地方本科院校在章程實施中的問題與建議*
——以天津市屬本科院校為例

●　張　濤　楊春芳

地方本科院校在章程實施中的問題與建議*
——以天津市屬本科院校為例

●張濤楊春芳

地方本科院校在實施大學章程中盡管采取多種形式，取得一定效果，但受各種因素影響仍面臨許多問題。本文通過對天津市屬本科院校實施大學章程的調研，深入剖析了地方本科院校在章程實施中存在的問題及其深層原因，并從養成法治思維方式、優化內部治理結構、推進管辦分離等方面提出相應實施策略和建議。

地方本科院校；大學章程；大學制度

截至2015年6月30日，全國112所“211工程”高校章程全部通過核準并發布。所有高校章程也將被核準公布。［1］大學章程的普遍建立使高校辦學全面進入“憲章時代”。但是完成章程制定只是大學章程建設的第一步，如何實施大學章程則是當前高校全面深化教育綜合改革中必須應對的現實問題，這也是大學章程建設的根本所在。地方本科高校辦學歷史長短不一，辦學傳統帶有當地經濟社會和文化烙印，管理方式受學校領導者個人的管理慣性或思維方式的影響較大，師生遵守制度的思想自覺和行動自覺尚未徹底形成。在實施大學章程過程中，地方高校面臨的問題更加復雜，所承擔的任務更加艱巨，其實施效果的影響也更大。本文通過對天津部分市屬高校實施大學章程狀況的調研，深入分析了地方高校實施大學章程的行動自覺和現實困境，并為地方高校落實大學章程、實施學校內涵建設提供對策建議。

一、天津地方高校實施大學章程的現狀與分析

（一）主要做法

2015年初，經天津市教育委員會高校章程核準委員會核準，天津市教育委員會審議通過了天津醫科大學、天津師范大學、天津科技大學、天津工業大學、天津理工大學、天津財經大學、天津中醫藥大學、天津商業大學、天津職業技術師范大學、天津外國語大學、天津體育學院、天津美術學院、天津音樂學院、天津城建大學、天津農學院等15所市屬本科高校的章程，標志著天津市屬高校章程建設工作取得一定成效。通過調研，各校實施大學章程的主要做法有：

1.多種方式宣傳告知。天津高校接到大學章程的核準通知書后，除了通過公文正式頒布大學章程外，還通過校園網、校報、官方微信公眾號等平臺發布章程全文，讓學校師生及校外人員知曉。還有部分高校將章程印制成書面讀本，供新教工入職培訓、新生入學教育用。

2.組織系列學習研討活動。為了幫助師生更好地學習了解章程，有的高校舉行了《章程》宣講會，由章程起草部門介紹章程制定的背景、原則、主要依據、過程以及章程內容等。有高校在校園網開展了“認識《章程》”、“師生談《章程》”等專欄，并組織了“學習章程百題問答”知識競賽，將章程作為學校青年教師基本功競賽、科級干部選拔考試的重要內容，引導師生盡快熟悉和掌握章程知識要點。

3.開展制度梳理建設。有高校開展“大學章程落實年”活動，針對出臺的各類制度，從校級制度和二級

*本文系天津市教育科學“十三五”規劃課題“新常態下天津市屬本科院校轉型發展的路徑及機制研究”研究成果之一。單位制度兩個層次開展留存、廢止、修改、訂立工作。有高校召開《章程》發布會暨規章制度建設推動會，以建設現代大學制度體系為目標，對照章程全面梳理、完善學校管理制度，解決章程實施過程中存在的文件不合規、管理無依據、服務不到位、制度不完善等問題。

4.完善決策與管理機制。有高校圍繞實施大學章程，進一步完善黨委領導下的校長負責制，明確了黨委常委會、校長辦公會議事規則；修訂校內職能處室職責權限，調整學術委員會并修訂了學術委員會章程；圍繞教學改革、人員聘用等工作進一步理順校院兩級辦學體制，不斷優化學校內部治理結構。

