與分稅制原則有關(guān)的幾個(gè)認(rèn)識問題

陳頌東

（鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院,河南 451191）

與分稅制原則有關(guān)的幾個(gè)認(rèn)識問題

陳頌東

（鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院,河南 451191）

內(nèi)容提要：分稅制實(shí)施以來，社會各界對與分稅制有關(guān)的財(cái)力、財(cái)權(quán)、事權(quán)、支出責(zé)任等概念之間相互關(guān)系的認(rèn)識依然模糊，嚴(yán)重制約了分稅制的有效實(shí)施。因而，有必要對這幾個(gè)概念之間的關(guān)系予以澄清，以此來推動分稅制的運(yùn)行。本文重點(diǎn)圍繞事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)；事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配；支出責(zé)任劃分是收入劃分基本依據(jù)等基本命題，進(jìn)行分析和探討。

分稅制事權(quán)與財(cái)權(quán)財(cái)力支出責(zé)任

我國的分稅制已經(jīng)運(yùn)行了20多年，實(shí)踐證明是成功的。它有效扭轉(zhuǎn)了中央財(cái)政的被動局面，實(shí)現(xiàn)了中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入的快速增長，但也出現(xiàn)了地方財(cái)政支出嚴(yán)重依賴中央轉(zhuǎn)移支付的矛盾。而這又與人們對財(cái)力、財(cái)權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任、事權(quán)等相關(guān)概念之間關(guān)系的模糊認(rèn)識有關(guān)。必須對這幾個(gè)概念之間的關(guān)系重新解釋，達(dá)到統(tǒng)一思想、形成共識之目的。

一、是事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)嗎？

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。眾所周知，與分稅制有關(guān)的概念有財(cái)權(quán)、財(cái)力、事權(quán)或財(cái)政支出責(zé)任。在西方的分稅制理論中，沒有事權(quán)這一術(shù)語，而是以支出責(zé)任范疇來代替我們所說的事權(quán)概念。這意味著，在西方的財(cái)政實(shí)踐中，某級政府的事權(quán)就是本級財(cái)政的支出責(zé)任，兩者合二為一。然而，在我國的財(cái)政理論中，卻同時(shí)存在事權(quán)和支出責(zé)任兩個(gè)概念。言外之意，我國的財(cái)政實(shí)踐中出現(xiàn)了某級政府的事權(quán)與其財(cái)政支出責(zé)任脫節(jié)的現(xiàn)象。也就是說，即使某項(xiàng)事權(quán)屬于某級政府，但該級政府并未完全履行其支出責(zé)任。比如，口岸建設(shè)、部隊(duì)營房建設(shè)等本是中央的事權(quán)，但地方卻承擔(dān)了部分支出責(zé)任。相反，因農(nóng)村稅費(fèi)改革造成的地方財(cái)政減收，中央財(cái)政卻承擔(dān)了中西部地區(qū)公務(wù)員工資發(fā)放的部分支出責(zé)任，而公務(wù)員的工資本應(yīng)由地方財(cái)政承擔(dān)全部的支出責(zé)任。因而，有必要強(qiáng)調(diào)事權(quán)與支出責(zé)任的統(tǒng)一關(guān)系，即某級政府的事權(quán)就是該級財(cái)政的支出責(zé)任。那么，應(yīng)如何表述事權(quán)與支出責(zé)任的統(tǒng)一關(guān)系？是事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，還是支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)，抑或是其他？

