低碳經濟發展下物流業稅收協同創新緣何難以奏效——基于財政分權制度的視角

■劉曉鳳

（1.武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢430072；2.湖北經濟學院財政與公共管理學院，湖北武漢430205）

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低碳經濟發展下物流業稅收協同創新緣何難以奏效——基于財政分權制度的視角

■劉曉鳳1,2

（1.武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢430072；2.湖北經濟學院財政與公共管理學院，湖北武漢430205）

[摘要]低碳經濟發展下，為推動物流業稅收協同創新，財政分權的法律制度環境不斷完善，但仍存在財政分權缺乏法律支持，稅權過分集中于中央，財權與事權的非對稱，不合理的中央增值稅返還制度，轉移支付制度背離政策初衷等問題。需要從完善法律，稅權適當下放地方，財權與事權相匹配，調整中央增值稅返還制度，規范轉移支付制度等方面對財政分權制度予以革新。

[關鍵詞]財政分權；轉移支付制度；財權與事權；稅收返還

網絡出版網址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160201.1137.014.html網絡出版時間：2016-2-1 11:37:33

一、低碳經濟發展下物流業稅收協同創新的財政分權法律制度環境

財政分權（fiscal decentralization）乃中央政府授予地方政府一定的稅收管理權限與支出職責范圍，許可地方政府自主抉擇預算支出規模與結構。以便地方政府有效提供轄區居民所需地方性公共物品或服務。

營改增之前，物流業繳納的營業稅、城鎮土地使用稅、房產稅、車船稅主要歸地方所有，增值稅、企業所得稅中央與地方共享，車輛購置稅歸中央。依照中央和地方政府的事權，恰當明確各級財政的支出范圍。中央對地方稅收返還，以1993年為基期逐年增加，依照全國增值稅與消費稅增長率的1：0.3系數明確遞增率，也就是全國增值稅與消費稅平均每提高1%，中央財政對地方財政的稅收返回就提高0.3%。若地方財政上劃中央財政的收入低于上年基數的，稅收返還不遞增且相應扣減稅收返還額度。

營改增后，國務院頒布的分稅制革新行政法規，為增值稅及分稅制定基調，國務院有關部門一道或單獨頒布的營改增全國試點的規章，對稅收收益權限劃分予以明確。《財政部、國家稅務總局關于印發<營業稅改征增值稅試點方案>的通知》（財稅[2011] 110號）規范了稅收收入歸屬劃分，營改增試點期間維系現行財政體制，過去為試點地區的營業稅收入，營改增之后收入依然為試點地區所有，稅款分別繳入國庫，試點納稅人增值稅納稅地點為機構所在地，試點納稅人在異地交納的營業稅，可在計征增值稅時予以抵減。非試點納稅人在試點地區開展經營活動的，依然根據現行營業稅規定申報交納營業稅。

營改增后，地方納稅人的稅負多數下滑，地方財政收入下降，但依然有一些納稅人的稅負由于改革而增加了，物流業中稅負增加較為顯著，面對財政收入下降、企業稅負增加情況，《財政部、國家稅務總局關于印發<營業稅改征增值稅試點方案>的通知》（財稅[2011] 110號）指出，由于因試點出現的財政收入下滑，依照現行財政體制由中央政府與地方政府分別承擔，中央政府承擔自身營業稅收入下降的損失，即鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業稅收入下滑帶來的損失，而地方政府承擔自身所屬營業稅收入由于營改增引起的收入損失。地方政府則頒布實施了對營改增中企業稅負增加的財政專項補貼政策，上海《關于實施營業稅改征增值稅試點過渡性財政扶持政策的通知》（滬財稅[2012] 5號）、廣東省《關于實施營業稅改征增值稅試點改革過渡性財政扶持政策的通知》（粵財稅[2012] 280號）皆要求市財政和區縣財政分別設置財政扶持資金，專門用于對營改增試點企業的財政補貼，補貼對象為，營改增試點中繳納的增值稅比營改增前繳納的營業稅高的試點企業，就多出部分給予財政支持。

