“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則對(duì)中國(guó)的影響探究

孫燕芬，王惠茹

（吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130012）

“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則對(duì)中國(guó)的影響探究

孫燕芬，王惠茹

（吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130012）

國(guó)際上主張的競(jìng)爭(zhēng)中立目標(biāo)各有不同，其中美歐是為了建立超國(guó)家規(guī)則。美版競(jìng)爭(zhēng)中立的提出主要是為了打擊新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)與域外投資。因此其試圖將國(guó)家能夠施加影響的企業(yè)都?xì)w為國(guó)有企業(yè)，擴(kuò)展競(jìng)爭(zhēng)中立的規(guī)制范圍。而于中國(guó)而言，競(jìng)爭(zhēng)中立目前在競(jìng)爭(zhēng)法中雖未得到充分體現(xiàn)和保障，但其與中國(guó)國(guó)企改革、經(jīng)濟(jì)政策并不沖突，中國(guó)實(shí)踐競(jìng)爭(zhēng)中立可以求諸于競(jìng)爭(zhēng)法之外。另鑒于TPP的談判障礙以及中國(guó)目前的對(duì)外貿(mào)易協(xié)定情況，競(jìng)爭(zhēng)中立尚不會(huì)對(duì)中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往產(chǎn)生較大的不利影響。

競(jìng)爭(zhēng)中立；OECD；TPP；競(jìng)爭(zhēng)法；國(guó)有企業(yè)

一、國(guó)際上關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立內(nèi)涵的不同主張

雖然都稱之為“競(jìng)爭(zhēng)中立”，但美國(guó)主張的競(jìng)爭(zhēng)中立并非是國(guó)際上的公認(rèn)版本。事實(shí)上澳大利亞及其他國(guó)際組織都有自己相應(yīng)的主張，這些主張對(duì)應(yīng)了競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則不同層面的要求。澳大利亞版的競(jìng)爭(zhēng)中立起源于其國(guó)內(nèi)國(guó)企改革，服務(wù)于國(guó)企改革，而美國(guó)版的競(jìng)爭(zhēng)中立并非是基于自己國(guó)內(nèi)多年的國(guó)企改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。確切地說，跟澳大利亞相比，美國(guó)國(guó)內(nèi)本身不存在對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的需求，更談不上實(shí)踐。其鼓噪著要建立統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，是對(duì)“國(guó)家安全”這一門檻的替換，是出于對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體域外擴(kuò)張的忌憚，是意圖建立超國(guó)家規(guī)則的嘗試。

（一）關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的不同版本的主張

澳大利亞與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development），簡(jiǎn)稱經(jīng)合組織（OECD），對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則所持的立場(chǎng)幾乎是一致的，初衷是針對(duì)國(guó)內(nèi)的國(guó)企改革，①M(fèi).Rennie and F.Lindasay，competitive Neutrality and State-owned Enterprises in Australia：Review of practices and Their Relevance for other coutries，OECD Corporate Covernance Woking Papers，2011，No.4，OECD.都是試圖規(guī)制國(guó)有企業(yè)僅因?yàn)樗袡?quán)的特殊性而產(chǎn)生的諸如信貸、稅收、規(guī)制等方面的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。澳大利亞在1996年的《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中立政策聲明》中指出：競(jìng)爭(zhēng)中立是指國(guó)有企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)不能僅因?yàn)槠鋰?guó)家所有權(quán)而享有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)中立政策的執(zhí)行，是為了在重要的商業(yè)活動(dòng)中排除因?yàn)楣菜袡?quán)導(dǎo)致資源扭曲的情況，從而推動(dòng)良性競(jìng)爭(zhēng)。②See Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement，available at：http：//archive.treasury.gov.au/contentitem.asp？ContentID=275&NavID=020，last visited on March 5，2016.OECD于2009年發(fā)布的《國(guó)有企業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)中立》也給出了相似的解釋，競(jìng)爭(zhēng)中立可以理解為是一種框架調(diào)整，公共企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)都面臨同一套規(guī)則，不能因?yàn)閲?guó)有享受競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。①See State Owned enterprises and the Principles of Competitive Neutrality》，“Competitive neutrality can be understood as a regulatory framework（i）within which public and private enterprises face the same set of rules and（ii）where no contact with the state brings competitive advantage to any market participant.”available at http：//www.oecd.org/daf/ca/achievingcompetitiveneutrality.htm，last visited on March 5，2016.

