上海自貿區建設的實踐和思考

■張 涌

上海自貿區建設的實踐和思考

■張 涌

上海自貿區成立3周年了。3年來取得了怎樣的初步成果，對此社會上的評價是不一的。大家對自貿區的期待很高，3年下來，有的評價會覺得有落差。但是有沒有注意到上海自貿區當時2013年在中美（BIT）談判中，為了應對美方提出希望對外資準入前的國民待遇加負面清單的模式，也就是改變外資的審批模式，所以我們率先在局部地區做了試驗，中國第一個外資的負面清單就是上海自貿區。2013年9月上海自貿區掛牌不久，十八屆三中全會就提出要對內外資實行市場準入的負面清單制，列入改革的議程。目前，外資負面清單已擴大到4個自貿區。今年年中，國家發改委和商務部試點出臺了內外資一體化的市場準入負面清單制度，這張負面清單列的，遠遠低于市場和學界的預期，因為我們把國家法律法規中限制類、禁止類的條文梳理出來，不少專家說有4000條，但最后出來的只有300多條，而且是針對內資和外資一體的。因為對外資搞了準入性國民待遇以后，很多民營企業提出也希望能和國資一樣拿到國民待遇，希望政府能夠透明化，把限制類、禁止類的也在臺面上講。這是一個非常大的進步。

第二個非常大的進步，是今年10月1日開始實行備案制。因為3年前的9月30日是全國人大第一次為了一個地方、在一定范圍暫停了部分法律的實施。隨后又修改了《立法法》。《立法法》授權國務院可以在某一局部地區、對某些法律提出暫停實施若干實踐的建議，然后報全國人大批準。這也是很多人沒有注意到的上海自貿區在立法上的重大貢獻。商務部還打算出臺整個《外國投資法》，把上海自貿區這些做法來覆蓋現在的《外資事法》，這個草案會不會出來不清楚。但是現在出來一個，因為我們9月30日授權暫停實施到期了，非常關心會不會給我們延期，如果不延期的話，就意味著走回頭路，原來可以對外資搞備案的，又要逐案審批了。現在非常高興地看到，《外國投資法》沒有出來，但是修改了《外資事法》，而且從1O月1日開始生效，在全國所有地區都搞負面清單管理，無非是沒用“負面清單”四個字；對所有外資都實行了準入前國民待遇，也沒有用這個術語，但實質內容都一樣，就是變審批制為備案制。哪些外資還要審批?過去一直搞不明白外資準入負面清單和國家發改委的《外商投資產業指導目錄》是什么關系，現在看來這兩件事是有關系的，因為外資的產業指導目錄是指導，政府還是有權。鼓勵的項目可以不批，限制類的也有可能批，是有彈性的。搞負面清單后，真正體現了透明化、陽光化，把指導目錄里涉及的限制和禁止的都明確了要批，鼓勵類里除了三類沒有提到的都叫允許類，其實共有四類，如果對股權結構有要求的，比如外資控股，比如高管必須由中國人擔任，又比如外資保險公司到中國必須要有國外30年的保險經歷，有這些要求也要批，這樣就把過去的指導目錄和負面清單拉清楚了。全國版的按照限制類、禁止類，只有90多條款，上海自貿區的負面清單122條，是否全國比上海自貿區更開放呢?也不是，因為它的分類標準不一樣，指導目錄相對較粗，可分成很多細目，上海自貿區、4個自貿區繼續保持著先行優勢。對外資審批從今年1O月1日開始被備案制取代了，這是一個很大進步，是上海自貿區為國家改革深化作出的重要貢獻。

再次，這次全國又獲批了7個自貿區。過去是上海一枝獨秀，現在共11個，我們當然是高興的。在7個自貿區獲批之前，中央深化改革辦公室專門派了調研組到4個自貿區評估。最后認為上海干得不錯，還請我們單位從中立的角度起草新擴批的自貿區應當具備的基本條件。我們列了8個方面的條件，包括環境、國家戰略的疊加、開發區模式的升級版等等。所以這次全國新批的7個自貿區，是對上海自貿區最大的肯定。

