提高立法質量 推動生態文明建設

姜青新

大氣環境保護事關人民群眾根本利益，事關經濟持續健康發展，事關全面建成小康社會，事關實現中華民族偉大復興中國夢。當前，隨著我國工業化、城鎮化的深入推進，能源資源消耗持續增加，大氣污染防治壓力繼續加大。我國大氣污染形勢嚴峻，以可吸入顆粒物（PM10）、細顆粒物（PM2.5）為特征污染物的區域性大氣環境問題日益突出，損害人民群眾身體健康，影響社會和諧穩定。

為了防治大氣污染，保護和改善環境空氣質量，保障公眾健康，促進經濟社會可持續發展，近日環境保護部起草了《中華人民共和國大氣污染防治法（修訂草案送審稿）》，報請國務院審議。國務院法制辦公室經征求有關方面的意見，修改形成了《中華人民共和國大氣污染防治法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）。為進一步增強立法的公開性和透明度，提高立法質量，現向社會公開征求意見。

征求意見稿的相關要求

征求意見稿提出，我國將建立重污染天氣監測預警體系，實施排污許可制度，同時突出燃煤、機動車、揚塵等重點領域以及重點區域的大氣污染防治。根據征求意見稿，我國將建立重污染天氣監測預警體系。可能發生嚴重霧霾等重污染天氣時，省級人民政府須適時發出預警，縣級以上地方人民政府將依據重污染天氣預警啟動應急響應，采取責令有關企業停產限產、限制部分機動車行駛等應對措施。

征求意見稿還要求實行排污許可管理制度，對重點大氣污染物排放實行總量控制。省級人民政府應按照國務院的規定削減和控制本行政區域的重點大氣污染物排放總量，超過排放總量控制指標的地區，將暫停新增重點污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件的審批。

在重點領域大氣污染防治方面，征求意見稿提出，國家將進行煤炭消費總量控制，優化煤炭使用方式，減少煤炭生產、使用、轉化過程中的大氣污染物排放；在機動車船污染防治方面，國家鼓勵發展公共交通，合理控制機動車保有量，推廣應用節能環保型機動車和新能源機動車。

征求意見稿還特別指出，縣級以上地方人民政府可以根據本行政區域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，劃定高污染車輛禁行區。

征求意見稿還強化了對有關政府和部門及其工作人員的追責機制及違法排污行為的處罰力度，對有關違法行為規定了沒收違法所得、處以罰款、吊銷許可證、責令停產整治以及責令停業、關閉等行政處罰。

征求意見稿的總體思路和原則

征求意見稿立足于我國當前大氣污染防治的實際情況和經濟技術條件，以新修訂的環境保護法為依據，全面落實《大氣污染防治行動計劃》提出的各項制度措施，主要遵循4條原則：

源頭治理，協同管控。堅持規劃先行、明確標準，強化對建設項目的環保要求和對排污單位的排放管理，加強大氣污染的源頭管控；從單一污染物控制向多污染物協同控制轉變，從大氣污染治理的屬地管理向區域聯防聯控轉變。

綜合施策，突出重點。綜合采用經濟、法律、技術和必要的行政手段防治大氣污染，并結合當前實際，突出燃煤、機動車、揚塵等重點領域以及重點區域的大氣污染防治。

強化責任，從嚴管理。強化政府和企業的環保責任，明確公民的環保義務。同時，嚴格法律責任，加大對污染違法行為的處罰力度，提高違法成本，使排污者不敢違法。

立足當前，著眼長遠。積極回應社會關切，針對當前霧霾等重污染天氣頻發的形勢，建立重污染天氣預警和應對機制。同時，通過法治方式引導能源結構和產業結構調整，提高產品質量，淘汰落后工藝、設備，建立健全大氣污染防治的長效機制。

征求意見稿的主要內容

征求意見稿一共八章，分別為總則、大氣污染防治的標準和規劃、大氣污染防治的監督管理、大氣污染防治措施、重點區域大氣污染聯合防治、重污染天氣應對、法律責任和附則，共計102條。主要相關內容如下：

明確政府的環保責任

規定縣級以上人民政府將大氣污染防治工作納入國民經濟和社會發展規劃，加大財政投入，地方各級人民政府對本行政區域的環境空氣質量負責，實行以環境空氣質量改善為核心的大氣環境保護目標責任制。對地方各級人民政府、有關部門及其負責人完成大氣環境保護目標的情況進行考核，考核結果向社會公開 （第三條、第四條） 。

完善排放總量控制和排污許可制度

規定省級人民政府應當按照國務院的規定削減和控制本行政區域的重點大氣污染物排放總量，并將重點大氣污染物排放總量控制指標分解落實到市、縣，再由市、縣人民政府分解落實到排污單位。排污單位要同時執行國家和地方污染物排放標準和重點污染物排放總量控制要求。對超過排放總量控制指標的地區，暫停新增重點污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件的審批。同時，明確排污許可證發放的范圍、要求及發證機關。新的排污許可證制度在整合現有排污申報制度的基礎上，將環境影響評價、“三同時”、總量控制、達標排放等一系列制度銜接起來 （第十四條、第十五條）。

加強重點領域大氣污染防治

針對燃煤、機動車、工業、揚塵等重點領域進一步強化防治措施，如燃煤大氣污染防治方面，增加了煤炭消費總量控制、綠色電力調度等內容；機動車船污染防治方面，增加了鼓勵發展公共交通、新生產機動車排放達標評估、油品質量監管、環保召回等制度，并授權縣級以上地方人民政府劃定高污染車輛禁行區。同時，增加了工業大氣污染防治和揚塵污染防治兩節。

突出重點區域大氣污染防治

增加重點區域大氣污染防治一章，經國務院批準劃定的大氣污染防治重點區域，要統一規劃、統一標準；明確協同控制目標，提出重點防治任務和措施；進一步提高重點區域的環保標準；實行煤炭消費的等量或者減量替代；在規劃環評會商、聯動執法、信息共享等方面建立起區域協作機制（第五章）。

建立重污染天氣監測預警體系

增加重污染天氣應對一章，可能發生嚴重霧霾等重污染天氣時，省級人民政府應當根據本級環境保護主管部門與氣象部門的會商結果，確定預警等級并適時發出預警。縣級以上地方人民政府依據重污染天氣預警，及時啟動應急響應，采取責令有關企業停產限產、限制部分機動車行駛等應對措施（第六章）。

完善法律責任，加大處罰力度

為保證防治大氣污染的各項措施得到落實，征求意見稿強化了對有關政府和部門及其工作人員的追責機制，加大對違法排污行為的處罰力度，對有關違法行為規定了沒收違法所得、處以罰款、吊銷許可證、責令停產整治以及責令停業、關閉等行政處罰。對受到罰款處罰、拒不改正的違法行為實行按日計罰。同時還規定了相應的民事責任和刑事責任（第七章）。

研究小結

征求意見稿對進一步加強重點領域大氣污染防治、突出重點區域大氣污染防治、建立重污染天氣監測預警體系等作出了明確規定，并要求對地方各級人民政府、有關部門及其負責人完成大氣環境保護目標的情況進行考核，考核結果將向社會公開。此次意見征集將對未來《大氣污染防治法》的制定有著至關重要的意義，將會大力推進生態文明建設，進一步推動美麗中國的建設；為此我們各界人士都應予以高度關注。（作者單位：北京師范大學教育技術學院）

編輯|劉書梅 shumei.liu@wtoguide.netendprint