而美國(guó)和歐盟提出競(jìng)爭(zhēng)中立，意在要求對(duì)方配合己方的利益需求。根據(jù)美國(guó)的“TPP談判提案”，可以看到美國(guó)版嚴(yán)苛的競(jìng)爭(zhēng)中立框架。第一，制定競(jìng)爭(zhēng)法，規(guī)定反競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查與執(zhí)行措施；第二，不得規(guī)定國(guó)有企業(yè)享有法外豁免，除非符合國(guó)民待遇要求；第三，依循OECD發(fā)布的國(guó)有企業(yè)治理指南對(duì)本國(guó)國(guó)企進(jìn)行改革；第四，減少國(guó)有控股，禁止給予國(guó)企優(yōu)惠的財(cái)政支持；第五，設(shè)立競(jìng)爭(zhēng)中立委員會(huì)，以監(jiān)督各國(guó)執(zhí)行情況；第六，救濟(jì)措施為他方中止減讓義務(wù)和援引投資仲裁機(jī)制索賠。②See Coalition of Services Industries&U.S.Chamber of Commerce’s Global Regulatory Cooperation Project：State-Owned Enterprises：Correcting a 21st Century Market Distortion，July 20，2011，pp.10-12此外，在歐盟和美國(guó)聯(lián)合發(fā)布的《歐盟與美國(guó)就國(guó)際投資共同原則的聲明》（Statement of the European Union and the United States on Shared Principles for International Investment）中，他們?cè)诜瞧缫曂顿Y政策、同一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)、對(duì)投資者的有力保護(hù)、中立的爭(zhēng)議解決機(jī)制、公共企業(yè)和透明度規(guī)則、負(fù)責(zé)任的商業(yè)行為、國(guó)家安全考量的狹義解釋這七個(gè)方面表達(dá)了原則性訴求。③See Statement of the European Union and the United States on Shared Principles for International Investment，2012，available at http：//www.state.gov/p/eur/rls/or/2012/187618.htm，last visited on March 5，2016.

（二）澳版與美版競(jìng)爭(zhēng)中立實(shí)踐情況對(duì)比

澳大利亞是實(shí)踐競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則最成熟的樣本，其競(jìng)爭(zhēng)中立政策實(shí)行20多年，根據(jù)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)官網(wǎng)公布的信息來看，截止2015年，聯(lián)邦和州在內(nèi)的政府組織已經(jīng)累計(jì)發(fā)布368個(gè)有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的文件。［1］1998年至2015年初，澳大利亞聯(lián)邦與州層面已進(jìn)行過百起行政審查。有學(xué)者通過對(duì)聯(lián)邦層面的13起案例進(jìn)行綜合分析，將澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)中立目標(biāo)總結(jié)如下：（1）公共服務(wù)職能與商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)財(cái)務(wù)分離。（2）保證國(guó)企不因國(guó)有享受額外競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或放棄自身優(yōu)勢(shì)。（3）要求國(guó)企維持一定的商業(yè)回報(bào)率。（4）準(zhǔn)入前競(jìng)爭(zhēng)中立。［2］

為了落實(shí)上述目標(biāo)，澳大利亞采取了綜合立法模式，［3］其競(jìng)爭(zhēng)中立政策并未體現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)法中。澳大利亞財(cái)政部（Australian Treasury）負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的制定，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)理事會(huì)（National Competition Council）和產(chǎn)能委員會(huì)（Productivity Commission）是主要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其中國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)上的懲罰程序，產(chǎn)能委員會(huì)則負(fù)責(zé)向政府提供微觀經(jīng)濟(jì)改革的建議。

澳大利亞的國(guó)內(nèi)實(shí)踐堪為世界模范樣本，但它在國(guó)際上卻并未積極推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則。1983年至2016年2月23日，澳大利亞共簽訂了10個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定，其中5個(gè)貿(mào)易協(xié)定均不涉及競(jìng)爭(zhēng)中立相關(guān)條款，3個(gè)涉及競(jìng)爭(zhēng)中立（提到透明度或反競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的合作），但總體條款簡(jiǎn)略，剩余的2個(gè)，《美澳自由貿(mào)易協(xié)定》、《澳大利亞－智利FTA》都在第14章，在壟斷企業(yè)和國(guó)有企業(yè)的問題上作出了泛泛的競(jìng)爭(zhēng)中立承諾（非歧視待遇、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等）。④See available at http：//www.dfat.gov.au/fta/，last visited on March 5，2016.

