杭州市旅游安全保障與監管責任體系研究*

◎周魯耀

杭州市旅游安全保障與監管責任體系研究*

◎周魯耀

杭州市“大旅游”格局已經初步形成，但在旅游安全監管對象、主體與手段方面，仍受困于“小旅游”安全監管格局。近年來，杭州市在探索旅游安全保障與監管責任體系建設方面開展了一些行之有效的探索，但“大旅游”“小安全”的格局仍沒有完全打破。下一階段，應從監管理念、監管機制、監管責任、監管手段、公眾安全意識、監管能力以及社會監管等方面，進一步完善杭州市旅游安全監管責任體系。

旅游安全 監管機制 責任體系 杭州

對于旅游產業而言，安全是前提和基礎；對于旅游產品而言，安全是游客旅游體驗和旅游感知的重要組成部分；對于旅游者權利保障而言，安全是一項旅游者的基本權利，是旅游權的基本元素。保障旅游安全不僅是旅游企業進行旅游產品開發、設計與經營的先決條件，而且是政府開展旅游規劃、實施旅游管理的核心任務。所以，安全是旅游的“第一要素”，是旅游業發展的生命線。旅游安全問題不僅直接影響旅游目的地旅游業的健康發展，影響旅游目的地的吸引力，而且對整個區域社會經濟的發展都會帶來影響。

作為世界著名的旅游目的地城市，杭州擁有西湖、運河等大量世界級旅游資源，而且很早就實現了從“旅游城市”向“城市旅游”的轉變，旅游資源與城市風貌融合無間，旅游產業已經成為杭州市經濟發展的重要支柱。杭州市在積極推動旅游管理體制創新方面也始終走在全國前列，無論是旅游綜合管委會模式的建立和完善，還是《杭州市旅游條例》中相應條款的設置和修訂，都始終保持“領先一步”的先發優勢。極高的旅游知名度、集中的旅游資源和旅游客流、豐富的旅游資源、先行的政府治理體制，在讓杭州旅游享受制度和資源“紅利”的同時，也讓旅游安全保障工作得到了更多的關注。

一 “大旅游”格局下“小安全”監管體系分析

（一）旅游安全監管的雙重責任體系

旅游本身具有全要素、大產業、廣交叉、跨時空的特點，與之相適應，旅游安全涉及旅游過程中的各個環節與各個方面。隨著全民旅游、全域旅游時代的加速到來，廣義的“旅游安全”實際上已經涉及社會生產生活的各個領域。相對于一般安全管理工作而言，旅游安全既具有一般特性，更有其獨特的產業特征：旅游安全是一種全過程、全要素的動態安全保障，其本質是對“人”的安全保障，而且安全本身也構成了旅游產品不可或缺的組成部分。如圖1所示，在旅游安全領域同時存在兩套責任體系：一套是以旅游企業為原點的旅游安全生產責任體系；另一套是以旅游者人身財產安全保障為核心、以政府為主導推動的旅游公共安全責任體系。

圖1 旅游安全生產責任體系與旅游公共安全責任體系的關系

旅游目的地政府、旅游主管部門、安全主管部門、旅游企業主管部門等政府部門，以及旅游經營企業和旅游者本身，都在旅游安全責任體系中承擔著雙重功能和角色：其一是保障旅游企業的安全生產，這一過程中旅游企業承擔主體責任，相關主管部門和職能部門、社會公眾等承擔對旅游企業安全生產經營活動的監督管理職能；其二是旅游者人身財產安全的保障和救濟，這一過程中地方政府往往發揮著主導作用，協調各職能部門及旅游企業共同開展相應工作。旅游安全生產責任體系與旅游公共安全責任體系的運行機制和問責模式都存在差異，利用好兩套安全監管機制、落實好兩套監管責任體系，是提升旅游安全水平、構建旅游安全責任體系的關鍵。兩套責任體系之間同樣也存在磨合與沖突，如果不能很好地協調化解，也可能在一定程度上導致旅游安全監管責任體系中責任主體不清晰、責任邊界模糊、歸責原則難把握等系列難題。

