解決WTO多邊主義危機(jī)的兩難選擇

程大為

2013年12月，世界貿(mào)易組織（WTO）巴厘部長級(jí)會(huì)議達(dá)成了小規(guī)模的一攬子協(xié)定，部分挽救了WTO多邊體系的危機(jī)。巴厘島會(huì)議之后，WTO是否能在多邊框架內(nèi)順利推進(jìn)貿(mào)易談判仍懸而未決。目前，諸邊主義和（大）區(qū)域主義日益流行，被認(rèn)為是代替多邊主義的有效方法。本文分析WTO多邊體系面臨的主要挑戰(zhàn)，對(duì)比諸邊主義和（大）區(qū)域主義的不同，諸邊主義是優(yōu)于（大）區(qū)域主義的危機(jī)解決方法。

WTO多邊體系面臨的挑戰(zhàn)

首先，WTO多邊主義的挑戰(zhàn)來自WTO制度本身的缺陷。多邊談判存在第一個(gè)問題就是談判進(jìn)行緩慢，導(dǎo)致緩慢的制度性因素是協(xié)商一致的決策機(jī)制和一攬子承諾方式。第二個(gè)問題是談判議題趨勢(shì)保守，只能在狹小的議題空間內(nèi)達(dá)成一攬子協(xié)定。以巴厘部長級(jí)會(huì)議為例，談判必須選擇159個(gè)成員的最大公約數(shù)議題，這最終只能是一個(gè)狹小的議題組合。貿(mào)易與投資、電子商務(wù)、競(jìng)爭政策等新議題不會(huì)被一些發(fā)展中國家成員所接受。

其次，多邊體系的挑戰(zhàn)來自全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新范式的出現(xiàn)，而WTO規(guī)則制定的速度過于保守和緩慢，無法反映新范式下的產(chǎn)業(yè)利益訴求。烏拉圭回合前達(dá)成的貿(mào)易協(xié)定基本上是反映傳統(tǒng)的國家間貿(mào)易范式下的產(chǎn)業(yè)訴求。傳統(tǒng)范式下，各國依據(jù)比較優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)某一產(chǎn)品，并進(jìn)行貿(mào)易。隨著全球化的深入，全球價(jià)值鏈驅(qū)動(dòng)全球貿(mào)易及投資的范式已經(jīng)改變了以最終產(chǎn)品貿(mào)易為主的傳統(tǒng)形式，國際貿(mào)易不再是簡單的買賣。全球價(jià)值鏈下的貿(mào)易可以被稱為任務(wù)貿(mào)易，即跨國公司將采購、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、營銷、運(yùn)輸?shù)热蝿?wù)活動(dòng)布局在全球成本最低、效率最高的各個(gè)國家，由此形成了全球生產(chǎn)體系和全球貿(mào)易體系。全球價(jià)值鏈?zhǔn)巩a(chǎn)品不再僅僅是一國制造，而是世界制造。這要求WTO必須擴(kuò)大貿(mào)易談判的范圍，關(guān)稅措施不再重要，與全球價(jià)值鏈相關(guān)的邊境后措施等將成為政策的關(guān)注點(diǎn)。

巴厘之后的WTO，必須面對(duì)以上挑戰(zhàn)，尋找突破性的改革之路。日益盛行的區(qū)域協(xié)定（FTA）和大區(qū)域協(xié)定（如跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議TPP）被看做是突破WTO制度性缺陷，適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展范式的新規(guī)則談判。與此同時(shí)，一些諸邊協(xié)定，如2011年簽署的《反假冒貿(mào)易協(xié)定》和正在進(jìn)行的服務(wù)貿(mào)易諸邊談判越來越得到重視。那么，解決WTO多邊主義危機(jī)的方法應(yīng)該是區(qū)域主義還是諸邊主義呢？

諸邊協(xié)定與（大）區(qū)域協(xié)定的不同

諸邊協(xié)定（plurilateral agreement）是指三個(gè)或以上國家所簽訂的貿(mào)易協(xié)定。這一定義似乎與（大）區(qū)域協(xié)定一樣，但諸邊協(xié)定具有如下不同于（大）區(qū)域協(xié)定的特點(diǎn)：

1.諸邊協(xié)定的成員國不局限在某一區(qū)域，而（大）區(qū)域協(xié)定具有明顯的區(qū)域主義色彩，是以區(qū)域內(nèi)國家為基礎(chǔ)的，可以說區(qū)域協(xié)定是以國家為基礎(chǔ)的諸邊協(xié)定。

