高校腐敗的特征、成因與內部監督制度的完善——基于紀檢處罰公告的分析

■胡瑋佳，韓麗榮，高瑜彬

（吉林大學商學院，吉林長春130012）

?

高校腐敗的特征、成因與內部監督制度的完善——基于紀檢處罰公告的分析

■胡瑋佳，韓麗榮，高瑜彬

（吉林大學商學院，吉林長春130012）

[摘要]高校腐敗不僅增加了教育成本，降低了教育資源的配置效率，還使高等教育面臨著公共信任危機，嚴重影響了高級專業人才的培養質量，阻礙了知識創新及經濟和社會的健康發展。本文通過中紀委網站公布的高校腐敗案相關人員信息，以及涉案人員所在院校網站公布的相關信息，對我國高校腐敗的行為特征進行了總結；同時，運用“舞弊三角形”理論對腐敗行為的成因進行了分析，特別分析了內部監督制度缺失這一“機會”因素對腐敗行為的影響；在此基礎上提出了完善高校內部監督制度的相關政策建議。

[關鍵詞]高校腐??；腐敗成因；內部監督制度

網絡出版網址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160201.1137.005.html網絡出版時間：2016-2-1 11:37:33

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的方針，提出了建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的宏偉目標。依法對公共權力進行監督是全面推進依法治國的核心和關鍵。對公共權力監督的弱化，將會導致權力的濫用，極易產生腐敗行為。我國大部分高校是由國家舉辦的，在許多方面也在行使公共權力。雖然高校聚集了一大批知識精英，但同其他許多公共組織一樣，如果缺乏對權力的制約和監督，也將產生腐敗行為，目前，我國高校腐敗現象的高發態勢就有力地說明了這一點。2014年10月教育部黨組印發了《關于深入推進高等學校懲治和預防腐敗體系建設的意見》，提出了一系列制度建設的要求，落實這一規定是一個系統性工程，需要加強高校各個方面的制度建設，其中完善高校內部監督制度，對于防范高校腐敗行為具有重要的意義。本文首先從近期中紀委監察部網站公布的對高等院校處罰信息入手描述高校腐敗的特征；然后運用“舞弊三角形”理論對高校腐敗的成因進行分析，特別分析了內部監督制度缺失這一“機會”因素對腐敗行為的影響；最后提出完善高校內部監督制度的政策建議。

一、我國高校腐敗行為的特征

高等教育界相較于其他領域的腐敗對社會發展的損害更為嚴重。它不僅包含了有悖于道德原則和違法的行為，而且影響的群體涉及社會的未來——即年輕一代，很多高校腐敗行為被輕描淡寫為“失職”或“瀆職”，但其危害遠遠大于此。[1]那些受賄的高校官員通過收取“違法租金”（Illegal Rent）而使不稱職的畢業生或教師流入社會，對教育事業的發展是一種極大的威脅。[2]目前我國加大了懲治腐敗的力度，中紀委監察部網站從2012年12月6日開始公布腐敗案件查處公告，至2014年12月13日共有43所高校的52名官員被查處，其中，18人正在接受立案調查并移送司法機關；7人被“雙開”；其余人員目前正接受組織調查。從所屬學校的性質看，7人來自教育部直屬院校，占總體的14%；4人來自省部共建院校，占總體的8%；其余為省屬及其他院校，占總體的78%。從所屬學校的地區分布來看，四川省8人，湖南省、廣東省及遼寧省各5人，吉林省及江西省各4人，山東省、河南省及浙江省各3人，北京市、湖北省、新疆、云南省各有2人，江蘇省、陜西省、重慶市和上海市各1人。本文通過分析案例公告，發現這些高校腐敗案件具有以下特征。

（一）腐敗官員分管領域特征

腐敗發生在權力集中且監督弱化的領域，通過查找涉案高校官員職責范圍發現：負責全面工作的有26人，他們在單位處于“一把手”的位置；負責基建工作的有8人；負責采購工作的有4人；負責后勤、人事工作的分別有3人（見表1）。①