還有，浦東新區和上海自貿區合并以后，我們做了一件最重要的事，是做排除法。市金融辦牽頭，實際上應該是央行總牽頭，涉及到貿易邊際化，離不開海關總署的檢驗檢疫總局，這些部門作為自貿區的地方架構，要去推動。4個選項，除了金融、貿易，剩下兩個選項，一個就是投資制度改革，外資是國家定掉了，還有境外投資國家也定掉了。上海3年搞了四五百億美元的境外投資。去年全國海外投資1000多億美元，上海自貿區80億美元，占了8%左右。這兩件事剩下地方政府能做的就是投資里的商事制度改革。我們做了很多工作，從“三證合一”到“五證合一”，就是稅務登記證、營業執照、法人機構代碼證，社會保險證和統計證“五證合一”、一照一碼。過去是每個企業、每個省、每個市的營業執照、法人機構代碼、編碼都不一樣，企業在這里違法違規了，它注銷，換個地方，在浦東違規了，到嘉定再違規，查不到。現在對不起，跟個人身份證一樣，全國統一，18位的一照一碼，這涉及到的單位很多，有事業單位、行政單位，有個體戶、農村合作社，涉及到編辦、民政局、工商局，這個編碼誰來牽頭?以質監局的法人機構代碼牽頭，因為各類機構都涉及到法人機構代碼，這也為今天企業信息強制披露，包括信息綜合監管，奠定了基礎。有了這個，講誠信的企業，這個記錄一直跟著你；不講誠信的企業，這個記錄也一直跟著你。

這些都是取得的一些進展。上海自貿區成立3年來，40000家新注冊企業，過去23年的存量也就40000家，一共是80000家，就是3年干了過去23年的事。我們現在非常關心新注冊企業的活躍度，是否有“僵尸企業”、是否有很多P2P、是否有很多環境違規的?也非常關注它們的經營情況、納稅情況。這次我們在總結時做了兩件事：一個是金融類，包括P2P、互聯網金融，還有融資租賃，搞了兩個專項風險評估報告，對外資有個安全審查評估報告，對境外投資也有個風險評估報告。風險評估報告一共做了4個，涉及金融的就有一個金融類。這樣一搞就非常清楚，自貿區用更大的開放去倒逼作為浦東地方政府應該做什么？政府如何管得住、管得好，又不能管得死。今年我們又做了一件大事，就是在全國首次出臺了在一個行政區域內，完整的事中事后監管的總體方案和頂層設計。由市政府辦公廳發文，執筆單位就是我們單位，從1月做到8月，做了整整8個月，市里幾乎所有部門都參與了討論，解決了幾大問題：誰來監管？怎么監管?監管什么?監管的基礎是什么?監管的基礎平臺是什么?

誰來監管。第一是市場主體自律，強化它的法律責任，違法了要懲罰。第二是社會的共治、業界的自治，在行業協會里，同行互相監督，同行最清楚，也最不愿意看到同行中誰違規違法而讓整個行業都被拉入黑名單。今年8月在陸家嘴金融城正式推出理事會，136個理事單位，學習借鑒了倫敦模式，我連續3年去倫敦對接這個事，當然對媒體不講。三是社會的監督。四是政府的專業監管，發揮互聯網的作用。比如最近針對城市管理、環境保護，開發了“浦東E家園”APP，隨手拍，一些污染事件都可上傳，上傳后由政府給予一定紅包獎勵。政府對這類事72小時作出回應。回應之后只要你評價了，還有紅包獎勵。這樣一來，我們的執法部門、環保部門非常繁忙。中紀委也在推隨手拍，誰違反八項規定，一拍上傳APP，這個很厲害。人民城市人民管，就是用“互聯網+”的方式。