政府的事權(quán)是為社會提供公共產(chǎn)品。在多級政府的架構(gòu)下，根據(jù)公共產(chǎn)品的外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容原則，可把政府的事權(quán)劃分為中央獨(dú)有事權(quán)、地方獨(dú)有事權(quán)和中央、地方共有事權(quán)。國防、外交、國家安全等屬于中央政府的事權(quán)，區(qū)域性公共服務(wù)屬于地方政府的事權(quán)，養(yǎng)老保險(xiǎn)等社保項(xiàng)目、跨區(qū)域重大建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)與維修等屬于中央地方的共有事權(quán)。“財(cái)政乃庶政之母”，政府事權(quán)的實(shí)現(xiàn)是通過財(cái)政支出安排的。中央獨(dú)有事權(quán)是中央財(cái)政的支出責(zé)任，地方獨(dú)有事權(quán)是地方財(cái)政的支出責(zé)任，中央、地方共有事權(quán)是中央財(cái)政和地方財(cái)政共同的支出責(zé)任。既然政府的事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任是統(tǒng)一的，政府間事權(quán)的劃分就是各級財(cái)政之間支出責(zé)任的劃分，并且各級政府的事權(quán)是借助財(cái)政支出來實(shí)現(xiàn)的，顯而易見，事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任的關(guān)系應(yīng)該表達(dá)為“財(cái)政支出責(zé)任與事權(quán)相統(tǒng)一”，而不應(yīng)是“支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)”，更不應(yīng)是“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”。①《決定》中指出：“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任”。這就意味著各級財(cái)政之間支出責(zé)任的劃分是以中央與地方政府間事權(quán)的劃分為依據(jù)的，“承擔(dān)”針對的是獨(dú)有事權(quán)，“分擔(dān)”針對的是共有事權(quán)。因而，政府事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任的關(guān)系應(yīng)為“支出責(zé)任與事權(quán)相統(tǒng)一”。“統(tǒng)一”意指某級政府的事權(quán)就是該級財(cái)政的支出責(zé)任，某級政府的專屬事權(quán)是該級財(cái)政應(yīng)履行全部的支出責(zé)任，共有事權(quán)是中央、地方財(cái)政共同履行支出責(zé)任。“適應(yīng)”意指支出責(zé)任隨事權(quán)而變化或事權(quán)隨支出責(zé)任而變化。[1]“統(tǒng)一”表現(xiàn)為事權(quán)與支出責(zé)任是并列、平行關(guān)系，“適應(yīng)”表現(xiàn)為事權(quán)與支出責(zé)任是從屬關(guān)系、服從與服務(wù)關(guān)系，彼此有主次之分。“與”有“和”、“跟”之意。“財(cái)政支出責(zé)任與事權(quán)相統(tǒng)一”中的“與”就是“和”的意思，表明財(cái)政支出責(zé)任和事權(quán)是一個(gè)統(tǒng)一體。形象地說，事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系猶如一枚硬幣的兩面，對政府來說，提供某項(xiàng)公共服務(wù)是事權(quán)；對財(cái)政而言，該項(xiàng)公共服務(wù)的提供就是該級財(cái)政的支出責(zé)任。不存在脫離政府事權(quán)的財(cái)政支出責(zé)任，也不存在脫離財(cái)政支出責(zé)任而實(shí)現(xiàn)的政府事權(quán)。

《決定》中還有一句話，“對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任”。這句話的意思是，跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)本應(yīng)是地方的事權(quán)，而中央政府卻以轉(zhuǎn)移支付形式越權(quán)承擔(dān)了一部分地方的支出責(zé)任。這種說法割裂了事權(quán)與支出責(zé)任的統(tǒng)一關(guān)系，好像跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)的提供不是中央的事權(quán)和支出責(zé)任。其實(shí)，這種事權(quán)恰好是中央、地方的共同事權(quán)，雙方都應(yīng)該履行相應(yīng)的支出責(zé)任。比如，農(nóng)村義務(wù)教育的外部性就是覆蓋全社會的，不僅是當(dāng)?shù)卣氖聶?quán)和支出責(zé)任，而且也是上級政府以至于中央政府的事權(quán)和支出責(zé)任。這也正是我國實(shí)行“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的原因。