與此形成鮮明反差的是，美國(guó)推行“競(jìng)爭(zhēng)中立”，卻并非基于其國(guó)內(nèi)企業(yè)改革需求。美國(guó)雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，但國(guó)有經(jīng)濟(jì)保有量很小。［4］在競(jìng)爭(zhēng)中立方面缺乏國(guó)內(nèi)實(shí)踐，更加不存在一如其在國(guó)際上所推崇的違規(guī)審查程序。相反，美國(guó)州級(jí)國(guó)有企業(yè)普遍存在反壟斷法項(xiàng)下的豁免、聯(lián)邦與州稅收減免、融資優(yōu)惠等現(xiàn)象，①OECD，Competitive Neutrality：National Practices，2012，available at http：//www.oecd.org/daf/ca/achievingcompetitiveneutrality.htm，last visited on March 5，2016.而且美國(guó)政府對(duì)該國(guó)國(guó)有企業(yè)并無商業(yè)回報(bào)率的要求。這也是美國(guó)在其雙邊談判中拒絕與澳大利亞、新加坡、韓國(guó)等國(guó)承擔(dān)對(duì)等的約束，只是要求對(duì)方單方面承諾的原因。［5］22

（三）美版競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則背后的意圖

2012年世界前30大企業(yè)中，就有來自8個(gè)國(guó)家的12家國(guó)有企業(yè)。另根據(jù)IMF的WEO數(shù)據(jù)庫(kù)（2014年10月7日更新）數(shù)據(jù)，美國(guó)GDP占世界總GDP的份額從2000年的31.26%，到2013年下降到22.45%，這一份額比1980年的25.94%都要小；歐盟（EU27）從1980年的34.12%，到2013年直降至23.44%；而“金磚五國(guó)”則從2000年的8.23%，到2013年上升為21.47%，且仍具上升的空間。

一目了然，新興經(jīng)濟(jì)體的國(guó)有企業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，而美歐經(jīng)濟(jì)下滑，美歐自然心生忌憚。有學(xué)者認(rèn)為美國(guó)提出競(jìng)爭(zhēng)中立政策，其實(shí)只是繼“國(guó)家安全”之后為中國(guó)企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略新設(shè)置的一個(gè)門檻，換湯不換藥，確實(shí)不無道理。我們可以從中國(guó)海洋石油公司并購(gòu)美國(guó)第九大石油公司——優(yōu)尼科公司案、華為在美投資受阻等中看出端倪，美國(guó)關(guān)注的不是企業(yè)形式，而是中國(guó)政府對(duì)企業(yè)的影響力。

二、國(guó)有企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)是美版競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的一個(gè)焦點(diǎn)

美國(guó)基于自身的政治考量，為了限制中國(guó)的域外投資以及其他國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往，試圖擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)制對(duì)象的范圍，即國(guó)有企業(yè)的界定。這意味著美國(guó)試圖引導(dǎo)究竟什么樣的企業(yè)將受到競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的限制。

在此，我們比較一下幾個(gè)典型國(guó)家和國(guó)際組織對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定。

澳大利亞主張的國(guó)有企業(yè)包括傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)，公共預(yù)算部門指定的商業(yè)機(jī)構(gòu)、所有政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)性合同的部門，另外還包括開展的有盈利的商業(yè)活動(dòng)的政府部門。［5］19而美國(guó)雙邊投資協(xié)定2012年模版（BIT）中將國(guó)有企業(yè)（state enterprises）界定為，國(guó)家通過所有權(quán)控制或占有的企業(yè)，其中第二條第二款強(qiáng)調(diào)，條約中的國(guó)家義務(wù)同樣適用于執(zhí)行政府職能的企業(yè)或個(gè)人或政府分支機(jī)構(gòu)。此外，美國(guó)與新加坡的自由貿(mào)易協(xié)定中，明確表示美國(guó)受規(guī)制的政府企業(yè)（government-enterprises）是指國(guó)家通過所有權(quán)利益控制或擁有的企業(yè)，新加坡應(yīng)受規(guī)制的政府企業(yè)是指國(guó)家能對(duì)其產(chǎn)生有效影響的企業(yè)。

