和產業得不到必要的價值補償，后繼發展乏力；在傳統的體制機制下，國有企業生產不能根據市場變化作出迅速反應，沒有形成基于社會化分工的全產業鏈體系，產業缺乏抵御市場沖擊的能力和分工細化帶來的財富溢出效應；國有企業一家獨大，民營經濟先天發育不足，市場缺乏競爭，經濟缺乏活力和創造力，城市的經濟結構、產業結構和就業結構比較單一，財富創造和城市經濟增長的動力嚴重缺失，單一結構城市由此成為創新創業的沉寂地區和不活躍地區。第二，單一結構城市的社會支撐力薄弱。資源型城市大多采取“城礦一體式”的發展方式，布局分散，點多面長，市區基礎設施落后，形成大量棚戶區。公共服務嚴重不足，社會保障缺口巨大。在“城礦分離”以后，地方政府由于財力有限，無法改變城市社會服務功能較弱的狀況。特別是在獨立工礦區和偏遠林區，擁有城市戶口的居民無法享受城市生活和基本公共服務，處于“被城鎮化”的窘地，成為了“僵尸城鎮”。由于城市缺乏活力，生活條件和生活環境差，導致大量人才和青壯年勞動力流失。第三，單一結構城市環境承載力脆弱。由于長期的粗放式開采和對環境保護的忽視，土地和草原植被遭到破壞，地表塌陷，土壤重度鹽堿化，水土污染、流失嚴重，單一結構城市生態赤字嚴重。

單一結構城市長期以來形成的內生化鎖定效應使得東北地區要素資源自由流動和區域間市場化整合變得十分困難，省際之間、城市與城市之間、城市與周邊地區之間缺乏緊密的基于市場經濟社會化分工的經濟聯系，條塊分割、各自為政、各自發展、自成體系，“孤島經濟”特征明顯。城市之間以及城鎮之間沒有形成分工明確、功能互補和梯次分布的城鎮體系，區域中心城市與周邊城市產業趨同，其輻射帶動作用有限。不僅如此，作為單一結構城市的龍頭企業，中央企業的發展與地方經濟發展之間缺乏相互支持的協同效應，由于中央企業生產經營面向全國且受到各種制約，加之分工體系內生化，產業鏈延伸未與地方經濟發展有機契合，技術溢出和分工效應沒有充分惠及地方，其發展對于地方經濟的帶動作用有限。對于中小資源型城市和資源枯竭型城市來說，情況更為嚴峻，這些城市大多分布在偏遠地區和貧窮落后地區，既無區位優勢又無集聚要素資源的能力，經濟基礎薄弱，產業結構單一，吸納人口和創造就業的能力有限，一旦失去資源優勢，經濟、社會和環境等問題就會嚴重沖擊當地經濟社會的發展。

三、新型城鎮化背景下單一結構城市轉型發展的思路和路徑

作為我國城鎮化進程中的巨大存量，單一結構地區的城鎮化水平和質量與新型城鎮化要求還有較大差距，其轉型發展是我國城鎮化建設中不可回避的現實問題。作為我國重要的經濟發展區域和未來的國家重要經濟支撐帶，東北地區單一結構城市的轉型發展具有十分重要的戰略意義。

1.要加快推進單一結構城市轉型發展必須加大供給側結構性改革力度。從城市發展的歷史看，任何一座城市的興起大都基于自身特有的資源稟賦和某類主導產業，由此來看，單一結構城市的存在至少在立市之初并不是城市發展的特例，不僅如此，特有的資源稟賦和傳統主導產業依然強烈地影響著城市今天的發展，甚至映照著城市的特色。因此，把單一結構城市的興衰簡單歸結于產業結構問題并不客觀科學。單一結構城市的衰落，原因十分復雜，就城市衰落與產業結構的關系來說，單一結構城市衰落的原因既在于產業結構，又不完全在于產業結構。在于產業結構是因為當產業結構過于單一，產業之間的比例關系沒有隨著社會經濟變化而進行及時調整，一旦主導產業出了問題，就會加大整個經濟體系運行的風險，導致經濟增長停頓乃至衰退。不完全在于產業結構則是因為決定經濟體系健康運行的不僅需要產業結構比例合理，也需要主導產業具有競爭力。由此可見，單一結構城市的轉型發展問題既要考慮產業結構調整，也要考慮做強主導產業，在產業結構調整上要加減乘除并舉。具體來說，對于單一結構城市的典型代表——資源型城市來說，資源枯竭型城市當務之急是要調整產業結構，發展替代產業。一般資源型城市則要在資源開發的同時注重資源的深加工，發展高附加值的接續產業，成為新型原材料基地。資源型城市的產業結構調整一定要因地制宜，在產業選擇上應多關注勞動密集型產業，以更多地吸納勞動力。而對于單一結構城市中的老工業基地城市來說，重在調結構和加大對傳統產業的技術改造力度，通過信息技術和智能制造再造老工業基地的新型工業體系，使其成為具有國際競爭力的先進裝備制造基地和重大技術裝備基地。