“某一級政府承擔(dān)的事權(quán)由各級政府共同出資保證履行事權(quán)”的觀點(diǎn)，也是割裂了一級政府的事權(quán)和其財(cái)政支出責(zé)任的統(tǒng)一關(guān)系。[2]這句話的意思是，一項(xiàng)事權(quán)是某級政府的事權(quán)，而不屬于其他層級政府的事權(quán)，但其他層級政府卻承擔(dān)了支出責(zé)任。試想，如果一項(xiàng)事權(quán)不屬于某級政府，該級政府會承擔(dān)支出責(zé)任嗎？假如該級政府真的承擔(dān)了一部分支出責(zé)任，那實(shí)屬權(quán)責(zé)分離，并非權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

二、是事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配嗎？

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配的原則應(yīng)是處理政府間財(cái)政關(guān)系時(shí)更合理的選擇”。[3]在這里，我們暫且不論處理我國政府間財(cái)政關(guān)系的原則應(yīng)該是什么，僅就“事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配”的這一表述展開討論。

1994年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理管理體制的決定》把“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”作為按稅種劃分中央和地方收入的原則。然而，仔細(xì)分析后就可知道，這一原則是與財(cái)政包干體制相適應(yīng)的。這是因?yàn)椋谖覈呢?cái)政包干體制下，政府間事權(quán)的劃分是以隸屬關(guān)系為依據(jù)的，財(cái)力的分配基本上是以地方財(cái)政收支掛鉤優(yōu)先配置后，中央再集中部分資金。這表明，政府間財(cái)政關(guān)系的處理堅(jiān)持的是財(cái)權(quán)和事權(quán)相結(jié)合原則[4]。

1994年，財(cái)政部長項(xiàng)懷誠把分稅制的基本內(nèi)容概括為兩點(diǎn)：一是合理劃分中央和地方兩級政府的事權(quán)；二是按照財(cái)權(quán)服務(wù)事權(quán)的原則，合理劃分稅種，分設(shè)中央和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)，建立中央和地方稅收體系。[5]這表明，1994年項(xiàng)懷誠部長所認(rèn)為的分稅制原則是財(cái)權(quán)服務(wù)于事權(quán)。

2006年3月14日十屆全國人大四次會議批準(zhǔn)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出：“調(diào)整和規(guī)范中央與地方、地方各級政府的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制”。這一表述并沒有指出什么與事權(quán)相匹配。

2006年10月11日中共十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》對分稅制原則表達(dá)得更加清楚了一些，“進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制”。

2011年3月通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》也提出，“按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的要求，在合理界定事權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順各級政府間財(cái)政分配關(guān)系，完善分稅制。”

2007年的中共十七大報(bào)告、2012年中共十八大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)“健全中央與地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。

從分稅制原則的歷史演變可以看出，截至2012年中共十八大，就財(cái)力、財(cái)權(quán)和事權(quán)三者的關(guān)系而言，官方文件有三種表述：一是事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，二是財(cái)權(quán)服務(wù)事權(quán)，三是財(cái)力與事權(quán)相匹配。

事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，表明事權(quán)和財(cái)權(quán)是平行關(guān)系，二者有交集。而財(cái)政理論與實(shí)踐均表明，在實(shí)行分稅制的國家，通常是先劃分各級政府的事權(quán)，然后在政府間劃分財(cái)權(quán)或財(cái)力。因而，分稅制下的財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)之間的關(guān)系并非是平行關(guān)系。

財(cái)力與事權(quán)相匹配或財(cái)權(quán)服務(wù)事權(quán)，均強(qiáng)調(diào)了事權(quán)是三者關(guān)系的核心，財(cái)力、財(cái)權(quán)要圍繞事權(quán)轉(zhuǎn)。這是因?yàn)椋氖聶?quán)是提供公共服務(wù)，而要提供公共服務(wù)需要有相應(yīng)的財(cái)力。這個(gè)財(cái)力可以是一級政府憑借財(cái)權(quán)獲得的自有財(cái)力，也可是一級政府接受轉(zhuǎn)移支付后的財(cái)力，據(jù)此形成了財(cái)權(quán)服務(wù)于事權(quán)或財(cái)力與事權(quán)相匹配的分稅制原則。