我們可以看到，澳大利亞強(qiáng)調(diào)的是有政府背景下活動(dòng)的商業(yè)性，而美國(guó)則更為強(qiáng)調(diào)商業(yè)背景下政府對(duì)企業(yè)的影響力。

此外，OECD作為競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的主要推動(dòng)者，其對(duì)“國(guó)有企業(yè)”的界定有著豐富的總結(jié)。其于2005年發(fā)布的《OECD國(guó)有企業(yè)公司治理指引》（Guidelines on corporate governance of state-owned enterprises）中將SOEs（state-owned enterprises）定義為國(guó)家擁有控制權(quán)的企業(yè)，這種控制權(quán)體現(xiàn)為全部或多數(shù)或重要的少數(shù)占有權(quán)。其于2012年發(fā)布的報(bào)告《競(jìng)爭(zhēng)中立：國(guó)家實(shí)踐》（Competitive neutrality：national practice）中又提到歐盟對(duì)國(guó)有企業(yè)的定義進(jìn)行了擴(kuò)展，進(jìn)一步包括了行使公共職能的私營(yíng)企業(yè)，以及享受特殊權(quán)利和排他權(quán)利的企業(yè)。同時(shí)也提到在調(diào)查的國(guó)家樣本中，有的國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定不僅僅限于傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)，甚至包括所有形式的政府商業(yè)活動(dòng)。

那么中國(guó)又是如何界定國(guó)有企業(yè)的呢？在《中華人民共和國(guó)國(guó)有資產(chǎn)法》第五條中，國(guó)有出資企業(yè)被定義為“國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司”。表面看來，國(guó)有企業(yè)的定義似乎很明確，但是其對(duì)于國(guó)有資本參股公司的參股比例并未設(shè)置底限，有著自由裁量的意味。

這些都充分表明各國(guó)及各組織在國(guó)有企業(yè)的界定上雖有無爭(zhēng)議的交集，但也有著微妙的差別，這取決于各自的經(jīng)濟(jì)背景或政治需求。目前來看，中國(guó)和澳大利亞的國(guó)有企業(yè)定義則相對(duì)強(qiáng)調(diào)國(guó)家或政府的有形的參與度，即資本參與，而美國(guó)和歐盟則已經(jīng)擴(kuò)展到無形的控制力，一個(gè)偏左，一個(gè)偏右。

那么，TPP提案中的國(guó)有企業(yè)又是如何界定的呢？跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）目前透露的版本，其第17項(xiàng)對(duì)國(guó)有企業(yè)做了如下定義：（a）主要與商業(yè)活動(dòng)有關(guān)，并且；（b－i）國(guó)家直接擁有50%以上的股本；（b-ii）國(guó)家通過所有權(quán)或者50%以上的表決權(quán)或者；（b-iii）國(guó)家有權(quán)任命該企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層人員或者其他等地位的管理人員。①See available at https：//ustr.gov/tpp/，last visited on March 5，2016.其用更可見的形式列舉了國(guó)家對(duì)企業(yè)的控制力，事實(shí)上比美國(guó)在BIT模版中提到的范圍要小，標(biāo)準(zhǔn)要低。目前來看，對(duì)中國(guó)更有利。

三、中國(guó)和競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則之間的障礙與聯(lián)系

（一）障礙一：競(jìng)爭(zhēng)法在保障競(jìng)爭(zhēng)中立方面的技術(shù)性缺陷

1.《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》

《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》自1993年12月起施行，共五章三十三條。第二章為“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為”，從第5條到第15條。這11條中只有第6條、第7條與我們討論的競(jìng)爭(zhēng)中立議題有關(guān)。

