提高立法質(zhì)量 推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)

姜青新

大氣環(huán)境保護(hù)事關(guān)人民群眾根本利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)。當(dāng)前，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，能源資源消耗持續(xù)增加，大氣污染防治壓力繼續(xù)加大。我國(guó)大氣污染形勢(shì)嚴(yán)峻，以可吸入顆粒物（PM10）、細(xì)顆粒物（PM2.5）為特征污染物的區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出，損害人民群眾身體健康，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。

為了防治大氣污染，保護(hù)和改善環(huán)境空氣質(zhì)量，保障公眾健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，近日環(huán)境保護(hù)部起草了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法（修訂草案送審稿）》，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。國(guó)務(wù)院法制辦公室經(jīng)征求有關(guān)方面的意見，修改形成了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱征求意見稿）。為進(jìn)一步增強(qiáng)立法的公開性和透明度，提高立法質(zhì)量，現(xiàn)向社會(huì)公開征求意見。

征求意見稿的相關(guān)要求

征求意見稿提出，我國(guó)將建立重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，實(shí)施排污許可制度，同時(shí)突出燃煤、機(jī)動(dòng)車、揚(yáng)塵等重點(diǎn)領(lǐng)域以及重點(diǎn)區(qū)域的大氣污染防治。根據(jù)征求意見稿，我國(guó)將建立重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。可能發(fā)生嚴(yán)重霧霾等重污染天氣時(shí)，省級(jí)人民政府須適時(shí)發(fā)出預(yù)警，縣級(jí)以上地方人民政府將依據(jù)重污染天氣預(yù)警啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、限制部分機(jī)動(dòng)車行駛等應(yīng)對(duì)措施。

征求意見稿還要求實(shí)行排污許可管理制度，對(duì)重點(diǎn)大氣污染物排放實(shí)行總量控制。省級(jí)人民政府應(yīng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定削減和控制本行政區(qū)域的重點(diǎn)大氣污染物排放總量，超過排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，將暫停新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批。

在重點(diǎn)領(lǐng)域大氣污染防治方面，征求意見稿提出，國(guó)家將進(jìn)行煤炭消費(fèi)總量控制，優(yōu)化煤炭使用方式，減少煤炭生產(chǎn)、使用、轉(zhuǎn)化過程中的大氣污染物排放；在機(jī)動(dòng)車船污染防治方面，國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展公共交通，合理控制機(jī)動(dòng)車保有量，推廣應(yīng)用節(jié)能環(huán)保型機(jī)動(dòng)車和新能源機(jī)動(dòng)車。

征求意見稿還特別指出，縣級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動(dòng)車排放污染狀況，劃定高污染車輛禁行區(qū)。

征求意見稿還強(qiáng)化了對(duì)有關(guān)政府和部門及其工作人員的追責(zé)機(jī)制及違法排污行為的處罰力度，對(duì)有關(guān)違法行為規(guī)定了沒收違法所得、處以罰款、吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)整治以及責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等行政處罰。

征求意見稿的總體思路和原則

征求意見稿立足于我國(guó)當(dāng)前大氣污染防治的實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，以新修訂的環(huán)境保護(hù)法為依據(jù)，全面落實(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出的各項(xiàng)制度措施，主要遵循4條原則：

源頭治理，協(xié)同管控。堅(jiān)持規(guī)劃先行、明確標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保要求和對(duì)排污單位的排放管理，加強(qiáng)大氣污染的源頭管控；從單一污染物控制向多污染物協(xié)同控制轉(zhuǎn)變，從大氣污染治理的屬地管理向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控轉(zhuǎn)變。

綜合施策，突出重點(diǎn)。綜合采用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和必要的行政手段防治大氣污染，并結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，突出燃煤、機(jī)動(dòng)車、揚(yáng)塵等重點(diǎn)領(lǐng)域以及重點(diǎn)區(qū)域的大氣污染防治。

強(qiáng)化責(zé)任，從嚴(yán)管理。強(qiáng)化政府和企業(yè)的環(huán)保責(zé)任，明確公民的環(huán)保義務(wù)。同時(shí)，嚴(yán)格法律責(zé)任，加大對(duì)污染違法行為的處罰力度，提高違法成本，使排污者不敢違法。

立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，針對(duì)當(dāng)前霧霾等重污染天氣頻發(fā)的形勢(shì)，建立重污染天氣預(yù)警和應(yīng)對(duì)機(jī)制。同時(shí)，通過法治方式引導(dǎo)能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高產(chǎn)品質(zhì)量，淘汰落后工藝、設(shè)備，建立健全大氣污染防治的長(zhǎng)效機(jī)制。