2.諸邊協(xié)定以特定議題為基礎(chǔ)，談判有特定的具體議題，而區(qū)域協(xié)定多是一攬子方式。以特定議題為談判對(duì)象，看起來沒有什么特殊，卻切實(shí)突破了一攬子談判的困難，是各個(gè)突破的談判方式，容易取得成果。

3.諸邊協(xié)定便于對(duì)特定議題有共同利益的國家快速達(dá)成一致。區(qū)域協(xié)定中的國家，即便是在一個(gè)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度也會(huì)不一致，利益沖突會(huì)導(dǎo)致談判久拖不決。

4.諸邊協(xié)定可以在WTO主導(dǎo)下進(jìn)行，從法理上、制度上尊重WTO法，保證國際貿(mào)易法的統(tǒng)一性，而區(qū)域主義的流行會(huì)傷害多邊貿(mào)易體系。根據(jù)WTO統(tǒng)計(jì)，截至2013年1月，全球生效的區(qū)域協(xié)定有379個(gè)，這些協(xié)定已經(jīng)形成了“意大利面碗”效應(yīng)，侵蝕了WTO的最惠國待遇等基本原則。各種區(qū)域協(xié)定之間的矛盾比比皆是，以韓國分別和美國、歐盟簽署的FTA為例，在這兩個(gè)協(xié)定中，韓國接受了美國、歐洲不同的標(biāo)準(zhǔn)。

5.諸邊主義在WTO體系下是開放的，這種開放表現(xiàn)為對(duì)成員的開放，也表現(xiàn)在對(duì)協(xié)定修改的開放態(tài)度上。《政府采購協(xié)定》（GPA）是WTO的一項(xiàng)諸邊協(xié)議，目標(biāo)是促進(jìn)成員方開放政府采購市場(chǎng)。GPA由WTO成員自愿簽署，目前共41個(gè)國家和地區(qū)簽署了協(xié)定，中國、韓國等一些國家正處于加入的談判中。諸邊主義的開放性也表現(xiàn)在談判范圍的擴(kuò)大和對(duì)協(xié)定修改的開放態(tài)度上。《信息技術(shù)協(xié)定》（ITA）是WTO下的諸邊協(xié)定，于1997年生效，其成員規(guī)模不斷擴(kuò)大，2013年9月，俄羅斯成為ITA第78個(gè)成員。近兩年，ITA成員正推動(dòng)擴(kuò)圍談判，試圖將更多的信息產(chǎn)品納入?yún)f(xié)定之中。

6.諸邊協(xié)定沒有明顯的政治目的，其主要目的是在某一議題上推動(dòng)貿(mào)易自由化。區(qū)域協(xié)定尤其是美國推動(dòng)的大區(qū)域協(xié)定具有明顯的政治目的。美國區(qū)域合作戰(zhàn)略的全面提升始于小布什政府，“9·11”事件后，伴隨中東地區(qū)成為美國外交重心，美國政府提出建立美國中東自由貿(mào)易區(qū) （MEFTA）的計(jì)劃，隨后啟動(dòng)了與摩洛哥、巴林、阿曼及阿聯(lián)酋的談判。2008年以來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)及中國快速發(fā)展等國際環(huán)境的變化，使奧巴馬政府提出了以TPP談判為主要內(nèi)容的“重返亞太”政策，其政治目的在于遏制中國。《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志曾這樣評(píng)論道：“新的承諾包括經(jīng)濟(jì)與安全方面的因素。亞太地區(qū)是世界上最充滿活力的……它也可能是未來多年的威脅來源。從這兩方面講，一個(gè)復(fù)活的中國都是問題的核心。”

諸邊主義是全球貿(mào)易治理的次優(yōu)選擇

1.WTO多邊體系是全球貿(mào)易治理的最優(yōu)選擇

WTO多邊貿(mào)易體系，以關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）和WTO規(guī)則為法律基礎(chǔ)，為國際貿(mào)易發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的制度環(huán)境，增加了各國的經(jīng)濟(jì)福利。WTO的法律制度是一種開放的而不是自我封閉的制度，是包含原則與例外、強(qiáng)制性規(guī)則與任意性規(guī)則等剛?cè)嵯酀?jì)的多邊法律框架，是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的自由貿(mào)易體制。這一體系建立在相對(duì)公平的法律基礎(chǔ)上，是發(fā)展中國家可以結(jié)盟談判的重要場(chǎng)所。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的、有自由貿(mào)易政策取向的國家都應(yīng)把多邊體系視為全球貿(mào)易治理的最優(yōu)選擇。

