圍繞“雙一流”建設創新我國高等教育管理體制機制

鄭波

摘 要：圍繞“推進世界一流大學和一流學科”建設，勢必要建立科學的、有利于大學發展的高等教育管理體制機制。對高等教育綜合改革背景進行透視，分析傳統高等教育管理體制機制的不足，認為我國高等教育建設急需重塑理念，重構學科建設模式，創新管理，并探索教育治理、分類管理、創新創業教育管理機制、以學科建設為龍頭的配套管理機制等方面的創新。

關鍵詞：雙一流；創新；高等教育管理；體制機制

2015年10月，國務院印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（以下簡稱《方案》），進一步明確了我國建設世界一流大學和一流學科（以下簡稱“雙一流”建設）的指導方針、目標和要求。“雙一流”建設已經成為我國高等教育發展和綜合國力發展的戰略選擇，在促進社會經濟、文化、科技等方面將發揮十分重要的作用。

在1999年發布的《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》中對“雙一流”建設就有論述。文件提出了一流大學的三條標準：一流大學應“具有世界先進水平”；一流大學應是一個“既出人才，又出成果的基礎研究和應用研究基地”；一流大學應“為國家創新體系建設和現代化建設作出貢獻”。2010年，在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（ 2010—2020 年） 》中，也明確提出要“加快創建世界一流大學和高水平大學的步伐，培養一批拔尖創新人才，形成一批世界一流學科，產生一批國際領先的原創性成果，為提升我國綜合國力貢獻力量”。黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規劃建議明確提出“提高高校教學水平和創新能力，使若干高校和一批學科達到或接近世界一流水平”。這一系列決定充分體現了國家對建設“雙一流”的高度重視和堅定決心。圍繞“雙一流”建設，我國高等教育領域勢必需要不斷建設和改革，其中高等教育管理體制機制改革已經引起社會廣泛的關注和討論。

推進“雙一流”建設要求創新高等教育管理體制機制

南京大學校長陳駿指出：“當前對于世界一流大學并沒有公認的嚴格定義和統一的評價標準，但所有的世界一流大學都必然擁有先進的教育理念與獨立的大學精神，能夠為各行各業培養領軍人才和拔尖創新人才，能夠取得劃時代意義的科學研究成果并對本國乃至世界的社會經濟與文化發展產生重大影響。”[1]

截至2014年年底，全國共有普通高校2，529所，其中本科院校1，202所，高職院校1，327所，高等教育毛入學率達到37.5%，各類高等教育在校學生總規模3，559萬人，居世界第一。但總體上看，我國高等教育同國際先進水平還有明顯差距。我國教育的發展、學科建設離不開高等教育管理體制機制的健全和創新。然而，現行的高等教育體制機制存在一定弊端，束縛著教育發展模式優化和高校的活力，尚未形成強有力的國際教育競爭力。只有進一步破除制約高校發展的體制機制性障礙，才能引領、保障“雙一流”建設的順利推進。

當前我國高等教育綜合改革的背景

1.我國經濟發展進入新常態時期

2014年年底召開的中央經濟工作會議對當前歷史時期我國經濟發展新常態作出了系統分析，并指出我國經濟發展進入新常態，要求各領域的發展要適應新常態和引領新常態。新常態要求我國產業結構轉型換代、增效提質；經濟增長方式換擋減速，提高內涵式發展。我國高等教育的發展亦已呈現出新常態特征，增幅降低、速度變緩，強調內涵式發展和以提高教育質量為生命線的發展模式，勢必需要創新高等教育管理體制機制。

2.我國政治發展進入凸顯治理共享時期

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。”這些關于轉變治理方式的論述是中央面臨轉型期提出的規定，既反映了中央的深化改革、轉變政府職能的舉措，也表明大力推進教育改革的決心和方向。2014年，全國教育工作會議將“深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化”確定為今后一階段全國教育工作的目標，這也是我國教育領域為全面落實中央決策部署，適應社會環境和教育形勢的變化，主動進行理論思考和教育管理體制機制創新。