征求意見稿的主要內(nèi)容

征求意見稿一共八章，分別為總則、大氣污染防治的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃、大氣污染防治的監(jiān)督管理、大氣污染防治措施、重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治、重污染天氣應(yīng)對(duì)、法律責(zé)任和附則，共計(jì)102條。主要相關(guān)內(nèi)容如下：

明確政府的環(huán)保責(zé)任

規(guī)定縣級(jí)以上人民政府將大氣污染防治工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加大財(cái)政投入，地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)，實(shí)行以環(huán)境空氣質(zhì)量改善為核心的大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。對(duì)地方各級(jí)人民政府、有關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人完成大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果向社會(huì)公開 （第三條、第四條） 。

完善排放總量控制和排污許可制度

規(guī)定省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定削減和控制本行政區(qū)域的重點(diǎn)大氣污染物排放總量，并將重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)分解落實(shí)到市、縣，再由市、縣人民政府分解落實(shí)到排污單位。排污單位要同時(shí)執(zhí)行國(guó)家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)污染物排放總量控制要求。對(duì)超過排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批。同時(shí)，明確排污許可證發(fā)放的范圍、要求及發(fā)證機(jī)關(guān)。新的排污許可證制度在整合現(xiàn)有排污申報(bào)制度的基礎(chǔ)上，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、總量控制、達(dá)標(biāo)排放等一系列制度銜接起來 （第十四條、第十五條）。

加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域大氣污染防治

針對(duì)燃煤、機(jī)動(dòng)車、工業(yè)、揚(yáng)塵等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步強(qiáng)化防治措施，如燃煤大氣污染防治方面，增加了煤炭消費(fèi)總量控制、綠色電力調(diào)度等內(nèi)容；機(jī)動(dòng)車船污染防治方面，增加了鼓勵(lì)發(fā)展公共交通、新生產(chǎn)機(jī)動(dòng)車排放達(dá)標(biāo)評(píng)估、油品質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)保召回等制度，并授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府劃定高污染車輛禁行區(qū)。同時(shí)，增加了工業(yè)大氣污染防治和揚(yáng)塵污染防治兩節(jié)。

突出重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治

增加重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治一章，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)劃定的大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；明確協(xié)同控制目標(biāo)，提出重點(diǎn)防治任務(wù)和措施；進(jìn)一步提高重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行煤炭消費(fèi)的等量或者減量替代；在規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、信息共享等方面建立起區(qū)域協(xié)作機(jī)制（第五章）。

建立重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警體系

增加重污染天氣應(yīng)對(duì)一章，可能發(fā)生嚴(yán)重霧霾等重污染天氣時(shí)，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門與氣象部門的會(huì)商結(jié)果，確定預(yù)警等級(jí)并適時(shí)發(fā)出預(yù)警。縣級(jí)以上地方人民政府依據(jù)重污染天氣預(yù)警，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、限制部分機(jī)動(dòng)車行駛等應(yīng)對(duì)措施（第六章）。

完善法律責(zé)任，加大處罰力度

為保證防治大氣污染的各項(xiàng)措施得到落實(shí)，征求意見稿強(qiáng)化了對(duì)有關(guān)政府和部門及其工作人員的追責(zé)機(jī)制，加大對(duì)違法排污行為的處罰力度，對(duì)有關(guān)違法行為規(guī)定了沒收違法所得、處以罰款、吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)整治以及責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等行政處罰。對(duì)受到罰款處罰、拒不改正的違法行為實(shí)行按日計(jì)罰。同時(shí)還規(guī)定了相應(yīng)的民事責(zé)任和刑事責(zé)任（第七章）。

研究小結(jié)

征求意見稿對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域大氣污染防治、突出重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治、建立重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警體系等作出了明確規(guī)定，并要求對(duì)地方各級(jí)人民政府、有關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人完成大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果將向社會(huì)公開。此次意見征集將對(duì)未來《大氣污染防治法》的制定有著至關(guān)重要的意義，將會(huì)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)美麗中國(guó)的建設(shè)；為此我們各界人士都應(yīng)予以高度關(guān)注。（作者單位：北京師范大學(xué)教育技術(shù)學(xué)院）

編輯|劉書梅 shumei.liu@wtoguide.netendprint