二、財政分權制度的困頓

（一）財政分權缺乏法律支持

我國憲法對稅權的確立和劃分沒有規定，只規定中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務，沒有明確規范政府的稅權。稅收法律多為行政法規或規范文件形式，諸如《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》、《國務院批轉國家稅務總局工商稅制改革實施方案的通知》，稅收立法級次不高，彼此間缺乏協調，立法文件常常相互矛盾，造成稅收征收的混亂，稅權劃分模糊，隨意性很大，難以平衡各方利益，使政府權力不斷擴展，損害納稅人權利。

（二）稅權過分集中于中央

稅權劃分乃經濟性財政分權的關鍵所在，我國實施中央高度集權型財政管理體制。中央擁有中央稅、共享稅、地方稅的立法權，多數稅收法規、條例皆由國務院制定，地方的稅收立法權較為有限，無權自行設置稅種。營改增后，地方的營業稅作為主要收入來源已喪失，地方財政的獨立性進一步削弱。稅權高度集中反映于中央和地方間的委托代理關系時，地方政府會利用信息優勢消極征稅，引發稅收收入的流失，地方政府還會為增加自身收入，不斷設定新的規則，用非稅收入取代稅收收入，非稅收入務須受中央政府的嚴格規制，這種情況在地方政府資金匱乏之時更是愈演愈烈，營改增后地方財政收入大幅滑落，但又需要確保公共服務的合理有效供應，推動地方經濟發展，這使非稅收入占比過多，出現稅輕而費重，最終難以實現營改增的減輕社會負擔的政策初衷。

（三）財權和事權的非對稱

財權乃各級政府在財政收入、財政支出上的安排部署權力。事權乃各級政府依照自身層級與職責在公共服務提供、公共事務管理上的權力。《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》大體規范了我國中央和地方事權與財權的設定。現行分稅制主要對中央與省一級的財權做出明確，分稅制使用了分稅種與分成共享的方式，在稅種歸屬設定上，稅額低、稅源散、征管成本大的稅種歸地方，在分成共享上，把同經濟增長緊密關聯的增值稅、所得稅等實施分成共享，中央拿走比例大，特別是稅收增量中占比較大，此種部署有利于提升國家宏觀調控的能力，但對事權的劃分較為含混，財權與事權具有非對稱性，中央政府財權逐漸增多承擔的事權卻越來越少，地方政府財權逐漸下滑，但承擔的事權卻日益擴大，涵蓋提供城市基本公共服務、建設與維護社會公益性設施和場所、興建供水供電等城市基礎設施、提供社會保障服務、發展地方經濟等。對省、市、縣各有什么財權，分別負責什么公共事務，規定較為模糊，造成各級地方政府間的推諉扯皮不斷。地方政府的財政收支日益不平衡，地方政府財政負責的不可控支出諸如教育、醫療等難以獲得資金保障。地方政府面對大量民生性支出，還面對中央接連收回的財權，加上沒有合理的財政轉移支付制度來彌補地方財政的虧空，使得地方政府欠缺充足的收入來源，不能合理有效地向轄區供應公共服務，無法推動地方經濟協同起色，特別是欠發達地區，在資金過分短缺的情況下，經濟發展出現裹足不前甚至后退，這種財權與事權的非對稱最終會造成地區間經濟發展的嚴重失衡。

（四）中央增值稅返還制度有欠合理

增值稅作為一種間接稅，可以通過層層流轉把增值稅稅負轉嫁給最后的消費者身上，是由最終消費地的消費者負擔了增值稅稅負。從公平原則的受益視角看，中央需把增值稅收入返還給消費者所在地的地方政府。但我國增值稅實施銷售地課稅方式，增值稅的征收地和最終消費地存在差異。中央出于操作的簡便性考量，常常基于征稅地向地方政府返還稅收收入，造成各地方政府財權的不對等對待，負擔了它地的增值稅稅負，卻無法得到相應的稅收返還，因此地方政府或多或少的會采取一些舉措抵制外地商品與服務，一定程度上引發了地方保護主義叢生。

