淺談PPP對城投平臺的影響

王玉榮 濟寧市城建投資有限責任公司

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淺談PPP對城投平臺的影響

王玉榮 濟寧市城建投資有限責任公司

摘 要：PPP模式近年來受到中國各級政府的廣泛重視，成為增進地方政府融資、改善公共產品和服務供給模式的重要途徑。從管理角度看，PPP是政府公共部門通過民營部門或其合作來高效地完成公共部門的目標。

關鍵詞：PPP模式 政府融資 Public Private Partnerships

一、PPP概念及推出背景

P P P的英文P u b l i c P r i v a t e Partnerships的縮寫，翻譯為公私合作、公私合作伙伴關系、公私合營、公私協作、公共部門與私營企業合作、政企合作等中文名稱。PPP在全球并沒有統一的概念。PPP是指政府公共部門通過民營部門（或社會資本方）或與其合作來高效地完成政府公共部門的目標，從而達到實現政府公共部門的職能。

自20世紀90年代以來，PPP模式廣泛適用于世界各地的公共管理領域。2008年全球金融危機后，世界各國的公共投資資金明顯減少，為調動各方力量擺脫經濟不景氣，各國加大了對PPP的支持力度，紛紛成立國家層面的PPP單位，使PPP發展的組織保障躍上新臺階。

隨著一系列的政策出臺，城投平臺面臨全面整肅和規范。PPP模式在本輪政府投融資機制改革中被寄予厚望。

二、城投平臺在PPP模式浪潮下的角色定位

隨著財政部財金[2014]76號、發改委發改投資[2014]2724號等系列文件的出臺，政府和社會資本的PPP合作模式進入大規模、規模化實施階段。城投公司作為面向市場的政府平臺，在新的浪潮下如何選擇自身的定位、扮演好新的角色至關重要。

在現階段，城投平臺作為特殊的國有企業，可以作為政府方，即PPP中的第一個P，代表政府方與社會資本合作，即作政府國有資產的出資人參與PPP運作。城投公司定位為政府方代表關鍵在于其擁有一定的市場化運作的經驗，能夠保障地方政府在合作中的利益。城投公司在轉型前，依靠政府信用擔保或土地出資，解決地方建設資金。在新投融資機制改革下，城投公司向市場化方向逐漸轉型，以提高運作效率和經營效益為發展目標，逐漸轉化為具有較強管理經驗和市場化運作經驗的政府平臺。在政府需要與社會資本合作的情況下，以單一行業管理為主要任務的政府職能部門缺少豐富的實際管理經驗，不適合直接參與到項目中來。而城投公司則擁有更多的社會資源和項目運作經驗，能夠更好地代表政府開展合作，從而實現國有資產的保值增值。在現階段，以城市公共資源運作為主的綜合性城投公司更適合扮演政府代表的角色。

對社會資本的表述，發改委是符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業。財政中是以建現代企業制度的企業，所屬融資投資公司。根據財政部財經[2014]113號文中對社會資本的定義，社會資本不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。但是在2015年5月19日國務院辦公廳轉發三部委國發[2015]42號文中，將本地脫鉤后的政府平臺公司總裁可列為社會資本方。也就是說，另外城投平臺也可以作為二個P參與到PPP項目中來，但是要作為非本級政府或外地政府資本合作的社會資本方。在經過一段時間后，城投公司完全實際去平臺化，成功轉型為以資本運作和經營性項目為主的城投公司，作為社會資本方參與PPP項目，或可參與到本級政府的PPP項目，扮演社會資本方角色。

面對一系列的文件政策的規范，部分地方平臺被剝離政府的融資職能，已經在積極進行資產重組、業務板塊打造、打造自身的造血、輸血功能，建立自身的盈利模式。隨著時間推移我，地方城投平臺通過不斷完善管理體系，發展成為政企分離、高效運作的市場化、專業化的國有公司，這些實現成功轉型的城投公司具備豐富的管理經驗和專業人才，完全可以作為扮演社會資本的角色參與全國各地的PPP項目。

此外，城投公司在選擇PPP項目時要區分不同的項目屬性。對于公益性質強的項目，比入公園、學校、河流治理等收益較低的項目，在實際PPP操作中，對社會資本的吸引較小，因此政府投資的份額會相對較大。城投公司作為國有資產的出資人，更有助于國有資產的保值增值。而對于污水處理、高速公路、垃圾處理等能夠帶來一定收益的項目，社會資本方的熱情較高，政府一般是負責周轉配套設施建設或土地平整，具備專業化管理經驗的城投公司就可以作為社會資本方參與到項目中來。目前國內已經有數家發展成熟、具備實體化能力的城投公司在作為社會資本方在參與各地的PPP項目運作。

三、城投公司參與PPP項目運作的具體建議

1.建立PPP項目庫及投資者庫。城投公司應該優選優取能夠帶來穩定收益、市場化程度較高、投資規模較大的項目。比如污水或垃圾處理、軌道交通、城市供水供暖等項目。建議可以配合地方政府部門組建PPP項目庫，從中選擇適合PPP運作的項目。此外，也可以廣泛吸納行業內專業的投資者，接觸大量的投資者，充分選擇考察，以便選擇優質的合作伙伴。

2.聘請專業咨詢機構提供咨詢服務。雖然PPP模式在國際上已經運作的很成熟，但在國內并沒有大量推廣和應用。因此，很多地方政府為了規范當地PPP項目操作流程，科學合理設計PPP項目方案，推動當地PPP項目有序實施，針對當地PPP試點項目公開招標選定了專業咨詢服務機構，對口提供PPP項目專業咨詢服務，有利于減少權力尋租空間，也響應了中央關于購買社會服務和陽光操作的政策導向。

因此城投公司應該早日行動起來，積極探索，結合PPP模式，在優勢產業、資源領域及戰略性新興產業，進行多元人的投資，以不斷開辟新的利潤增長點。力爭在此輪改革中站穩腳跟，實現長遠發展。

參考文獻：

[1]陳歡歡.淺析PPP模式助力城投轉型[J].現代PPP觀察，2015(7)

[2]孫潔.管理視角下的PPP：特點、構成要素與基本原則[J].地方財政研究，2010(4)

[3]賈康.PPP模式的國際經驗與啟示[J]. 現代PPP觀察，2015(7)

作者簡介：王玉榮（1978.3-），女，漢族，山東嘉祥人，本科學歷，會計師職稱，濟寧市城建投資有限責任公司。