上述法條存在諸多問題。首先是主體的界定。根據(jù)《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》，公用企業(yè)，是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營(yíng)者，并未指明是國(guó)有企業(yè)。根據(jù)《國(guó)家工商行政管理局關(guān)于如何認(rèn)定其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者問題的答復(fù)》，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第六條規(guī)定的“其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者”，是指公用企業(yè)以外的由法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他合法的規(guī)范性文件賦予其從事特定商品（包括服務(wù)）的獨(dú)占經(jīng)營(yíng)資格的經(jīng)營(yíng)者。所謂獨(dú)占地位，是指經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入受到法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他合法的規(guī)范性文件的特別限制，該經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)上獨(dú)家經(jīng)營(yíng)沒有充分的競(jìng)爭(zhēng)以及用戶或者消費(fèi)者對(duì)其提供的商品具有較強(qiáng)的依賴性的經(jīng)營(yíng)地位。這個(gè)范圍遠(yuǎn)比國(guó)有企業(yè)大多了。

其次，根據(jù)OECD發(fā)布《競(jìng)爭(zhēng)中立與國(guó)有企業(yè)——挑戰(zhàn)和政策選擇》與《競(jìng)爭(zhēng)中立——確保國(guó)營(yíng)企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)間的公平貿(mào)易》兩份報(bào)告，國(guó)有企業(yè)的基本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要來自以下方面：（1）政府直接補(bǔ)貼；（2）信貸優(yōu)惠與擔(dān)保；（3）執(zhí)行與披露豁免；（4）壟斷與先占優(yōu)勢(shì)；（5）破產(chǎn)例外和信息優(yōu)勢(shì)等多項(xiàng)優(yōu)惠待遇。［6］而上述兩個(gè)法條只列舉了限定購(gòu)買，限制流通。從技術(shù)角度就很難對(duì)國(guó)有企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)加以規(guī)制。

2.《中華人民共和國(guó)反壟斷法》

《中華人民共和國(guó)反壟斷法》2008年8月1日起施行，共八章五十七條。其中與競(jìng)爭(zhēng)中立有關(guān)的法條是總則中的第7條、第8條，以及第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”（第32條——第37條）。

第五章的6條主要列舉了行政機(jī)關(guān)和具有管理公共事物職能的組織的具體行為，比如限定購(gòu)買、限制產(chǎn)品流通、限制招投標(biāo)、限制外地經(jīng)營(yíng)者投資或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、制定限制競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)規(guī)定，以及強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為（壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中）。而總則中的第8條只是對(duì)第五章整體內(nèi)容的重復(fù)概括。其實(shí)，如前所述，很多競(jìng)爭(zhēng)中立問題涉及到的并非市場(chǎng)主體行為，而是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、政府制度等等。第五章條款的列舉是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，比如其并沒有提及政府與國(guó)企串通招標(biāo)或者授予不合理優(yōu)惠的行為。此外，反壟斷法是事后調(diào)節(jié)機(jī)制，不能主動(dòng)創(chuàng)造良好局面。

而第7條更像是國(guó)有企業(yè)的豁免條款。“國(guó)有經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)”范圍界定并不清晰。國(guó)資委2006年出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》中是這樣表述的：關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域涉及國(guó)家安全的行業(yè)，重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要礦產(chǎn)資源，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。這個(gè)表述在學(xué)界飽受爭(zhēng)議，因?yàn)檫€是范圍過大，容易導(dǎo)致行政權(quán)力濫用。而且隨著時(shí)代變化，有些行業(yè)已經(jīng)逐漸脫離此中范圍。

（二）障礙二：相應(yīng)司法實(shí)踐也證明其未能保障競(jìng)爭(zhēng)中立

1.《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》

截止2016年2月24日，筆者對(duì)涉及反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的第6條、第7條共計(jì)50篇案例（來源裁判文書網(wǎng)和無訟案例）進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。

除去2個(gè)重復(fù)案例，共計(jì)48個(gè)案例。其中有17個(gè)都是工商局與公司之間的糾紛，通常是工商局引用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》進(jìn)行行政處罰而引發(fā)的爭(zhēng)議。有3個(gè)是難以避免的篩選上的技術(shù)性問題，或者引用的是地方性競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)，如《廣東省不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，或者文書書寫錯(cuò)誤，實(shí)際引用的法條并非第7條，內(nèi)容對(duì)不上。而其他大部分屬于個(gè)體經(jīng)營(yíng)者與公司之間，或者公司與公司之間的糾紛，其文書中主要是引用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》作為強(qiáng)制性法規(guī)，以證明合同無效，而純個(gè)人與企業(yè)之間的糾紛則集中在限定購(gòu)買上。