旅游安全是旅游企業安全生產的重要內容，同時又構成了公共安全的重要組成部分。對旅游安全的日常監管，主要是按照安全生產責任體系展開的，但旅游生產的對象是為游客提供旅游服務，涉及大量游客的生命財產安全，具有廣泛的社會影響。當旅游安全事件發生后，政府應對和善后處理通常又會按照公共安全責任體系進行。旅游安全生產責任體系與旅游公共安全責任體系同時存在，在一定程度上造成了旅游安全責任體系中主體責任、主管責任、監管責任之間容易產生交叉重疊或空白領域，對責任邊界、歸責原則的適用亦存在模糊之處。

（二）“大旅游”格局對傳統旅游安全責任體系的沖擊

隨著旅游業與相關產業和社會資源的融合不斷加快，多元化業態創新日益顯著，旅游業已成為一個具有高度關聯性、開放性和包容性的跨領域、跨行業、跨部門的綜合性產業。正如習近平總書記指出的，“旅游業是綜合性產業”，“旅游要為提高人民生活水平的質量提供重要推動力”。

改革開放以來，國家對旅游業的綜合定位也在不斷調整。尤其是在2000年之后，提升旅游相關者利益、提升旅游公共服務水平成為新一輪旅游體制改革的核心目標。該趨勢是在新公共管理運動在世界范圍內興起、公民權利和政府責任成為行政體制改革中心任務的背景之下產生的，對公民的旅游權利以及政府提供和保障旅游公共服務及公共產品的責任進行了重新界定，國務院于2009年底出臺《關于加快發展旅游業的意見》，把旅游業定位為國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業，以此為標志開始達到一個新的高峰。旅游安全在國內特別是2000年以后逐漸成為社會關注的熱點領域與政府旅游管理的核心區塊。2013年《旅游法》頒行實施，對旅游安全做了專門一章的詳細規定，明確了旅游安全的政府監管責任，凸顯了對旅游安全的高度重視。

“大旅游”格局的逐步形成、“全民旅游”的蔚然興起、《旅游法》的頒行實施以及國家治理體系和治理模式的深刻轉變，形成了當前推動旅游安全工作上臺階、提層次的有利形勢。但在旅游安全的監管領域，仍然存在四個“不相符”：旅游安全部門監管體制與“大旅游”的格局不相符、單一的旅游行政監管機制與政府治理模式轉型要求不相符、旅游者安全意識水平與“全民旅游”時代不相符以及現有旅游監管技術能力與新興旅游業態的迅速發展不相符。這四個方面，是從旅游業健康持續發展以及更好地保護旅游者安全旅游權利出發對旅游安全監管工作提出的更高要求，既為創建新型旅游安全監管機制、構建旅游監管責任體系提供了契機，也對現有旅游監管模式轉型升級帶來了挑戰。

二 杭州市旅游安全保障與監管責任體系建設的經驗做法

中共杭州市委、市政府始終高度重視旅游安全，在打造旅游安全協同監管平臺、加強旅游安全保障制度建設、推動市（區）旅游安全監管工作機制創新、強化旅游安全技能培訓和風險排查等方面開展了大量卓有成效的工作，為確保“平安旅游”創建工作順利實現，有效防范重大旅游安全事故發生，為杭州市旅游事業快速發展提供了穩固的基礎和保障。