3.我國信息化發展進入“互聯網+”時期

隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》與《教育信息化十年發展規劃（2011—2020年）》的頒布實施，尤其是 2013 年教育部出臺《國家教育管理信息系統建設總體方案》后，以互聯網技術為平臺的信息技術給高等教育的課程內容、組織形式、智慧管理等方面帶來了顛覆性的變化。2015年，李克強總理在政府工作報告中提出要制定“互聯網+”行動計劃。《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》進一步細化了“互聯網+”對相關領域的指導意見。就高等教育而言，“互聯網+”對新型教育服務供給方式，加強創新創業、包括復合型人才培養、聯合培養培訓在內的智力建設等方面提出了新的要求。

4.我國進入創新創業新時期

黨的十八大明確提出，要加大創新創業人才培養支持力度，激發創新創業活力，推動大眾創業、萬眾創新。2015年，李克強總理在政府工作報告中提出打造大眾創業、萬眾創新的引擎。為了進一步落實中央決策，2015年5月，國務院印發了《關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》，從國家層面作出系統設計、全面部署。黨的十八屆五中全會提出：“必須把創新擺在國家發展全局的核心位置，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面創新，讓創新貫穿黨和國家一切工作，讓創新在全社會蔚然成風。”

推進“雙一流”建設探索創新高等教育管理體制機制

高等教育發展需要配套的教育管理理念、體制機制作為引導、保障和支撐。傳統的教育管理體制機制于我國計劃經濟時期形成，已經顯露辦學體制僵化、政校不分、高校缺乏自主權、粗放擴招型的發展模式、教育發展不平衡、服務社會能力弱等缺陷。在新時期，推進“雙一流”建設迫切需要管理創新，構建有利于大學科學發展的體制機制。

1.重塑高等教育發展理念

第一，重塑大學精神。目前，我國大學建設急需重塑理念、重構模式、創新管理，探索符合本土特色的路徑。大學是一個弘揚人文精神和培養具有批判創新意識人才的圣地。大學也應成為社會的思想庫和知識工廠，成為科技進步的孵化器和社會進步的推動器。《方案》指出大學應該“成為知識發現和科技創新的重要力量、先進思想和優秀文化的重要源泉、培養各類高素質優秀人才的重要基地”。同時，也應明確教師的改進方向，需要去除工具主義思想和浮躁作風，安心執教治學。

第二，創新學科建設管理機制。創新學科管理體制和運行機制是學科建設成敗的關鍵。從單一學科設置到學科內涵發展，如凝練學科方向、培養學科帶頭人和建設師資隊伍，建立健全科學的項目負責制和目標管理模式，加強學科平臺和基地的建設，優化學科環境，改善大學的內部學術管理機制，形成有影響的科研成果及增強跨學科合作水平與交叉學科融合共生水平，都需要良好的學科管理體制機制發揮作用。

2.推進高等教育治理進展

教育公共治理是政府、社會組織、市場、公民個人等主體通過參與、對話、談判、協商等集體選擇行動，共同參與教育公共事務管理，共同生產或提供教育公共產品與公共服務，并共同承擔相應責任。要通過政府簡政放權，擴大和落實大學辦學自主權，將多方面的社會力量引入治理體系的構建，謀求多元共治的現代治理方式。

第一，理順政校關系。一方面，政府職能和角色要由管理型政府向服務型政府轉變。從“全能政府”向“有限政府”“有效政府”轉變；從既要掌舵又要劃槳的管制型政府向掌舵而不劃槳的調控型政府轉變；從高校的控制者、管理者向高校提供者、服務者、合作者、監督者轉變。另一方面，加強高校的辦學自主權。賦予高校辦學自主權，既是政府分權轉型的表現，也是高校自身遵循學術邏輯對自治的訴求。高校可按照自身發展的規律和邏輯進行自主辦學；堅持和完善黨委領導下的校長負責制，不斷改革和完善高校體制機制，讓大學真正成為一個獨立的利益主體和自主負責的法人實體，從而增強高等教育活力和提高教育質量。