與財(cái)權(quán)服務(wù)于事權(quán)或財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則相反，事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配的原則強(qiáng)調(diào)的是財(cái)權(quán)、財(cái)力是三者關(guān)系的核心，事權(quán)必須圍繞財(cái)權(quán)、財(cái)力轉(zhuǎn)。豈不知，事權(quán)是核心，財(cái)力、財(cái)權(quán)只能服務(wù)、匹配事權(quán)。否則，政府事權(quán)就無法實(shí)現(xiàn)，政府也就失去了存在的必要。因此，要準(zhǔn)確表達(dá)分稅制下財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)的關(guān)系，事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配的提法并不恰當(dāng)，財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的表述比較合適。

三、支出責(zé)任劃分是收入劃分的基本依據(jù)嗎？

一些學(xué)者認(rèn)為，“支出責(zé)任劃分是收入劃分的基本依據(jù)”。言外之意，為了實(shí)現(xiàn)一級政府的財(cái)力與支出責(zé)任的匹配，政府間收入的劃分應(yīng)以各級政府的支出責(zé)任的大小為依據(jù)。一級政府財(cái)政支出責(zé)任越大，就應(yīng)劃分給該級政府更多的收入；一級政府財(cái)政支出責(zé)任越小，就應(yīng)劃分給該級政府較少的收入。如果這里的“收入”是指一級政府接受轉(zhuǎn)移支付后的總財(cái)力，這一說法無可厚非。但需要看到，一級政府的自有財(cái)力是其總財(cái)力的重要組成部分，而構(gòu)成其自有財(cái)力的稅收劃分并不是以支出責(zé)任的大小為基本依據(jù)的，①自有財(cái)力包括一級政府的專享稅、共享稅收入和收費(fèi)等非稅收入。而是以稅種屬性為依據(jù)的。

美國著名財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫提出了依據(jù)稅收屬性劃分稅收的原則：以收入再分配為目標(biāo)的累進(jìn)稅應(yīng)劃歸中央，如所得稅；以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)為手段的稅種應(yīng)歸中央，具有周期性穩(wěn)定特征、收入起伏不大的稅收歸地方；地區(qū)間分布不均的稅源歸中央；課征于流動性生產(chǎn)要素的稅種最好劃歸中央，如增值稅，而課征于非流動性生產(chǎn)要素的稅種最好劃歸地方，如財(cái)產(chǎn)稅；依附于居住地的稅收適合劃歸地方，如消費(fèi)稅、銷售稅；收益性稅收和收費(fèi)對各級政府都適用。[6]

收費(fèi)的政府間劃分遵循的是受益原則。哪一級政府提供了公共產(chǎn)品，哪一級政府就應(yīng)該收費(fèi)，以收費(fèi)來彌補(bǔ)公共產(chǎn)品的提供成本。

政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分依據(jù)外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容性原則。如果外部性主要發(fā)生在地方，其事權(quán)應(yīng)屬于當(dāng)?shù)卣Ｈ绻畔⒎稚⒊潭仍酱蟆⒃讲蝗菀讓ΨQ，越適合地方基層處理；信息分散程度相對小一些，相對容易對稱，且外部性屬于全局的，適合中央政府處理。如果中央和地方各級政府都按照劃定的職能盡力做好自己的事情，可以使得全局利益最大化，這種制度安排就是激勵(lì)相容。[7]

既然事權(quán)和支出責(zé)任的劃分與稅收、收費(fèi)的劃分遵循不同的原則，一級政府獲得稅收、費(fèi)和為履行其事權(quán)和支出責(zé)任對財(cái)力的需求肯定不相等，怎么能說支出責(zé)任的劃分是收入劃分的基本依據(jù)？當(dāng)然，政府間收入的劃分要考慮稅種屬性、事權(quán)與支出責(zé)任的劃分狀況、地區(qū)間財(cái)力差異程度等因素，但這里的“收入”應(yīng)把一級政府除自有財(cái)力以外的轉(zhuǎn)移支付收入也包括在內(nèi)。如果一級政府的自有財(cái)力無法滿足履行其事權(quán)的財(cái)政支出責(zé)任對財(cái)力的需要，上級政府可以通過轉(zhuǎn)移支付來安排，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政的縱向平衡。而這也正是轉(zhuǎn)移支付制度存在的原因之一。