（一）部門協調合作方面，創新旅游安全聯合執法體制

旅游安全工作不是旅游局一家之事，也不是旅游安全部門一個部門的職責。管好旅游安全，必須各個部門、各個處室統一行動起來，真正做到旅游安全管理的全員參與。作為國內外重要的旅游目的地城市，杭州市將旅游安全監管與旅游目的地綜合治理工作充分結合起來，化旅游安全“部門監管”“行業監管”為“整體監管”“綜合監管”。一方面，通過把旅游安全工作與旅游委員會其他各項檢查工作結合起來，成立由委員會領導擔任組長的專項檢查組，協調各個業務處室開展旅游安全綜合檢查工作；另一方面，積極協調質檢、工商、衛生、公安等各個職能部門開展聯合檢查工作，實現旅游安全問題的及時發現與現場處理。

從2007年開始，杭州市政府出臺了《關于加強杭州旅游目的地環境秩序管理的實施意見》，提出要加強市區聯動，建立條塊結合的旅游環境管理模式，加大旅游目的地聯合執法力度。在每年黃金周等旅游旺季，市旅游委員會均組織相關部門開展集中專項整治。2009年9月杭州市政府批轉了《關于加強杭州旅游目的地管理的實施意見》，正式啟動變臨時性聯合整治方式為常態性的聯合執法治理機制，并抽調市旅游委員會、公安局、工商局、交通局、城管執法局、質監局、衛生局、文廣新局、民族宗教局、物價局、公安交警局共11家職能部門，組成常設化的市旅游目的地聯合執法辦公室，牽頭負責協調全市旅游目的地環境秩序聯合執法，督察、協調各單位對違法行為進行查處，尤其對風景旅游區以及周邊如“野導”“黑車”等安全風險較高的違法行為進行了重點整治。通過這些行動，杭州市在對市區范圍內旅游潛在安全風險點，尤其是“野導”“黑車”等安全隱患較高、查處難度較大的安全風險點的排查治理工作中改變了旅游部門、安監部門孤軍作戰的被動局面，收到了良好效果。

此外，杭州市還積極鼓勵臨安、建德等市及西湖風景名勝區等旅游資源較集中的市、區開展旅游安全監管工作創新，不斷探索旅游安全監管工作的新機制與新手段。

（二）集中整治與專項整治相結合，扎實做好旅游安全排查工作

杭州市旅游委員會在旅游安全監管中，始終堅持把基礎性、常規性的安全隱患排查與集中整治活動和專項整治活動相結合，通過專項整治與集中整治工作推進基礎性、常規性安全檢查，確保旅游安全檢查與風險排查工作嚴密細致、萬無一失。近年來，杭州市旅游委員會通過“打非治違”“旅游交通”等一系列專項旅游安全整治工作，對旅游安全問題較多、安全隱患相對集中的領域集中力量開展了系統排查，并通過“計劃查與隨機查相結合、專項查與普遍查相結合、自主查與聯合查相結合”等方法確保專項治理工作的成果穩固有效。另外，杭州市旅游委員會不斷加大季節轉換、人員變化及重大節日前的檢查督察力度，尤其對重點旅游項目、重點酒店和旅行社進行定期安全隱患大排查，將安全隱患消滅在萌芽之中。

（三）以“平安旅游”創建為抓手，健全旅游安全考核制度

杭州市旅游委員會以貫徹落實浙江省旅游局《關于深入開展平安旅游創建活動工作方案》為契機，會同交通、消防、技術監督、衛生等部門完善旅游安全的技術監管，全面落實各項安全監管責任制，并研究出臺了《旅游行業安全生產標準化達標考核工作評定細則》，對景區（點）、賓館、旅行社的安全制度、安全組織機構、安全生產條件、安全教育培訓、安全檢查及事故控制六個方面進行細化，做到“安全理念人人確立、安全知識人人掌握、安全責任人人承擔、安全制度人人落實”，從而確保旅游行業安全有序發展。通過這些工作，加強了旅游企業的一線管理，推進了標準化考核進程，尤其是重點提升了A級旅游景區、星級飯店、旅行社安全管理能力，變突擊性、臨時性的安全檢查為常規性、制度化的安全檢查與考核。