（五）轉移支付制度背道而馳

實施轉移支付的目的乃調節國家內部各地區間的財力差異，以實現地區間均衡發展。但我國轉移支付采取基數法，依然基于舊體制中央對地方上劃稅收進行轉移支付，稅收返還乃為確保地方既得利益，此類轉移支付非但不能解決現實中地方財力分配不公平與地區間經濟失衡問題，還從制度上認可此差異，進一步擴大了地方間的財力差異。

營改增作為中央所采取的重要宏觀調控舉措，面對此次營改增中物流等行業納稅人稅負提高的情況，為了規避經濟欠發達地區納稅人利益難以從本就差錢的地方財政得到補償的情形出現，確保社會安定和諧，中央本應劃撥專項資金予以支持，但中央財政在營改增中只負擔原來就屬于自己的營業稅部分的收入損失部分，并未考量對地方財政的收入損失予以彌補。

三、財政分權制度要健全

（一）完善財政分權相關法律法規

嚴格遵照稅收法定原則，采用嚴厲的法律保留制度，對于財政分權的基本規定應由憲法與立法機關制定的法律給以明確，從立法角度驗證與健全財政分權制度，擬定《轉移支付法》，行政法規、部門規章、地方性法規、規章要在法律授權范疇下擬定，這樣才能改變央地博弈中地方的劣勢地位，規避地方政府不停的到中央要錢跑錢的狀況出現。財政分權合理與否不僅擾動中央和地方的財權、事權分配，更會擾動到全國各地每位公民所能享受的公共服務水準，關系到每位公民的權利。

（二）稅權適當分散于地方

各級地方政府擔負著繁重的資源配置職責，司職供應多數公共服務，伴隨我國的教育、醫療、養老、失業等關系民生的社會福利制度革新，地方政府必將擔負起更多、更大的支出責任。而且，較中央政府提供的公共服務而言，地方政府提供的公共服務同當地居民利益關聯更為緊密，不單乃管理的經濟性需要，還是提升高社會資源配置效率的內在需要。所以中央政府需要適當放開稅收立法權，這樣地方政府才可依照本地區經濟社會發展的實際情況，擬定順應本地經濟社會特質的稅收征管地方性法規，從而使地方稅收來源同地方財政支出、地方財政收支和當地居民利益更緊密地鏈接起來。同時，要達成省級政府預算正常運轉，需要把消費稅征收環節由生產環節轉至零售環節，發展消費稅為地方的主體稅種；還可把車輛購置稅也作為地方稅。調整中央和地方共享稅中的收入占比，增加地方在共享稅中的份額，使地方財政中的稅收收入占到地方財政支出的75%左右，其余收支缺口由轉移支付彌補，這樣地方政府在財力充足的情況下，不會有開辟非稅收入的沖動，也能夠卯足精力提供均等化的公共服務，來推動經濟社會發展，實現地區間的協調。

（三）財權與事權相匹配

實現財權與事權的匹配，不僅要確保中央政府有足夠的財力實施宏觀調控，還要確保地方政府有充足的財力，來提供公共服務，開發地方經濟。公平和效率同時兼顧，推動各地經濟社會的協調發展。可以有兩種方式實現財權與事權的對稱，即事權或支出責任的上收，財力的下放。事權上收，把部分不適宜由較低層級政府負擔的事權轉給較高層級政府，或較低層級政府與較高層級政府一道負擔。在義務教育、醫療衛生、社會保障領域，要逐漸增加中央政府與省級政府的支出占比。多數市場經濟國家的義務教育、醫療衛生、社會保障領域，皆由中央政府全權負擔或中央政府與較高層級地方政府一道負擔支出責任。財力下放，就是要增加地方政府的財政支配權，通過賦予地方政府更多的財權和規范的轉移支付制度，使得中央政府集中的一部分財力收進地方政府囊中。無論是事權上收還是財力下放，關鍵是要合理配置好中央與地方間的事權，依據事權的劃分配備對應的財力，并規范化。中央政府財權集中程度并非最重要的，最重要的是使各級政府提供公共服務的成本得到必要補償。