（二）存在的問題

調研中發現，大學章程建設只是“解決了有無的問題”，實施過程中存在的問題沒有得到徹底解決。“章程制定出來后，猶如花瓶擺在大學的規章制度閣樓中，學校的運行和管理與章程制定之前別無二樣”。［2］天津市屬高校實施大學章程中存在的問題一定程度上代表了全國地方高校面臨的共性問題，主要體現在：

1.重學習形式輕學習實效。高校均組織了形式多樣的章程學習宣傳活動，但對于師生學習效果的關注不夠，沒有建立明確的督促評價機制。在我國高校長時間缺乏章程且學校外部制度環境并不完善的情況下，對于章程的學習，完全建立在師生自我學習意愿的基礎上，學習效果難以保證，也將影響到章程的實施。

2.重建章立制輕行為督促。各高校針對實施大學章程，開展了制度梳理活動，但是，對章程執行情況的監督比較薄弱。高校大都沒有對章程的實施情況進行專門監督，即使有相應的監督部門，通常放在校辦、發展規劃處等職能管理部門。大學章程是大學的校內根本大法，其最根本的指向是保障學校正常開展辦學活動，完全由學校職能管理部門監督章程的實施顯然不合適，需要學校全員的監督。

3.重校內工作輕校外協調。高校在實施大學章程中，對于學校內部治理體系建設和改革做得比較多，對于協調政府、社會以及其他組織、科學確定辦學自主權界限、建立校外監督機制等方面做得比較少。這從另一方面也說明了高校主體意識比較強，外部宏觀制度環境對章程實施工作的支持不夠。實施大學章程需要地方教育行政主管部門的統籌指導和積極參與。總體上看，天津市屬高校在實施大學章程工作中，方式比較多樣，內容比較豐富。究其原因，外部有國家和地方教育行政部門的外部督促和推動力量，內部有高校自身積極推進依法治校的使命意識和作為學術組織積極追求學術自由和學術自治的責任意識。這體現了尊重大學的學術邏輯，用科學民主的管理模式為高校健康持續發展提供制度保障的大學章程應有之義。但作為一種社會組織，高校內部存在很多管理職能、高校與外部其他組織也存在復雜的權利義務關系。大學章程對上承接國家法律法規，對下關照學校實際，“其根本作用就是將學校辦學的理念和目標制度化，并成為學校內部各種規章制度的制定依據”。［3］既規范學校與社會、政府的權利界限，也確定學校與舉辦者的權利義務。目前看，社會公眾對大學章程的了解還停留在淺表層次，從南昌大學簡稱“南大”所引起的社會熱議就可窺得一斑。關于實施大學章程執行不力的問題，究其深層原因，主觀上是高校管理者的法治意識不強、法治思維欠缺的行為體現；客觀上是執行主體相互利益的復雜牽制、執行制度的缺失以及高校外部制度環境的影響。可以說，高校實施大學章程將是一個長期復雜的過程。

二、地方高校有效實施大學章程的建議

有別于教育部直屬高校，地方高校一般由地方各級政府舉辦，肩負著為地方經濟社會發展提供人才和各種服務的重任。地方高校實施大學章程，必須以轉型發展為目標導向，以加快推行現代大學制度建設為載體，圍繞“辦一所什么樣的大學”、“如何服務地方經濟社會發展”這兩個基本問題，在把握高校實施大學章程共性問題的基礎上，緊密結合地方高校自身發展實際，積極關注區域經濟社會發展和文化制度環境。

（一）法治思維方式的養成是首要任務

《教育法》、《高等教育法》、《學校教職工代表大會規定》、《高等學校學術委員會規程》等法律法規基本解決了有法可依的問題，但受辦學傳統特別是學校領導者管理慣性的影響，“有法不依”、“執法不嚴”現象仍然存在。因此，實施大學章程，首要任務就是養成法治思維方式，解決高校辦學中主體合法性、職權合法性、程序合法性等問題。