第二，教育治理主體體系完善和治理能力現代化建設。一方面，教育治理體系涵蓋了政府、社會和高校三大互補體系。教育治理主體由政府集中管制一元向由政府、高校、社會組織以及公民共同參與的多元轉變。教育治理是強調上下互動的管理過程，政府不再是高等教育管理權力的唯一中心，而是通過政府權力的去中心化、多元化，使得其他社會組織及公民作為權力主體可以參與高等教育的管理工作。多方主體參與教育管理工作主要通過談判、對話、協商的伙伴關系進行合作與管理；“通過多元共治的制度體系設計來提升治理能力，為我國高等教育的實質性改革提供堅實的保障”[2]。另一方面，教育智慧管理是推動治理能力現代化的強大動力。以“互聯網+”為特征的教育智慧管理，是教育管理信息化發展的高級形態和最新愿景。對高等教育而言，可以通過智慧管理進行決策，“智慧調度教育資源、調整教育機構布局、分配教育經費，推動教育事業持續、健康、和諧的發展”[3] 。

第三，“管辦評”分離。教育治理中分權的具體表現方式是“管辦評”分離。首先，三權分離有利于形成職能界線清晰、多元主體合作的治理格局。其次，三權分離需要積極加強社會對高校的監督作用，調動各類社會組織參與教育治理的積極性，鼓勵有關組織和專門評估機構進行教育評估，落實“管辦評”績效問責機制，通過社會影響來推動政府和高校的雙方改革。再次，三權分離模式對高校去行政化，推進教授治學、辦學的發展模式有借鑒意義。最后，政府部門也應適時將社會組織開展的教育評估與監測納入公共服務購買清單中，并與教育主管部門的檢查、高校自查等管理活動形成互補。

3.推進高等教育分類管理

我國高校目前有2，529所，已經形成了多類型、多層次、多模式的高等教育體系。過去“政府對高等教育的宏觀管理（包括立法、政策調控、財政運行與管理、決策管理及信息服務等）往往過于簡單化、單一化”[4]，甚至用單一標準去評價全國高校，既不能指導各高校工作，也造成資源極大浪費，收效甚微。從《方案》可知，“雙一流”建設強調分類管理，以差別化、個性化發展為導向，既適度發展綜合性大學，也支持鼓勵發展多科、單科型有學科特色的大學。《方案》提出“擁有多個高水平學科的大學、擁有若干高水平學科的大學、擁有某一高水平學科的大學”這三類不同的高校發展要求。這就啟發各類不同大學要思考其在服務地方經濟社會轉型升級中，如何探索創建“雙一流”之路。

4.建立創新創業教育管理機制

推進高校創新創業教育改革，事關高等教育改革發展，事關國家全局和民族未來。[5]

第一，建立三級管理機制。建立正常化的國家、地方和高校三級創新創業教育管理機制。首先，需要政府主管部門做到機構職責明確和工作到位。其次，只有健全國家和地方、政府和社會多部門聯動高效的工作機制，動員教育、科技、財政、企業、人力資源和社會保障等多方面力量，形成合力，才能破解制約創新創業的政策、技術、資本、內容及激勵方面困境，從而為創新創業提供優良的環境和公平競爭的平臺。最后，在此過程中，高校要自覺落實創新創業教育改革的主體責任，以全方位、多層次的指導服務為支撐，做到“機構、人員、場地、經費”四到位，對學生的創新創業活動實行持續幫扶、全程指導和“一站式”服務，并建立科學合理的評價指標體系，實施創新創業教育管理評價。

第二，建立優惠政策保障機制。首先，優惠政策的支持將有力保障創新創業教育的實施，有關各方要推動完善、落實、扶持創新創業優惠政策的制定和實施。例如：積極協調有關部門盡快制定簡化創業手續、降低創業門檻的具體辦法，加快構建“一站式”服務平臺和“綠色通道”，使大學生能夠高效、便捷申領證照。要進一步落實好自主創業稅費減免、小額擔保貸款、創業地落戶、畢業學年享受創業培訓補貼等優惠政策。[6]深入實施新一輪大學生創業引領計劃，重點支持大學生在新興產業創業，加大互聯網創業扶持政策的制定。其次，充分利用各種資源加大高校科技園、創業園和創業孵化基地建設，以此作為創新創業教育的運作和實踐平臺。最后，多方整合社會和政府財政部門的資金，支持創新創業教育政策的實施。