（四）加強培訓教育與安全演練，增強安全防范意識，提高應對能力

杭州市旅游委員會高度重視對旅游安全監管人員、旅游經營企業以及游客“三位一體”的旅游安全知識與技能培訓教育工作。通過召開旅游行業安全管理工作座談會、培訓學習會等多種形式增強各級旅游主管部門的安全意識，提高其安全檢查執法水平；嚴格督促旅游行業、旅游企業開展旅游安全知識學習和技能培訓，建立旅游安全制度及學習臺賬，尤其對大型游樂設施、漂流等旅游安全風險較高的經營者專門組織安全培訓。同時，積極開展旅游安全宣傳工作，通過編制和為游客發放旅游安全注意事項手冊、制作與播放旅游安全公益視頻及宣傳海報等方式，增強全社會的旅游安全意識。此外，杭州市旅游委員會還重視把安全知識學習與安全技能演練相結合，在實際演練中把安全知識轉化為安全管理和安全應對能力。通過模擬游客突發疾病、酒店滅火疏散、突發地震、航班延誤、旅游車輛交通事故、食物中毒等常見旅游安全場景以及出境旅游游客遭遇搶劫、漂流應急救援等安全事件多發環節，切實提高各級旅游部門及旅游企業應對突發事件的能力。

（五）重視旅游安全風險預警，強化主動防范與應對

杭州市旅游安全監管尤其重視對安全風險的預警及提前預防，在積極防范、主動防范中實現旅游安全管理效益最大化。杭州市旅游委員會在系統總結既有工作經驗的基礎上，積極編制旅游安全總體應急預案及針對各類突發性旅游安全事件的應急預案，并督促和要求各類旅游企業，尤其是星級飯店、A級旅行社以及高風險旅游項目經營主體做好旅游安全應急預案，做到突發性旅游安全事件發生后能夠在第一時間快速行動、正確應對。在疫情、自然災害等可能對旅游安全防范與監管工作產生影響的因素到來之前，及時布控，提前采取各項針對性措施，盡力把損失降低到最小。

（六）拓展旅游質監網絡建設，加強社會網絡監督作用

杭州市在旅游安全監管中充分重視和發揮質監網絡的抓手作用，通過對質監網絡建設實行全程跟蹤管理，建立健全例會制度、聯絡員制度、考評制度、臺賬制度等方式構建全方位旅游質監網絡，督促質監網絡成員單位特別是賓館飯店、景點景區自覺加強旅游安全工作。同時，通過印發旅游服務監督反饋卡等方式，發揮游客的監督作用。

通過這些工作，杭州市確保了“平安旅游”創建工作的順利實現，有效防范了重大旅游安全事故的發生，為杭州市旅游事業快速發展提供了穩固的基礎和保障。對杭州市而言，旅游安全工作要上臺階、上層次，需要進一步健全和完善旅游安全監管責任體系，進而對重點領域旅游安全監管責任進行梳理和明確，并固化成為旅游安全責任認定的操作流程。這是增強旅游安全工作意識、提高旅游安全保障工作質量的前提，是進一步拓展和深化旅游安全體制與機制創新的基礎，也是杭州市旅游安全工作中亟須解決的重點任務。

三 杭州市旅游安全監管工作面臨的挑戰

杭州市委在《全面深化重點領域關鍵環節改革的決定》中提出，要使“圍繞推進國際重要的旅游休閑中心建設，形成提升城市國際化水平的體制機制”這一重大決策成為“十大舉措”之一，充分體現市委、市政府大力發展杭州旅游業的遠見和決心。與“大旅游”格局相適應，旅游安全的范圍明顯擴大，但其可控性大大降低。旅游安全監管的體制仍局限于“小旅游”，旅游安全監管的對象仍集中于旅游產業、旅游行業，旅游安全的主管部門仍局限于旅游主管部門，旅游安全監管的手段仍停留于日常檢查與處罰。旅游安全監管已成為一項復雜的系統工程，僅靠旅游主管部門在某些重點領域開展檢查和處罰已遠遠不能滿足現實的要求。