從學理上講，法治思維是“公民按照法律的規定、原則和精神對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷和解決的思想認識活動與過程，是將法律規定、法律知識、法治理念付諸實施的過程”。［4］其中，合法性是邏輯起點，要求各種權力的運行必須符合法律授權，合乎法律規定。公平正義是價值尺度，體現在成員之間的權利公平、機會公平、過程公平和結果公平。遵守程序是重要保障，要求權力按照規定的程序行使，保障所有成員有平等的機會。法律權威是根本要求，不允許凌駕于法律之上的人。高校大學章程本身即是法治思維的結果，法治思維在實踐層面主要體現在高校運用法治方式解決自我發展、自我管理、自我約束問題。［5］

領導干部是養成法治思維的關鍵群體。領導干部是地方高校規章制度的主要制定者與率先執行者。增強領導干部的法治思維能力，對化解地方學校發展中的階段性矛盾，維護學校正常秩序有著重要的作用。提高領導干部法治思維能力，既需要學校建立健全的、可操作性的制度規范體系，也需要優化學校內外部的法治環境。但最關鍵的是高校領導干部要養成善用法治方式和主動接受法治監督的習慣，辦學治校、處理問題拒絕“拍腦袋”，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的制度機制，自覺置身于全校師生的監督中，在法治的軌道上推動教學、科研、管理等各項工作。

（二）優化內部治理結構是核心要求

高校是具有特定功能、特定組織屬性的法人組織。實施大學章程，要結合建設現代大學制度的基本要求，圍繞地方高校建設發展實際，完善內部治理結構，提高辦學治校水平。

其一，堅決執行黨委領導下的校長負責制。黨委領導下的校長負責制是我國公辦高校的根本領導制度。中共中央辦公廳印發的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，對這一高校領導制度做出了明確而具有操作性的規定，是高校實施大學章程、完善中國特色現代大學制度的重要遵循。對于地方高校而言，由于辦學規模、發展歷程等多種因素影響，黨政職責不清、決策程序、監督機制不健全問題尤為突出。堅持黨委領導下的校長負責制，關鍵是加強以民主集中制為核心的制度體系建設，健全黨委會、校長辦公會議事規則和程序，完善黨委權力、校長職權范圍、運行機制和制約監督體系，保障各項工作的科學決策、民主決策、依法決策。

其二，實施以學術委員會為核心的學術管理制度。學術權力直接體現了大學的本質特征，是大學區別于其他社會組織的典型標志。地方高校的教授群體規模小，很多教授擔任學校或者部門的行政職務，掌握著一定的行政權力。地方高校必須按照教育部《高等學校學術委員會規程》規定，在學術委員會的組成上充分保障不擔任行政職務的普通教授所占比例，確保普通教授在學術事務和學校管理中的話語權；必須建立以學術委員會為核心，教學指導、學風建設等專門委員會和學院教授委員會組成的學術事務管理體制，明確其職責權限范圍，實現學術權力與行政權力的平衡；必須完善學術委員會日常工作機制，保障教師隊伍建設、學科專業設置、人才培養質量的評價標準及考核辦法、學術評價與爭議處理規則和學術道德規范等學術事務的管理得到及時處理，確保學術決策管理機構健全和運行規范。

其三，積極探索成立理事會制度。地方高校的辦學資源主要來自于其所在的區域。地方高校應該積極加強與區域內各種組織的交往與聯系，在服務地方經濟社會發展中獲得資源，助力學校發展。大學章程對地方高校與外部的關系做了明確規定，其中理事會是高校與外界建立關系的橋梁。在理事會成員中，地方高校可以吸收政府官員、行業代表、社會賢達、杰出校友等社會各界人員，通過他們與地方的其他組織實體建立密切關系，獲取更多優質辦學資源，督促學校重大工作事項。［6］理事會制度為學校搭建了廣闊的交流合作平臺，這也是當前地方高校深化內涵建設、實現轉型發展的現實選擇。