從案例中我們可以發(fā)現(xiàn)，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第6條中的“公用企業(yè)”和“獨(dú)占經(jīng)營(yíng)企業(yè)”的范圍很廣，并非局限于國(guó)有企業(yè)。而這類企業(yè)采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的行為也很少來自于行政機(jī)關(guān)的扶持或干預(yù)。大部分案件雖然提到了相應(yīng)的法條，但實(shí)際上未真正適用，即并非真正符合《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第6條與第7條的條件。從訴訟的案例來看，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的第6、第7條在實(shí)踐中既未體現(xiàn)出對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)制，更未體現(xiàn)出守護(hù)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的作用。

2.《反壟斷法》

截至2016年2月25日，筆者對(duì)涉及“反壟斷法”的156個(gè)案例進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)（來源裁判文書網(wǎng)）。

這156個(gè)案例中，7個(gè)案例重復(fù)，大約有36個(gè)案例涉及濫用市場(chǎng)支配地位，主要集中在限定購(gòu)買這個(gè)行為上。表面上濫用市場(chǎng)支配地位的主體有電信、移動(dòng)、石化等國(guó)企，但實(shí)際糾紛主要產(chǎn)生于個(gè)人之間，其爭(zhēng)議的焦點(diǎn)也并非源于國(guó)有企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)（事實(shí)上，國(guó)有企業(yè)也并非都擁有市場(chǎng)支配地位）。

剩余的一共只有10個(gè)案例與《反壟斷法》第五章真正有關(guān)，但問題在于，即使命中了第五章的法條，這些行政機(jī)關(guān)的濫用權(quán)力也并不是出于對(duì)國(guó)有企業(yè)的維護(hù)或者謀利。競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則相關(guān)的諸多問題并不在競(jìng)爭(zhēng)法調(diào)整范圍內(nèi)，缺乏可訴的條件。

（三）聯(lián)系一：競(jìng)爭(zhēng)中立符合中國(guó)國(guó)企改革風(fēng)向

中國(guó)政府在重大政治文件中其實(shí)已經(jīng)或多或少表現(xiàn)出了競(jìng)爭(zhēng)中立思想（公平競(jìng)爭(zhēng)，非歧視）。如2012年，黨的十八大《報(bào)告》指出要“毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)”。又如《十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，“建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則。實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”等等。

2015年，國(guó)資委更是大刀闊斧地處置“僵尸企業(yè)”，推動(dòng)央企兼并重組，嚴(yán)控產(chǎn)能過剩行業(yè)投資，這恰恰與澳大利亞版的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則中的商業(yè)回報(bào)率的要求不謀而合。澳大利亞在競(jìng)爭(zhēng)中立方面的多年成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)國(guó)企改革有一定的啟示作用，值得借鑒。當(dāng)然中國(guó)與澳大利亞意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景不同，澳版的競(jìng)爭(zhēng)中立措施也并不能完全移植過來。比如澳版競(jìng)爭(zhēng)中立中提出的國(guó)企分類改革，有學(xué)者就表示無論何種國(guó)企，都在一定程度上接受國(guó)家意志對(duì)其的支配，而國(guó)家意志不可避免地包含非商業(yè)性考慮，一旦非商業(yè)性考量與商業(yè)性考量發(fā)生矛盾，前者勝出的可能性比較大。即便是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企，國(guó)家依舊可以干預(yù)其人事任免和政策制定，那么分類改革的意義就待商榷。又如負(fù)面清單模式，這種列舉式的方式，需要注意保留尚未出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)制定不符措施的權(quán)利。

（四）聯(lián)系二：上海自貿(mào)區(qū)是競(jìng)爭(zhēng)中立政策的初步嘗試

曾有學(xué)者提到上海自貿(mào)區(qū)的政策也是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立的初步嘗試，［5，7］事實(shí)的確如此。上海自貿(mào)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)中立實(shí)踐可以從三個(gè)角度來看：

一是比較突出的競(jìng)爭(zhēng)中立針對(duì)性政策，即關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)民待遇的管理措施。具體實(shí)施文件有《國(guó)務(wù)院決定在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施目錄》、《國(guó)務(wù)院決定在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的準(zhǔn)入特別管理措施目錄》、《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》。