2.區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是對(duì)多邊體系的侵蝕

GATT的第24條是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定存在的法律基礎(chǔ)，WTO承認(rèn)了區(qū)域協(xié)定對(duì)促進(jìn)貿(mào)易自由化的重要作用，同時(shí)也認(rèn)為應(yīng)對(duì)區(qū)域機(jī)制實(shí)施更為有效的控制，減少區(qū)域協(xié)定日漸推進(jìn)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。區(qū)域主義對(duì)多邊貿(mào)易體制的消極影響是明顯的。首先，區(qū)域協(xié)定不給予非成員方相同的開放承諾，使最惠國待遇原則被侵蝕得千瘡百孔。其次，區(qū)域協(xié)定擴(kuò)大了貿(mào)易保護(hù)主義，助長了地緣政治。貿(mào)易保護(hù)主義從過去是個(gè)別國家的現(xiàn)象，現(xiàn)已發(fā)展為區(qū)域間的保護(hù)主義網(wǎng)絡(luò)，尤其是TPP這樣的大區(qū)域協(xié)定，實(shí)質(zhì)上就是全球范圍內(nèi)多層面的歧視性貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)的建立，帶有濃厚的地緣政治色彩。第三，區(qū)域協(xié)定人為圈定了自由貿(mào)易的范圍，并不能反映全球價(jià)值鏈的真實(shí)需求。某一產(chǎn)業(yè)的全球任務(wù)布局，并不局限在某一區(qū)域內(nèi)。以波音飛機(jī)為例，波音公司本身只負(fù)責(zé)大約10%的組裝，其余的生產(chǎn)是由全球各地的40個(gè)合作伙伴來完成：飛機(jī)機(jī)翼是在日本生產(chǎn)的，碳復(fù)合材料是在意大利和美國其它地方生產(chǎn)的，起落架是在法國生產(chǎn)的。至于其數(shù)以萬計(jì)的零部件，則是由韓國、墨西哥、南非等國來完成的。可以看出，只有多邊體制才是全球價(jià)值鏈的制度支撐。

3.諸邊主義制度設(shè)計(jì)的原則

通過與區(qū)域主義的對(duì)比，不難看出，諸邊主義是解決WTO危機(jī)的次優(yōu)選擇。在推進(jìn)諸邊主義時(shí)應(yīng)注意以下問題：第一，必須認(rèn)識(shí)到WTO多邊體系及WTO法的根基性地位。堅(jiān)持這一原則，在諸邊主義制度設(shè)計(jì)的具體操作上就必須尊重WTO。諸邊談判應(yīng)由WTO秘書處設(shè)定談判議題，組織談判，所有談判應(yīng)尊重WTO基本原則，使諸邊協(xié)定與WTO法保持高度一致。第二，可以實(shí)施市場(chǎng)多數(shù)原則。諸邊協(xié)定以問題為基礎(chǔ)，在就某一問題進(jìn)行談判時(shí)，應(yīng)保證與該問題有關(guān)的，占全球市場(chǎng)份額絕對(duì)多數(shù)的國家都參與進(jìn)來，這樣的諸邊談判雖說不是所有WTO成員都參與了，卻反映了全球性問題，具有多邊體系的特點(diǎn)。ITA成員國代表了全球97%的信息產(chǎn)品出口額，這個(gè)諸邊協(xié)定就實(shí)施了市場(chǎng)多數(shù)原則。第三，充分考慮全球價(jià)值鏈的特點(diǎn)，以全球價(jià)值鏈為基礎(chǔ)進(jìn)行談判。以全球價(jià)值鏈為基礎(chǔ)進(jìn)行談判應(yīng)兼顧到價(jià)值鏈上各類國家的利益，考慮到價(jià)值鏈上各國分工和未來分工轉(zhuǎn)移問題。以全球價(jià)值鏈為基礎(chǔ)進(jìn)行談判要關(guān)注貿(mào)易政策的新領(lǐng)域與新特點(diǎn)，諸邊協(xié)定可以把國際投資、服務(wù)貿(mào)易、國內(nèi)管制、中間品貿(mào)易等納入到談判議題中。第四，諸邊協(xié)定應(yīng)關(guān)注發(fā)展中國家問題。諸邊協(xié)定并沒有排斥發(fā)展中國家的參與。相反，如果諸邊協(xié)定遵從市場(chǎng)多數(shù)原則，一旦達(dá)成協(xié)定，會(huì)被越來越多的發(fā)展中國家所接收；如果諸邊協(xié)定是在WTO框架下簽訂的，那么，通過最惠國待遇原則，非諸邊協(xié)定的成員也可以受益。（作者為中國人民大學(xué)歐洲問題研究中心研究員）

編輯|趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net