（一）旅游安全風險常態化、全域化

隨著社會日益步入“大旅游”時代，旅游開始成為生活中的常態，人人都成為“旅游者”或潛在“旅游者”，大量產業被納入旅游產業鏈條之中。這種趨勢既反映了旅游業的規模在不斷擴大，影響力和整合力不斷提高，但同樣也造成了旅游業態的常態化與“游客”身份的泛化，進而導致對旅游安全事故界定上的困難。尤其是杭州作為世界知名的旅游目的地城市，其旅游資源分布廣泛，景區景點與城市風貌融為一體，而外地游客數量巨大，更加劇了這一現象。

（二）旅游經營者安全生產責任機制有待完善和細化

我國《安全生產法》明確規定，企業是安全生產的責任主體，對于安全事故負有主體責任?！堵糜畏ā返谄呤艞l至第八十一條對旅游經營者旅游設施定期維護和檢測、旅游安全事故應急預案制定、旅游安全事故時對游客的救助及報告制度進行了規定。《杭州市旅游條例》第二十五條規定：“旅游經營者應當建立安全管理責任制，對可能涉及旅游者人身、財產安全的事項，應當事先向旅游者做出真實的說明和明確的警示，并根據有關規定采取防止危害發生的措施?！边@亦可視為旅游經營者對旅游安全負有主體責任。但既有法律法規對旅游企業的安全責任主要是概括性規定，配套的操作性方案及細則仍不完備。但對于如何協調不同政府部門、政府部門與經營者及社會組織之間的旅游安全責任，也缺少具體的規定。

（三）旅游企業安全主體責任與政府安全責任容易混淆

旅游安全不但是一種生產責任，更是一種公共安全責任。由于旅游安全事故往往影響面廣、涉及人群多、善后處理較困難，因此無論是旅游生產安全風險的事前預防，還是旅游安全事故發生后的應對處理，各級政府及相關部門都會積極開展工作，并在其中發揮主導性作用。政府直接參與旅游安全預防及事故應對處理，有利于各項工作迅速開展，但不能把政府部門對旅游安全的“主管責任”與旅游經營者應當承擔的“主體責任”相混淆。對于政府而言，其所承擔的本應當是指導旅游企業開展安全防范、指揮旅游企業及相關部門及時妥善處理安全事故、協調旅游企業與消費者之間的爭議處理等工作，但作為“旅游安全生產責任”體系中的政府監管責任與作為“旅游公共安全責任”體系中的政府直接責任往往難以有效區隔，經常導致政府越過旅游企業成為安全責任的主體，進而把政府安全責任演化成為一種“無限責任”。

（四）旅游安全主管責任與監管責任不清晰

旅游安全“主管責任”是旅游企業主管部門所擔負的對旅游企業安全生產事項審查并組織旅游企業開展安全防范及應對處理的職責。在旅游安全領域，主要旅游經營者與政府主管部門之間存在多種主管類型，旅游安全監管工作也與之相適應而存在多種不同的類型，分別為單一部門主管模式、多部門分別主管模式、多部門綜合主管模式以及臨時指定型的部門主管模式。這幾種不同類型的主管模式分別在旅行社、景區、賓館以及新興旅游項目等方面表現最為突出。旅游安全“監管責任”則是相關部門對旅游企業是否按照安全生產流程和操作規范開展經營活動進行檢查監督并對其予以糾察整改的職責。通常而言，“主管責任”主要是對旅游企業是否具備安全生產資質和條件的靜態判斷，以及對旅游企業安全防范常規性工作的指導監督；而“監管責任”則屬于專業性監督，是對旅游企業工作流程、操作規范及技術設施設備是否符合專業安全生產標準的監督檢查。旅游涉及多個行業和領域，很多涉及旅游尤其是在新興旅游業態中發生的安全事件，其主管部門和監管部門不明確；而旅游行政主管部門與除旅行社之外的其他旅游企業之間并無直接業務主管關系，也無法作為旅游安全主管責任和監管責任。