除了全面工作領域外，排名前4位的分別是：基建、采購、后勤、人事，這與以往的研究結論相似。何增科發現高校腐敗官員的負責區域主要集中在基建、采購、財務、招生、人事和后勤服務等部門，這些領域已成為腐敗的“重災區”。[3]這些腐敗的領域與美國和俄羅斯高校的腐敗有很大的不同。研究者發現，社會經濟背景的差異給各國高校的腐敗類型帶來了一些不同之處，在此背景下的教育改革會影響高校腐敗的形式。[4-5]美國由于迅速的經濟轉型和教育機構員工薪金的驟減，導致高校主要的腐敗形式為挪用研究經費以及助學金（獎學金）、考試作弊、論文剽竊等。例如，在2008年6月即將被聘為Wisconsin大學Parkside校區校長的Robert Felner被聯邦調查組認為曾非法挪用研究經費694 000美元，該校聲譽也因此受損。[6]而在俄羅斯的高校腐敗中，腐敗手段幾乎是以“賄賂”的形式獨占，例如莫斯科州立大學的高級講師Polina Surina，借由父親是某學院的院長而受賄45 000美元助他人獲得入學名額，因此于2010年4月被逮捕。[5]我國高校腐敗多在基建、采購、后勤、人事等領域發生，也是與我國特殊的制度背景密切相關。高校是教學、科研單位，基建、采購、后勤等部門是為教學和科研服務的職能部門，并不是學校的核心領域。然而我國高校自1999年擴大招生以后，學校的基礎設施亟須加速建設，高校出現了大量的基建、采購等經濟行為，行政權力也集中在這些領域，學校更像是一個經濟組織。然而高校的監管并沒有跟上現實的需要，這些領域出現了大量的監管缺失，因此這些領域成為腐敗的高發區。

（二）腐敗官員領導地位、學歷及年齡特征

由于缺乏相關的監督，高校中權力集中的決策者通常會成為不法分子賄賂的對象。因此，腐敗官員多為校長（院長）、副校長（副院長）、黨委書記等高層領導。從紀檢監察公告來看，涉案的高校官員屬于高層領導者的人數高達總體的90%（見表2）。在現行的管理體制下，決策權主要集中在高層領導手中，因此要遏制高校腐敗，應在建立民主決策機制的基礎上，加強對高層領導人的監督和控制，建立健全有效的監督制約機制對高層領導的行政權力進行約束。

同時，涉案的高校官員呈現出高學歷、高職稱的特點。其中具有博士學位（含博士后）的官員占總體的29%，碩士占27%（見表3）。其中，有18%涉案官員享受國務院政府特殊津貼，甚至還有兩名曾被評為“長江學者”特聘教授。這說明高學歷和高職稱并不能成為防范腐敗的屏障，只有完善內外部監督制度，強化對權力的制約，才能從根本上遏制高校腐敗的發生。

表1　高校腐敗官員分管領域統計表

表2　高校腐敗官員領導地位統計表②

表3　高校腐敗官員學歷統計表

與以往相關研究不同的是，本文發現高校的涉案官員并未呈現“59歲現象”④。通過對其年齡分布的統計，本文發現涉案的高校官員大多數集中在50～60歲的年齡期間（占66%左右）（見表4）。這一年齡段的高校官員正是其走上領導崗位的高峰期，這說明，高校腐敗與高校官員的權力具有同步性，而不再具有滯后性和期權性?？梢姡绻狈τ行У膬韧獠勘O督制度，當存在物質或非物質誘惑時，一些自律性較差的高校官員更傾向于“及時享樂”。這一年齡段的高校官員大多處于學術發展的高峰期，在這一時期出問題，不僅斷送了自身的前程，也給學校和國家帶來了重大的損失。這也進一步說明，加強對權力的制約和監督，懲治和預防腐敗，不僅有利于高教事業的開展，也有利于保護高級專業人才的健康發展。