與上述觀點(diǎn)相似的說法也有商榷的必要，即“支出責(zé)任的劃分是稅種劃分的基礎(chǔ)”。[8]這一說法的理由是，各級政府的財(cái)源應(yīng)基本與所需承擔(dān)的支出責(zé)任相符。如果地方某級政府的財(cái)源大部分由中央政府提供，它就不會象花自己的錢那樣關(guān)心支出的成本與效益。如果中央對地方的轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)得不合理，很可能會鼓勵(lì)地方故意減少稅收和增加財(cái)政支出。

這一說法有一定的道理，因?yàn)楦鶕?jù)財(cái)政分權(quán)理論，支出責(zé)任的劃分優(yōu)先于稅種劃分。不過，這里的“優(yōu)先”是指先劃分各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，再按稅種劃分各級政府收入的這樣一個(gè)先后次序，而不是根據(jù)支出責(zé)任的劃分狀況來決定稅種的劃分。當(dāng)然，正如上文所述，稅種的劃分要考慮支出責(zé)任的劃分狀況，但不能作為稅種劃分的基礎(chǔ)。

是否是一級政府用自有收入比用轉(zhuǎn)移支付收入來安排支出，該級政府更關(guān)心支出的成本和效益？我認(rèn)為并非如此。因?yàn)橐患壵@得的轉(zhuǎn)移支付收入也是自己的收入，只是與自有收入相比，它的來源渠道不同。不能說政府對用自有收入安排的支出就更關(guān)心，而不關(guān)心用轉(zhuǎn)移支付收入安排的支出的成本、效益。其實(shí)，一項(xiàng)支出的效益與收入的來源無關(guān)，關(guān)鍵是看對財(cái)政支出的監(jiān)督、約束是否到位，預(yù)算的安排是否合理，項(xiàng)目的可行性論證是否充分等。

如果說地方用中央轉(zhuǎn)移支付安排的支出效率相對于自有收入真的比較低的話，那也是我國分稅制的不足所致。目前，我國地方財(cái)政支出的大約40%來自中央的轉(zhuǎn)移支付，西部地區(qū)更高，并且轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)不及時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重又太大，制約了地方預(yù)算的安排和資金的統(tǒng)籌使用。這既有政府間事權(quán)和支出責(zé)任以及稅收劃分不合理的原因，也有轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的缺陷。

〔1〕 柯華慶.財(cái)稅分級制原則的體系構(gòu)建［J］.理論視野，2014 （12）.

〔2〕 白景明.統(tǒng)籌考慮事權(quán)、支出責(zé)任和收入劃分［N］.中國社會科學(xué)報(bào)，2015-3-30.

〔3〕 楊志勇.分稅制改革中的中央和地方事權(quán)劃分研究［J］.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2015（2）.

〔4〕 陳頌東.我國分稅制原則的爭議與啟示［J］.地方財(cái)政研究，2015（5）.

〔5〕 項(xiàng)懷誠.財(cái)政分稅制［M］.//中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.當(dāng)前幾項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)體制改革.北京：人民出版社，1994：89.

〔6〕 李齊云.建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制研究［M］.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013：98.

〔7〕 田國強(qiáng).中國改革歷史、邏輯和未來［M］.北京：中信出版社，2014：354.

〔8〕 馬駿.論轉(zhuǎn)移支付［M］.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1998：134.

【責(zé)任編輯張兵男】

G812.42

A

1672-9544（2016）07-0060-04

2015-06-04

陳頌東，教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)樨?cái)政學(xué)。