（五）相關部門的旅游安全協力責任缺少強制性

旅游安全涉及多個領域、多個行業、多個地區，具有職能交叉、業務交叉的特點，旅游安全工作的開展本身需要政府各個部門及行業協會、社會力量的協調聯動。《旅游法》第七十六條明確規定：“縣級以上人民政府統一負責旅游安全工作。縣級以上人民政府有關部門依照法律、法規履行旅游安全監管職責?！睂⒙糜伟踩ぷ髀氊熧x予縣級以上人民政府，在一定意義上也是為了保證旅游安全工作開展的部門協同性，但當前由于部門間的長效安全協調機制尚未形成，協力責任的內容、要求和實施步驟缺少具體的規定，也導致相關部門的旅游安全協力責任難以落實。《杭州市旅游條例》將旅游安全監管的主體僅規定為“市、區、縣（市）旅游主管部門”，與《旅游法》的已有規定產生了沖突。為了更好地處理相關部門、旅游企事業單位、旅游者在旅游安全風險防范、旅游安全隱患排查、旅游安全事件應對中的責任與義務，現階段可以通過制定旅游安全應急總體預案的形式，將相關部門的職能分工予以明確。

（六）旅游安全責任歸責與追責原則不明確

旅游安全問題涉及自然因素、生態環境、社會、技術等多方面，影響旅游安全的因素包括地質災害和氣象災害等自然因素，也包括食品衛生等衛生因素，同時還涉及刑事犯罪和社會動亂等社會因素、自然災害等環境生態因素，甚至涉及政治斗爭、文化沖突等政治因素。從旅游安全事故類型看，幾乎涉及《國家突發公共事件總體應急預案》中列舉的所有公共安全分類。由于需要對諸多因素進行綜合考量評判，因此在對旅游安全歸責原則及追責原則的把握上存在一定的困難，這在一定程度上也導致旅游安全責任與職權不對應、責任履行情況與問責結果不對應的情況。

四 進一步完善杭州旅游安全監管責任體系的對策建議

杭州市旅游安全監管工作面對旅游業高速發展與旅游管理體制改革所帶來的雙重壓力，需要進一步完善旅游安全監管責任體系。具體包括以下內容。

（一）明目擴胸，樹立“大旅游”安全監管理念

《中國共產黨十八屆三中全會公報》與《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》都反復強調，要推進國家治理體系和治理能力現代化。從“管理”到“治理”，反映了政府在社會事務管理方面從傳統的單一政府“管控”向“協商”“共治”的轉變。傳統的旅游安全部門管理主要是基于旅游項目和旅游企業資質審批權的監管，在當前政府部門簡政放權的背景下，安全監管手段和機制都需要做出適時調整。當前推動旅游安全監管工作，必須順應推進現代化的旅游公共事務治理體系與治理能力這一建設目標，需要我們在思路上明目擴胸，在方法上講求創新，改變過去過于倚重審批、罰款等前置與追責環節來開展旅游安全監管工作的傳統做法，強化旅游監管工作的部門配合，切實提高政府旅游安全監管能力，構建“上下聯動、政企協同、社會參與”的多層次、立體式旅游安全監管體系，真正使旅游安全監管工作落到實處、收到實效。

（二）部門協同，建立旅游安全聯合監管機制

一方面，旅游安全貫穿“吃、住、行、游、購、娛”等全部旅游要素，旅游風險可能發生在旅游的每一個環節；另一方面，對旅游安全要素的監管權分散在各個政府職能部門、涉旅企業以及旅游項目所在地基層政府中。旅游安全管理是一項復雜的系統工程，既需要政府組織的積極引導，也離不開當地公共安全管理部門的協助，更需要旅游企業的配合，因此需要將政府旅游安全責任在不同政府部門間進行合理配置并構建聯合監管機制。隨著旅游外延邊際的不斷擴大，各有關部門要對旅游安全進行聯合監管，建立機制、加強配合、明確職責，不留監管空白。