表4　高校腐敗官員年齡統計表

二、高校腐敗行為的成因分析——基于“舞弊三角形”理論

“舞弊三角形”理論由Cressey于1953年提出，該理論認為，舞弊是由壓力、機會與借口3要素共同作用而導致的。[7]壓力是舞弊者的行為動機，機會是舞弊者實施舞弊而又能夠掩蓋起來不被發現或能逃避懲罰的條件，借口是舞弊者實施舞弊的理由，舞弊者通過借口使舞弊行為與其本人的道德觀念、行為準則相吻合，使其行為合理化?！拔璞兹切巍崩碚摬粌H能夠有效地解釋舞弊行為的成因，同時也適用于對腐敗行為的分析。這里我們借用“舞弊三角形”理論分析高校腐敗者的壓力、借口與機會因素，以期找到防范高校腐敗的有效措施。謀取經濟利益和其他非經濟利益是高校腐敗者的行為動機或壓力；高校行政權力監督機制的缺失以及其他因素，為高校腐敗者創造了機會；為學校謀發展往往成為高校腐敗者堂而皇之的理由和借口。因此，腐敗也是壓力、機會和借口3個因素共同作用的結果，尤其是內部監督機制缺失——這一機會因素是目前高校腐敗發生的重要原因。

（一）動機與合理化

對于教育腐敗，大多數學者認為是為了獲取物質好處而濫用權力。[8]我們發現，和其他經濟犯罪不同的是，導致這些高學歷的知識分子違法違規的動因并不是來自于糟糕的經濟狀況。高校官員有著穩定的工作和收入，一般情況下不會陷入經濟困境，但是，與其他行業類似職位相比，他們的工作壓力更大，報酬較低。因此，高校涉案官員腐敗的動機更多是因為與其他行業相比的不滿足感而形成的貪婪。大多數高校官員的腐敗行為與巨額賄賂相關，例如，浙江省某高校副校長在負責學?；üぷ髌陂g，利用職務便利先后收受他人財物共計人民幣169.64萬元；⑤江西省某高校副校長在任職期間，利用自身分管學校資產、基建、后勤保障等職務之便，先后41次收受12名行賄者財物折合人民幣共計262.6萬元，并為他人在工程建設、工程款支付、工作安排等方面提供幫助。⑥

除了對經濟利益的需求而形成的動機，涉案高校官員還有來自其他方面的壓力。Heyneman指出：“不僅僅是物質方面的獲取，更包括為了其他個人目的而濫用權力?！盵9]在我國特有的社會關系背景下，高校也深受各種關系的影響。一些高校存在著嚴重的近親繁殖和裙帶關系，這些因素都會左右高校官員的決策行為，形成腐敗的壓力因素。特別是在高校擴招后，由于擴建校園，增加基礎設施建設的投入，使得學校與社會其他部門發生了緊密的聯系，存在大量的關系單位，社會其他部門的不正之風也會滲透到校園中。在這些壓力下，如果有適當的機會和借口，就會發生腐敗行為。

高校官員具有更高的學歷背景和文化知識，他們腐敗行為的發生一定會有更為“合理”的借口。隨著高校競爭的加劇，學校加大了基礎設施投入的力度，高校圈地擴建校園校區的活動不斷展開，“一切為了學校建設”，經濟建設必須按照“經濟規則”行事成為高校腐敗官員最好的理由和借口。這也能夠解釋為什么高校的基建、采購和后勤等領域成為了腐敗的重災區。為了學校在評估、評比等活動中取得好的成績也成為一些高校腐敗官員的借口。類似的借口還有認為收受賄賂只是單純的人情往來，其他領域大家也都這樣做，不這樣做便無法開展工作等。

（二）機會——內部監督制度存在的問題

除了上述動機和合理化的因素外，“機會”的存在是腐敗發生的最重要因素。隨著我國高等教育體制改革的深入和高校獨立法人地位的確立，高校的自主權越來越多，高校領導干部和職能部門的權力也越來越大。而對這些權力的制約，卻沒有及時有效地跟進。盡管高校反腐倡廉的活動已相應開展起來，但對其內部權力的監督和制約仍與要求存在較大差距。[10]這些體制不完善、法規不健全等方面出現的問題，使個別領導一旦大權獨攬，就將學校的發展機遇當成謀取個人利益的機會，走向腐敗。[11]監督制度是一個復雜的系統，紀檢監察和內部審計制度是其中的重要組成部分。本文通過對43所涉案高校紀檢監察和內部審計相關信息的分析，發現高校內部監督制度在此方面存在的腐敗“機會”問題。