其四，推進民主監督機制建設。高校教職工代表大會、學生代表大會是教工和學生參與學校民主監督的主要形式。地方高校在實施大學章程中應該進一步夯實依法治校的群體基礎。一方面，學校要充分尊重聽取教職工代表大會、學生代表大會的“討論權”、“討論審議權”、“審議通過權”等，建立健全溝通聯系機制，主動問計于民、主動公開于民，吸收其參與決策并接受其監督；另一方面，教職工和學生組織要增強主體意識和民主意識，建立和完善經常化、規范化的教代會、學代會制度，主動參與學校事務管理，引領廣大師生為學校事業發展建言獻策、貢獻智慧力量，發揮高校群眾組織的作用。

（三）推進管辦分離是重要保障

高等學校與政府的關系深受歷史原因和復雜現實因素的影響，在大學章程中主要體現在高等學校與舉辦者的關系上。相對部屬高校而言，地方政府對地方高校的牽制力更大，地方高校對地方政府的依賴性更強，政校不分、管辦不離的問題在地方高校更為突出。地方政府教育行政部門要以構建政府、高校、社會新型關系為導向，厘清政府和高校在管大學和辦大學之間的權力定位和權力邊界，加快轉變政府管理職能，推行政府對高校管理的權力清單，進一步明確政府對高校的管理職責和權限，形成政府宏觀管理、學校依法自主辦學、社會廣泛參與支持的格局。

其一，支持高校獨立行使自主權。無論政府教育部門還是高校，都是指向為人民群眾提供優質教育資源，雙方的目的性是一致的。政府的管理應強調信任授權，《教育法》和《高等教育法》規定了高校在招生、教學、科研、學生管理、教師聘用、機構設置、財產管理等7個方面享有辦學自主權。這些權力是國家法律規定的，是對政府與高校權限的重新配置，大學章程是“將這些法律賦予的權力內化為高校辦學自主權的制度關節”。［7］政府應以轉變職能和簡政放權為重點確保放權到位，給高校自主管理和實施轉型發展提供相應的空間和自由。

其二，加強對高校的監督監管。政府教育行政部門要綜合運用法律、政策、標準、撥款、激勵等手段，強化對高校自律機制的宏觀管理和有效監督，確保自主管理權放而不亂。政府對高校的監管可以從以下幾個方面入手：保證社會主義辦學方向和基本制度，保障人才培養的基本規格；制定高等教育的基本規范和質量標準，使高校辦學有章可循；通過規范和標準的貫徹實施以及評估、督導、懲戒等監管措施，促進大學的自律管理，推進高等教育的整體現代化。當前，在我國這種自上而下的教育改革模式下，政府對章程的推動執行效果遠遠強于高校的行動自覺。在政府教育部門的改革政策中，體現將章程的執行納入督導評估、認可大學章程的法律效力、提升章程的地位等內容，對高校實施大學章程更具有推動和保障作用。

［1］瞿振元.2015年中國高等教育熱點透析［N］.中國教育報，2016-01-04（05）.

［2］陳立鵬，楊陽.貫徹實施《教育規劃綱要》全面推動大學章程建設［J］.國家教育行政學院學報，2010，（8）.

［3］孫霄兵.推進高校章程建設完善中國特色現代大學制度［J］.中國高等教育，2012，（5）.

［4］蔡曉衛.論高校大學生法治思維的養成［J］.中國高教研究，2014，（3）.

［5］馬書臣.大學內部治理的法治思維［J］.中國高等教育，2014，（17）.

［6］段志光.地方高校章程要有“地方”特色［N］.中國教育報，2014-11-10（10）.

［7］郝建山，王庚華.大學章程制定與高校辦學自主權的落實［J］.吉林省教育學院學報，2015，（2）.

（責任編輯：劉丙元）

張濤/天津外國語大學人事處（教師發展中心）副處長，副研究員，天津國際發展研究院兼職研究員，主要研究方向為高等教育管理楊春芳/天津市教育科學研究院