（三）強化制度，落實旅游企業安全責任機制

旅游安全生產是一項復雜的系統工程，各個環節和細節落實到位才能確保游客的人身財產安全及安全感受。要確保旅游企業主要負責人及各個部門、各工作小組、操作員工都具備良好的安全生產意識，制定完善的安全規則及安全章程，嚴格遵守相關規定并予以落實，根據安全章程規范作業規程，依照崗位責任制劃分崗位標準，落實細節工作確保旅游安全。同時，要完善旅游企業安全生產責任機制，對企業主要負責人、管理者及一線員工的行為進行約束規范，全面促進旅游企業安全生產能力的提升。

（四）權利導向，更新旅游安全政府監管手段

隨著《旅游法》的頒行實施，我國對旅游者的權利保護進入了一個新的階段，對政府的旅游安全保障責任也提出了更高的要求。傳統的旅游安全部門管理主要是基于旅游項目和旅游企業資質審批權的監管，部門間的協調聯動相對薄弱，對社會力量的引導利用存在短板。在當前政府部門簡政放權的背景下，安全監管手段和機制都需要做出適時調整，順應推進現代化的旅游公共事務治理體系與治理能力這一建設目標，拓展監管思路，創新監管方式，在繼續保持和強化審批、罰款等前置與追責環節開展旅游安全監管工作的基礎上，充分利用現代科技手段和智慧旅游成果，創新旅游安全監管方式，加大對旅行社組團旅游過程中的旅游交通、旅游住宿、旅游餐飲、旅游購物等重點領域的安全監管力度。一方面，積極推進旅行社團隊管理系統的應用，將目前的出境游、赴臺游備案制度延伸涵蓋至國內游和入境游；另一方面，研究開發旅游安全監管（應急）系統，實現旅游安全預警、旅游團隊動態監管、旅游突發事件應急處置以及旅游安全臺賬管理的系統化和信息化，促進旅游企業安全主體責任的落實，減少旅游安全事故的發生。

（五）明確職責，完善政府旅游監管責任體系

一是要強化旅游部門的監管責任。根據“誰審批誰負責”的原則，旅游部門要加強對旅行社的安全督察，負責旅行社安全生產制度、措施的制定和責任的落實，與交通部門共同監管旅行社租賃和使用旅游車輛開展旅游活動的全過程；根據“誰舉辦誰負責”的原則，旅游部門負責其主辦或承辦的各類旅游節慶、展會和旅游營銷活動的安全監管工作，制定各類應急預案并監督落實；根據安全生產工作的具體要求，旅游部門還要督促其機關內部和直屬單位安全管理制度的制定和落實，增強安全意識，提高防范能力。二是要加強對旅游飯店和旅游景區的安全監管。根據《消防法》《特種設備安全法》《食品安全法》《道路交通安全法》等法律法規的相關規定，飯店、景區的消防設施和消防安全措施由公安消防部門負責監管，電梯、鍋爐、壓力管道、客運索道等特種設備的安全由質監部門負責監管，從業人員健康、食品衛生等由衛生防疫和食藥部門負責監管，交通工具和交通設施的安全由交通部門負責監管，地質安全、自然災害、環境污染等由國土、水利、港航、環保等部門負責監管；根據“誰審批誰負責”的原則，風景名勝區、自然保護區、地質公園、森林公園、文物保護單位、濕地公園單位等類型的旅游景區則分別由建設、環保、國土、林業、文物等相關批準部門負主要的安全監管責任。同時，星級飯店和A級景區作為旅行社組織旅游團隊活動的主要場所，旅游部門要依據兩個推薦性國家標準《旅游飯店星級的劃分與評定》《旅游景區質量等級的劃分與評定》積極配合相關職能部門督察旅游安全制度落實、執業人員持證上崗、取得證照齊全有效等相關情況，實現多層次、全覆蓋的安全保障。