1.內部監督組織機構設置及監督規范體系存在的問題

高校雖然多設立有紀檢監察或審計部門，并配備了相關的人員，但這些內部監督機構設置簡單，人員配備有限；同時，部分高校未在其官方網站披露內部監督機構的設置情況。在涉案的43所高校中，設有審計處的只有27家，且其中有7家為與紀檢監察部門合署；其余有9家只設置了紀檢監察部門，另有7家則根本未設置紀檢和內部審計部門（見表5）。由此可見，高校在內部監督過程中，對于審計職能的有效發揮缺乏重視。作為黨政部門的紀檢監察室，在防范腐敗中并不能代替審計的作用。審計機構的隸屬關系和領導層次的重視程度，決定了審計獨立性的強弱。[12]因此，監督機構的缺失弱化了高校內部的監督力量，導致監督存在缺位和失位的問題，為腐敗行為主體創造了條件和機會。

從涉案的43所高校來看，內部監督規范零散、片面、滯后、表面化。內部監督規范以個別文件解決個別問題的形式多見，鮮有系統性、制度化的規范體系。部分高校的監督規范嚴重滯后，如某高校的廉政領導小組部分成員已離職或已因腐敗被查處，但規范文件并未及時調整及在網站上更新。另外，部分高校在其官網上只列示了國家法規及上級規章，而并未制定針對本單位實際情況的內部監督規范文件。這極易導致內部監督機構形同虛設，內部監督工作流于形式。

2.內部監督工作流程和內部監督信息披露存在的問題

明晰的工作流程，是內部監督制度得以有效執行的重要保障。涉案的大多數高校缺乏明晰的內部監督工作流程。在獨立設置審計部門的20家涉案高校中，只有12家公布了審計工作流程，并明確了人員的職責分工，8所高校雖然明確了相關人員職責分工但并未涉及工作流程，其他涉案高校均未在其官方網站公布該項內容。這就造成工作流程缺乏科學性和可操作性，從而導致內部監督制度出現漏洞，給腐敗分子帶來可乘之機。

高校職能部門及其公權施行者的自律行為需要暢通的監督渠道，透明的信息披露是高校辦學以及權力監督的本質要求和必要前提。[10]信息的公開不僅對握權者起到威懾作用，也為公眾監督提供了渠道。從涉案的43所高校來看，只有極少數高校在網站上全面完整公開了監督機構的設置及職責分工，內部監督規范以及內部監督流程等，部分高校只對上述方面的工作進行了簡略披露，甚至有超過一半的涉案高校在網站上沒有任何內部監督信息的披露。另外，涉案高校大都缺乏對內部監督結果信息的公示，如只有5所高校披露了審計公告。這種狀況的存在與對內部監督工作的要求相距甚遠，很難保證監督工作的質量和效率。

表5　涉案高校內部監督機構設置統計表

三、完善高校內部監督制度的對策

目前懲治和預防高校腐敗的政策和措施正在全面展開，一些基礎性的制度正在逐步建立起來，然而，內部監督制度的建設任重道遠。針對目前高校存在的問題，對紀檢監察和內部審計等內部監督制度可在以下方面進行完善。

（一）完善內部監督機構設置與職責分工設計及內部監督規范的建設

完善的組織機構是制度實施的保障，沒有相對獨立和勝任的監督機構，就不會使監督制度落到實處。完善高校內部監督制度的首要任務是建立健全紀檢監察及內部審計機構，配備具有專業勝任能力和獨立性的人員。紀檢監察機構的人員規模應與學校的規模相匹配，對人員的資格應進行審查，保證成員的專職性、獨立性和專業勝任能力。應明確監督人員的職責分工，全面覆蓋紀檢監察工作的范圍，剝離其它不屬于紀檢監察工作的職責，使紀檢監察部門聚焦于本職工作，確保監督、執紀、問責工作的全面開展。同時，完善內部審計機構的建設，與內部審計工作需求相適應，設置獨立的內部審計機構，全面覆蓋審計工作的過程。對于不具備獨立設置內部審計機構的單位，應實行替代機制，如實行內部審計外包制度，保證對高校經濟活動的監督和控制。