二是關(guān)于國(guó)有企業(yè)的改革措施。上海相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國(guó)資促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》和《關(guān)于推進(jìn)本市國(guó)有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的若干意見（試行）》，明確了實(shí)行國(guó)企分類管理（將國(guó)企分為競(jìng)爭(zhēng)性、功能性和公益性三大類），并且提出對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，可以按照市場(chǎng)規(guī)則。［8］

三是宏觀政策方面，如公平競(jìng)爭(zhēng)、信息公開、公平稅收等。具體體現(xiàn)在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》提到探索投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單管理模式，“提高行政透明度”、“符合國(guó)際規(guī)則的信息公開機(jī)制”、“實(shí)現(xiàn)各類投資主體的公平競(jìng)爭(zhēng)”；《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案的通知》中在主要措施方面提到“健全國(guó)家安全審查和反壟斷審查協(xié)助工作機(jī)制”、“推動(dòng)信息公開制度創(chuàng)新”、“推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)制度創(chuàng)新”；《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第35條提到要營(yíng)造公平的稅收環(huán)境，第38條提到在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立反壟斷工作機(jī)制但并未詳述，第47條提到“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各類市場(chǎng)主體的平等地位和發(fā)展權(quán)利，受法律保護(hù)。區(qū)內(nèi)各類市場(chǎng)主體在監(jiān)管、稅收和政府采購(gòu)等方面享有公平待遇”等等。

雖然有學(xué)者提議補(bǔ)充修訂競(jìng)爭(zhēng)法和反壟斷法，針對(duì)國(guó)有企業(yè)建立相關(guān)申訴和仲裁機(jī)制，在第十二屆人大三次會(huì)議上，也有代表提出修改《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，但是修訂法律畢竟不是一朝一夕的事情。中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)踐時(shí)間并不長(zhǎng)，中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)中立立場(chǎng)也尚不明確，受制于認(rèn)識(shí)層面，貿(mào)然立法未必會(huì)有預(yù)期效果。首爾大學(xué)李奉儀教授①韓國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，首爾國(guó)立大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法中心主任及法學(xué)院教授。在2016 年4月13日的吉大講座中表示，競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則本質(zhì)上規(guī)制的是政府行為，而競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)制的主要主體應(yīng)該是企業(yè)，因此競(jìng)爭(zhēng)中立原則不應(yīng)該體現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)法中。在韓國(guó)，規(guī)章改革委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)政府制定的規(guī)則加以審核，以防止政府制定導(dǎo)致不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的規(guī)則。在競(jìng)爭(zhēng)法中強(qiáng)調(diào)對(duì)政府行為的規(guī)制，確實(shí)會(huì)造成一定程度上立法的混亂。我國(guó)不妨學(xué)習(xí)澳大利亞的模式，在競(jìng)爭(zhēng)法之外尋求救濟(jì)。上海自貿(mào)區(qū)就是一個(gè)很好的先試先行的平臺(tái)。國(guó)家已經(jīng)賦予了上海自貿(mào)區(qū)一定的立法權(quán)，并在區(qū)內(nèi)設(shè)置反壟斷機(jī)構(gòu)，這意味著上海自貿(mào)區(qū)有可能成為首個(gè)小型的“競(jìng)爭(zhēng)中立”試驗(yàn)田。

四、結(jié)論：競(jìng)爭(zhēng)中立對(duì)中國(guó)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往尚無較大影響

（一）TPP協(xié)議的達(dá)成尚存在諸多障礙

TPP的談判并不會(huì)如美國(guó)期望般順利。正如有學(xué)者說的，競(jìng)爭(zhēng)法的國(guó)際化至今仍未有重要進(jìn)展，其中重要原因之一就是體制層面的意識(shí)形態(tài)因素?zé)o法達(dá)成一致。［9］談判方如澳大利亞、新加坡、馬來西亞已經(jīng)針對(duì)美國(guó)關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立的提案提出了反對(duì)意見。［10］澳方將競(jìng)爭(zhēng)中立視為談判籌碼，試圖把農(nóng)業(yè)食糖出口競(jìng)爭(zhēng)也作為談判的首要議題。而新加坡的反對(duì)意見主要集中在對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定上。