（四）中央增值稅返還制度合理化

增值稅的返還制度，資金來源較為穩定，減輕了轉移支付資金的任意性，且便于政府操作，制度設計較為簡便。雖然于受益性原則有所抵觸，但還是有存在的必要。只是需要進行一定的微調，以實現受益性原則和普遍性原則。可以在增值稅返還制度中設置均衡性稅收返還與效率性稅收返還。

均衡性稅收返還應依據因素法設置，選擇一些較為客觀且能夠體現收入能力和支持需求的因素，如人口數、財政收入總額、年齡構成、城鄉人口比，貧困率、人均收入，以收入能力-支持需求均衡撥款模型為公式，經由分類因素進行測算返還標準。均衡性稅收返還可契合地方財政需求，維系地方政府正常運作，推動財政資源的均等化配置，體現了普遍性原則。效率性稅收返還，把原本稅收返還資金的一部分稅收直接返還給地方財政，且該部分稅收返還所占比例5年一調，效率性稅收返還使地方政府能夠享受到自身稅收收入增長帶來的益處，刺激地方政府能動地發展當地經濟，也可減輕改革的阻礙。但效率型稅收返還的設置，并非出于護衛地方政府的已有利益，因此從公平原則的受益視角看，效率性稅收返還占比要適當，不能過高，至于具體占比的高低，可以各地經濟社會發展水平為確定占比的依據。效率型稅收返還的設置，不僅可以刺激地方政府積極主動的發展經濟，還可供應一定資金，以確保省級政府的財力。

（五）構建規范合理的轉移支付制度

應當由立法機關制定《轉移支付法》，設定合理科學的轉移支付標準與依據，提高轉移支付制度的法律效力，規范對各級政府轉移支付行為；對轉移支付的審批監督要構建合理有效的司法與審計舉措，對轉移支付實施全面的監督與制約。政府間財政轉移支付制度是分稅制財政管理體制的重要內容，乃各國政府調控指導地方政府的財政行為、推動地區間公共服務均等化、施行特定政策目標的重要方式。規范的政府間財政轉移支付制度有利于推動財政資源的優化配置，協調各地區間經濟社會均衡發展，激勵地方政府向社會提供高質的公共服務，增強國內各民族間的團結，提高各地區間的協調性。

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（責任編輯：李萌）

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Why Collaborative Innovation of Logistics Taxation is Invalid in the Low Carbon Economy——From the Viewpoint of Fiscal Decentralization System

Liu Xiaofeng1，2
（1.School of Politics and Public Administration, Wuhan University, Wuhan 430072, China；2.School of Public Finance and Public Administration, Hubei University of Economics, Wuhan 430205,China）

Abstract:With the development of the low-carbon economy，the legal system environment of fiscal decentralization is continuously perfected to promote logistic taxation innovation. However，some problems still exist，including that the legal support for fiscal decentralization is inadequate；the taxation rights is excessively manipulated by the central government；the fiscal rights and the administrative rights are asymmetric；the valueadded tax refund system of the central government is irrational；the transfer payment system deviates from the original intentions of the policy. The fiscal decentralization system should be innovated from aspects as perfecting laws，properly decentralizing taxation rights to local governments，balancing fiscal rights and administrative rights，adjusting the value-added tax refund system of the central government and regulating the transfer payment system.

Key words:fiscal decentralization；transfer payment；fiscal rights and administrative rights；tax refund

作者簡介：劉曉鳳（1974-），女，山西太原人，博士后，湖北經濟學院財政與公共管理學院講師，主要研究方向：財政與稅收。

基金項目：國家統計局2012投入產出研究課題《區域碳鎖定的空間分布特征、影響機理及治理策略研究》（IO12-ZC21）、湖北省大學生創新訓練項目《物流行業財稅政策的困頓與發展路徑研究》（201511600016）、湖北經濟學院大學生創新訓練項目《義烏“網店第一村”模式在湖北復制的困境與發展路徑研究》（201504002）的階段性研究成果。

收稿日期：2015-05-11

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.02.014

[中圖分類號]F812

[文獻標識碼]A

[文章編號]1673-0461（2016）02-0072-04