內部監督規范是開展監督工作的標準和指南，是保證監督工作規范化實施的基礎，內部監督規范的完善也是依法治國理念在高校的具體體現。高校應按照紀檢監察和內部審計的工作范圍系統地梳理各項具體規范，各項規范的制定既要符合國家的方針政策，更要符合高校的實際情況。監督規范的制定過程應符合程序理性的要求，由集體討論通過。對已經制定的規范應定期檢查和調整，保證其時效性和合理性，適應不斷發展的形勢要求。

（二）完善內部監督流程及內部監督信息的溝通與披露

內部監督流程是內部監督制度的程序化體現，是貫徹落實內部監督原則和政策的具體措施，如果沒有科學合理的內部監督流程，監督工作將會是隨意的和無序的，工作的效果很難保證，工作的效率很難提高。應大力加強內部監督流程的建設，將監督規范具體化，使之具有可操作性。還應建立健全內部審計工作的各項流程，加強資金使用的監督和管理。

高校內部監督機構應及時與相關機構溝通，監督機構內部也應進行有效協調。同時，內部監督制度的各種信息應公開和透明，在完善監督機構、監督規范和監督流程的基礎上，高校還應完善內部監督信息公開制度。這既便于監督機構工作的開展，提高工作效率，又便于監督質量的提升。結合教育部在2002年發布的《關于全面推進校務公開工作的意見》，⑦本文認為高校發生的腐敗案件與信息溝通方面存在的問題是直接相關的。缺乏充分和全面的公開信息，會直接影響內部監督體系的建立及有效實施，從而影響對重大事項和活動的監督，進而滋生腐敗現象。

（三）加強基建、采購、后勤等重點領域的監督與控制

目前我國高校腐敗的重點領域在基建、采購和后勤等部門，因此，應加強對這些部門的監管力度。這些部門的活動更像是企業的經濟活動，但是高校對這些領域的監督與控制無論從組織機構，還是從管理規章直至管理人員的專業勝任能力方面都遠不如企業，應借鑒企業內部監督的政策和程序加強對這些部門的監督和管理。如在基建領域中，工程招標環節是最容易產生腐敗的環節，應加強對開標、評標和定標活動的管理和監督，依法組建評標委員會；加強工程造價工作的管理，委托具備相應資質的中介機構開展工程造價咨詢；建立工程變更監管制度；委托具有資質的中介機構對概預算進行審核；實施嚴格的工程監理制度，委托經過招標的監理單位進行監督；推行基建項目全過程跟蹤審計等。在采購領域中，全面梳理采購工作的流程，加強采購計劃、請購、審批、購買、驗收、付款和后評估等各環節的監管和控制；建立采購價格監督制度，定期檢查采購過程中的薄弱環節；加強采購過程的授權和分工管理，定期實行關鍵崗位人員的工作輪換制度；建立科學的供應商評估制度，委托有相應資質的中介機構對供應商的資信進行調查；加強對各環節“例外事項”的監督和檢查。在后勤管理領域，高校應加強各項資產的管理和監督。建立健全各項資產管理的崗位責任制，貫徹落實不相容職務崗位職責分工的原則；加強對資產入庫、出庫和庫存情況的監督和控制；制定固定資產目錄，建立固定資產清查制度盤點；加強對資產報廢、變賣等處置環節的監管和控制，防范資產處置過程中的腐敗行為。

[注釋]

①分管領域資料通過查找涉案人員所屬高校的網站信息獲得。除了負責全面工作的官員以外，其他官員可能負責幾個領域的工作，本文按所屬領域人數進行統計，因此人員合計不等于52人。

②在該表的統計中，“黨委書記”一欄指未兼任其他職位的黨委書記人數；“校（院）長”一欄及“副校（院）長”一欄的統計人數包含了兼任其他職位的校（院）長及副校（院）長人數，如兼任黨委委員、書記或副書記等；“處級及以下”一欄指其他人員的曾任職情況，如校長助理、基建處處長等職務。

③15人中14位涉案人員為本科學歷，一位為大專學歷。

④“59歲現象”是指握權者在臨近退休前利用職務之便“狠撈一把”。參見陳周錫：《巡視員頻落馬背后的“59歲現象”》，搜狐財經網，2014年9月11日，http://business.sohu.com/ 20140911/n404222909.shtml。