（二）中國(guó)目前成功簽署的對(duì)外貿(mào)易協(xié)定中，競(jìng)爭(zhēng)中立并非焦點(diǎn)問題

截止2016年5月20日，中國(guó)正在談判的自貿(mào)區(qū)有8個(gè)，正在研究的自貿(mào)區(qū)有5個(gè)，已簽署自貿(mào)協(xié)定12個(gè)。②See available at http：//fta.mofcom.gov.cn/index.shtml，last visited on March 5，2016.12個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定中大多沒有加入競(jìng)爭(zhēng)章節(jié)，只是部分提到公平競(jìng)爭(zhēng)或者透明度問題，就連2015年6月17日簽訂的《中國(guó)－澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》中都沒有競(jìng)爭(zhēng)章節(jié)。《中國(guó)—瑞士自由貿(mào)易協(xié)定》《中國(guó)－冰島自由貿(mào)易協(xié)定》有專門的競(jìng)爭(zhēng)章節(jié)，但相應(yīng)內(nèi)容非常簡(jiǎn)略。《中國(guó)－新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》第69條、《中國(guó)－秘魯自由貿(mào)易協(xié)定》第107條、《中國(guó)－瑞士自由貿(mào)易協(xié)定》第8.4條與8.10條均涉及了壟斷企業(yè)與專營(yíng)服務(wù)提供者的相關(guān)規(guī)定。2015年6月1日簽署的《中國(guó)－韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》，其中第14章“競(jìng)爭(zhēng)政策”，對(duì)“反競(jìng)爭(zhēng)行為”與雙方的執(zhí)法合作方式與原則有詳細(xì)的論述，有可操作性。但也就僅此而已，這些條款并未回避競(jìng)爭(zhēng)問題，也未加以苛求，甚至不是雙方談判的重點(diǎn)。

（三）區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的不斷推進(jìn)足以分化TPP協(xié)議帶來的壓力

中國(guó)目前正在加快推進(jìn)中日韓自貿(mào)協(xié)定和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）談判進(jìn)程，爭(zhēng)取盡早達(dá)成全面、高質(zhì)量和利益平衡的協(xié)議。RCEP （ASEAN Framework for Regional Comprehensive Economic Partnership）是16國(guó)談判，2013年5月啟動(dòng)，2016年4月17-29日，第12輪談判在澳大利亞珀斯舉行。各方就貨物、服務(wù)、投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、電子商務(wù)、法律條款等領(lǐng)域進(jìn)行了深入磋商，談判取得積極進(jìn)展。

雖然中國(guó)并未參與TPP（12國(guó)）談判，但有趣的是，跟TPP成員國(guó)兩相比較，我們發(fā)現(xiàn)，RCEP與TPP有7個(gè)重合的成員國(guó)，分別是澳大利亞、日本、新西蘭、文萊、馬來西亞、新加坡、越南，剩下的5個(gè)國(guó)家，美國(guó)、加拿大、墨西哥、智利、秘魯中，秘魯和智利已經(jīng)和中國(guó)簽訂了生效的雙邊貿(mào)易協(xié)定。由此看來，TPP給中國(guó)帶來的壓力似乎已經(jīng)分化了絕大部分。

雙邊協(xié)定與區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的成功斡旋，必將有利于中國(guó)應(yīng)對(duì)日后的局面。中國(guó)也可以在必要的時(shí)候在談判中提出一些關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立政策的若干主張，如必要的保留和例外、國(guó)有企業(yè)的界定范圍等等。從目前各種協(xié)定的談判情況來看，即使中國(guó)被動(dòng)遭遇競(jìng)爭(zhēng)中立問題，順勢(shì)簽訂一些公平競(jìng)爭(zhēng)、提高透明度、非歧視待遇等方面的框架條款，對(duì)中國(guó)也并無實(shí)際影響。

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D996

A

吉林大學(xué)司法數(shù)據(jù)應(yīng)用研究中心項(xiàng)目“全面推進(jìn)依法治國(guó)對(duì)策研究”（419060700126）

孫燕芬（1988-），女，碩士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)際法學(xué)。

王惠茹（1991-），女，博士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)際法學(xué)。