2.要加快推進單一結構城市轉型發展必須全面深化改革。首先，政府要進一步簡政放權，打破條塊分割和行政壟斷，轉變資源配置方式，讓市場在資源配置中起決定性作用，以提高資源使用和配置效率，在經濟社會發展層面更好地發揮政府的作用，精準調控，放管結合，以激發市場活力，保障民生，服務社會；其次，應加快市場經濟基礎設施建設，完善市場制度、市場體系和價格調節機制，消除市場分割，促進生產要素自由流動和充分競爭，使要素價格變動及時反映市場供求狀況和可持續發展要求，形成資源可持續利用的補償機制和援助機制；再次，應深化國企改革，改革國有資產管理體制，轉變體制機制，加快國有企業分類改革，加快剝離國有企業（如森工企業）社會管理和企業經營職能，加快推動混合經濟發展，完善治理結構和現代企業制度，化解歷史欠賬，卸掉債務包袱，使其真正成為充滿活力和有競爭力的市場主體；最后，要大力發展民營經濟，放寬市場準入限制，創新商事制度安排，積極吸引民營經濟參與單一結構城市轉型發展項目，對于已參與替代產業和接續產業項目的民營企業給予必要的政策支持。在有條件的城市可設立民營經濟綜合配套改革示范區，培育和引導一些產業發展前景好，且有一定規模的民營企業發展成為所在地區的龍頭企業，推動民營企業集群式發展。

3.單一結構城市的轉型發展要在新常態下與區域經濟整合，特別是與東北經濟區成為我國重要的經濟支撐帶的戰略要求緊密契合。要按照主體功能優化各類生產要素，構建高效和可持續的東北區域空間利用布局，進一步擴大對內對外開放，充分利用國內和國外兩個市場，加快推進區域經濟一體化進程，吸納和集聚區內外先進生產要素。區域和省域中心城市應重點提高積聚創新要素能力，大力發展現代服務業，特別是生產性服務業，并應發展高端制造業，以增強中心城市的帶動和輻射作用。其他城市則要基于自身的資源稟賦和產業優勢科學謀劃產業布局，以全產業鏈打造接續替代產業園區，提高特定生產要素的集聚功能和利用效率，釋放生產能力，擴大就業規模；區域發展應以中心城市帶為軸心構建特色鮮明、分工明確和功能互補的城市群；對于那些基礎條件差的資源型城鎮和已失去城鎮功能的“僵尸城鎮”，其轉型發展應與新型城鎮化建設有機地結合起來，全面統籌謀劃，該撤并撤并，該重建重建，擠出城鎮化率虛高的“水分”，以新型城鎮化帶動資源型城鎮轉型發展；在區域中心城市應設立科技創新改革示范區，以形成激勵創新創業的政策洼地，促進當地科研成果就地轉化，并吸引外部科技成果轉化。

四、新型城鎮化背景下單一結構城市轉型發展的政策建議

自2003年我國提出東北老工業基地振興戰略以來，各級政府相繼出臺了若干振興政策，這些政策對于東北地區的經濟社會發展起到了積極推動作用。但是，按“五大發展理念”和新常態下東北老工業基地振興的要求，一些現行政策還存在著碎片化、重疊化和缺乏精準發力的問題。因此，在政策設計上應該按照“五大發展理念”和《關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》要求，體現區域宏觀政策共性指導與“一市一策”個性化探索的有機結合，一般性政策指引與精細化政策實施工具的有機結合，政策支持與市場化項目運作的有機結合。政策設計和實施應在經濟、社會和環境三個方面精準發力。

一是，通過財政金融、創新創業政策激發經濟活力，提升內在動力，提高經濟創造力，以提升東北老工業基地的整體競爭力。以傾斜的扶持政策推進轉型發展：通過轉移支付化解長期積累的歷史遺留問題；通過差別的產業、土地、財稅和金融政策，援助衰退產業、改造傳統產業、培育新興產業。同時，要充分發揮市場機制的作用，實現市場對要素配置的決定性作用。逐步打破資源型城市產業和就業結構的剛性，變“被動輸血”為“自主造血”，提升城市經濟增長的內源動力。

二是，通過實施社會保障、人力資源和收入政策等來著力保障和改善民生，實現社會重構，提高社會支撐力。堅持城市規劃先行的原則，加強城市基礎設施建設，提高社會管理水平，不斷恢復和完善城市的社會服務功能，努力實現城市居民的安居樂業。同時，積極穩妥地處理城市棚戶區和獨立工礦區改造、采煤沉陷區搬遷等歷史遺留問題，著力破解資源型城市內部的二元結構現象。

三是，通過嚴格的環境保護政策，加強環境保護，建立健全生態補償制度，完善資源產權和有償使用制度，促進資源的節約和高效利用。以轉變增長方式為契機，通過走新型工業化道路，扭轉經濟增長與生態環境的對立關系，提高城市的可持續發展能力。

［1］宋冬林.東北老工業基地資源型城市發展接續產業問題研究［M］.北京：經濟科學出版社，2009.

［2］齊建珍.資源型城市轉型學［M］.北京：人民出版社，2004.

［3］王青云.資源型城市經濟轉型研究［M］.北京：中國經濟出版社，2003.

責任編輯：蔡 強

F127

A

1005-2674（2016）02-028-05

2015-11-20

國家自然科學基金應急項目“單一結構城市轉型與對策研究”（71541022）

宋冬林（1957-），男，吉林財經大學教授，吉林大學經濟學院博士生導師，主要從事社會主義市場經濟理論研究。