監管什么。金融貿易投資是高風險領域，越是開放的越是要監管，管得越好才能放得越開。國務院批準浦東的證照分離改革以后，116個事項監管。去年這個時候李克強總理到上海自貿區視察，給了一個大紅包：在全國首先搞證照分離，證就是各種經營許可證，照就是營業執照，這兩者分離。營業執照是解決法律定位的事，許可證是解決經營資格的事，從法理說應該分開。我們向國務院報了130多個事項，最后統各部委同意116個事項改革，其中16項取消審批。取消審批里有個“戶外廣告登記取消審批”，過去戶外廣告內容要工商局先批后才能登廣告，現在取消了，變成事中事后監管，萬一登了不合適的內容可以處罰。現在企業提出還是審批好，因為他覺得審批了就是政府把過關了。政府沒給我把關，我做了一個廣告，錢投下去了，事后政府發現是違規的，損失很大。因為企業敏感度沒有政府強，所以還是回歸審批好。這說明今天市場主體的成熟、社會的成熟度還沒有到很高的層面。我們事中事后的監管，監管什么?對政府、企業都提出了很多新挑戰，食品安全、環境安全、金融安全一定是我們事中事后監管的重點領域。

怎么監管。提了4條。用“互聯網+”、大數據等等來精準監管，雙隨機，執法者和被執法者都是隨機產生，一定是在“互聯網+”的情況下用大數據的方式。因為單靠公務人員到一線監管，整個社會是管不住的。協同監管，就是政府部門的信息要對稱。現在每個部門都有電子政務中心。但部門與部門之間信息沒有互聯互通，以不共享為常態，共享為例外，這是很遺憾的事。一些環保違法企業，環保部門已列入黑名單了，有關部門還在給它財政補貼，所以一定要把它打通，協同監管。還有信用監管，信用好的進紅白名單，信用差的進灰黑名單，進入黑名單，集裝箱是必查的；列入紅名單的就基本不查；查到違法的，企業支付查驗費。如果不違法的，政府來買單。現在已有20多個部門把數據打通了，一個企業名下的工商注冊信息、監管信息、環境信息，包括得了一次勞模、職工工資欠費、水電煤欠費，公用事業各部門、人民銀行、征信信息等全部放在里面，還可以勾選、篩選。過去評勞模要去敲無違規記錄等等章，現在信息一拉就清楚了。比如這次對企業表彰，用排除法，對有環境違規的、有違章建筑行為的、有社保欠繳的，都排除掉，最后出來一個。這是我們最近在做的事中、事后監管，全國第一個。

再給大家傳遞一個信息，今天的上海自貿區占浦東新區面積1/10，但因為浦東新區政府和自貿區管委會合署辦公了，前兩天楊雄市長提出要求：未來3年自貿區要做到兩個聯動、兩個層面。兩個聯動：一個是自貿區和金融中心的聯動，就是今天探討的綠色和金融相結合；二是自貿區和科創中心的聯動。這兩個聯動非常重要。到2020年基本建成“四個中心”框架、建成科創中心基本框架，在最近會有非常大的動作。兩個層面：一個是在保稅區把自貿區做到極致，另一個是在浦東新區全面推動自貿區的自主創新，包括300平方公里的臨港產業區。原來只想到張江，韓正書記提出臨港是科創中心的主體承載區，科創不只搞研發，還要有產業，臨港是主體承載區。臨港的條件得天獨厚，它的風電、分布式能源，能源互聯網等等，包括率先用電動公交車，電動的乘用車等試點都是非常好的。臨港要做綠色、低碳、生態、未來城市，需要找對標系，比如說對標紐約。我們如何讓能源的供給結構發生變化，讓非綠色能源供給比例下來，讓綠色能源需求大幅度上升，鼓勵大家用綠色能源。供給側改革，政府大有作為，通過政策供給、制度供給，推動結構的優化和調整。□

(作者系中國(上海)自由貿易試驗區政策研究局局長)