⑤浙江省高級人民法院刑事裁定書：《謝大偉、謝連根受賄罪二審刑事裁定書》，中國裁判文書網，http://www.court.gov.cn/ zgcpwsw/zj/xs/201405/t20140508_1011439.htm。

⑥新華網：《南昌航空大學原副校長劉志和受賄逾262萬元被判15年》，央視網，http://news.cntv.cn/2013/02/18/ARTI136118 0802034721.shtml。

⑦教育部：《教育部、中華全國總工會關于全面推進校務公開工作的意見》（教監[2002] 1號），中華人民共和國教育部網站，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/ moe_23/200202/262.html。

［參考文獻］

[1] John M. Braxton，A.E. Bayer. Faculty Misconduct in Collegiate Teaching[M]. Baltimore: Johns Hopkins University Press，1999.

[2] Stephen P. Heyneman. Organizations and Social Cohesion [J]. Peabody Journal of Education，2005，80（3）: 1-8.

[3]何增科.高校腐敗及其治理狀況的調查與研究[J].廣州大學學報（社會科學版），2013（11）: 5-16.

[4] Duncan Waite，David Allen. Corruption and Abuse of Power in Educational Administration [J]. The Urban Review，2003，35（4）: 281-296.

[5] Ararat L. Osipian. Will Bribery and Fraud Converge? Comparative Corruption in Higher Education in Russia and the USA [J]. Compare: A Journal of Comparative and International Education，2014，44（2）: 252-273.

[6] Paul Fain，Botched Chancellor Hire in Wisconsin Raises Questions about Search Process [N]. Chronicle of Higher Education，2008-06-26.

[7] D. R. Cressey. Other People’s Money [M]. Montclair，NJ: Patterson Smith，1953.

[8] F. Anechiarico，J.B. Jacobs. The Pursuit of Absolute Integrity: How Corruption Control Makes Government Ineffective [M]. Chicago: University of Chicago Press，1996.

[9] Stephen Heyneman. Education and Corruption [J]. International Journal of Educational Development，2004，24（6）: 637-648.

[10]尹曉敏.透明度、權力監督與高校腐敗治理[J].高等教育研究，2012（10）: 20-24.

[11]林躍勤.社會中介組織腐敗預防與規范治理：基于行業協會的視角[J].社會科學戰線，2012（1）: 177-183.

[12]賈麗茹，郝鳳林.高校內部審計的現狀分析與對策研究[J].財會研究，2009（24）: 63-65.

（責任編輯：李萌）

The Features and Causes of Corruption in Colleges and the Improvement of the Internal Supervision System——An Analysis Based on Disciplinary Punishment Announcement

Hu Weijia，Han Lirong，Gao Yubin
（School of Business, Jilin University, Changchun 130012, China）

Abstract:Corruption in colleges not only increases the cost of education, but also reduces the allocation efficiency of education resources. Due to it，the higher education is facing with an ever increasingly severe public trust crisis，seriously affecting the cultivation quality of highly specialized talents and hindering the knowledge innovation and healthy development of economy and society. Through examining the information of the individuals who have involved in college corruption cases，which has been released on the website of the Commission for Discipline Inspection under the CCCPC and the relevant information of the involved individuals on the website of colleges，the article summarized the behavioral features of college corruption in China and analyzed the causes of college corruption employing the Fraud Triangle Theory. The article particularly analyzed the influence of the internal supervision system deficiency，as an "opportunity" factor，on the corruption behaviors. On the basis of the study，corresponding countermeasures are proposed to improve the internal supervision system in colleges.

Key words:college corruption；causes of corruption；internal supervision system

作者簡介：胡瑋佳（1988-），女，吉林長春人，吉林大學商學院博士生，研究方向：審計；韓麗榮（1963-），女，吉林梅河口人，吉林大學商學院教授，博士生導師，研究方向：審計學，內部控制；高瑜彬（1987-），男，河南葉縣人，吉林大學商學院博士生，研究方向：審計。

基金項目：吉林省社會科學基金項目（2014B13）。

收稿日期：2015-12-17

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.02.005

[中圖分類號]D630.9；G647

[文獻標識碼]A

[文章編號]1673-0461（2016）02-0026-05