（六）重視教育，加強旅游者安全意識教育

隨著旅游逐漸成為國民重要的生活方式，旅游者的維權意識日益增強，旅游安全問題也逐步成為社會公眾與媒體關注的熱點。但旅游者維權意識日益增強的同時，旅游中的安全防范意識仍有待增強。隨著群眾生活水平的不斷提高，旅游逐漸成為一種重要的生活方式，并被接受為一項基本的公民權利。而自助游、自駕游等個性化旅游方式和高危高風險的探險游、運動游等旅游新業態蓬勃發展，新的旅游消費方式涉及面廣、專業性強、安全性低、掌控難度大。相比旅游業態和旅游目的地的快速擴展，對旅游者安全意識和安全技能的培訓仍顯不足。由于安全意識淡薄、安全知識匱乏、追求低價產品、忽視旅游保險等，部分游客在旅游過程中不遵守相關的安全規定，對旅游活動中存在的各類風險缺乏足夠的認識和警惕，事故發生后，游客自身又缺乏必要的安全避險常識，這些都成為引發或擴大旅游安全事故損失的重要原因。因此，旅游安全監管既要規范旅游企業的經營活動，又要重視旅游者自身安全意識的增強和安全能力的提高。

（七）整合資源，強化新型旅游業態安全監管能力

隨著我國旅游市場體系日趨成熟、產業規模逐步擴大、產業結構不斷優化、產業能級不斷提升，“醫療旅游”“教育旅游”“購物旅游”“水上漂流”“分時度假”等新型旅游業態大量涌現，大大拓展了旅游資源，豐富了旅游產品，成為構建“大旅游”產業的生力軍。相對于傳統旅游業態，新興旅游業態表現出更強的產業融合性與技術融合性，同時也伴隨著更高的安全風險。這就對旅游安全監管工作的綜合性、專業性、技術性以及協調聯動、快速反應能力提出了更高的要求。旅游新業態出現的時間短、發展速度快、安全監管手段單一、應急處置經驗不足，需要整合各方資源，構建務實有效的監管體系。一是針對社會資源轉化為旅游資源的項目，如工業旅游、農業旅游、體育旅游、中醫藥旅游等，旅游部門要積極配合原先的社會資源主管部門做好旅游安全監管工作；二是針對新出現的高危、高風險旅游業態，在依法沒有部門審批的情況下，旅游部門要依照屬地管理的原則，根據《旅游法》的要求，由新業態所在地人民政府主導建立聯合監管體制，對有重大安全隱患的項目要堅決關停并轉，確保旅游新業態的安全和可持續發展；三是針對自駕游、自助游等新型旅游方式，旅游部門要與交通、氣象、外事等相關部門密切配合，加強安全教育與引導，及時提供旅游公共安全信息，切實增強旅游者的安全防范意識，提高旅游者的安全事故應對能力。

（八）全員參與，建立旅游安全社會監督員制度

建立和完善旅游安全社會監督員制度，是對旅游安全監管制度的重要補充，是落實《旅游法》有關安全監管制度規定的重要舉措，也是積極利用社會力量、創新旅游安全監管工作機制的重要手段。當前旅游安全監管工作面臨專制管理人員少、管理涉及領域廣、安全監管專業性強、安全隱患防范責任重等現實問題。旅游安全社會監督員制度可以有效引導、發揮社會監督力量的作用，真正實現旅游行業的無縫監管、全面監管、日常監管，督促涉旅企業安全責任的落實，提升旅游安全監管工作的社會公信力，形成行業管理與社會監督以及常態管理與動態管理相結合、齊抓共管的局面。

（責任編輯 方晨光）

作者周魯耀，浙江大學城市學院法學院公共管理系講師、公共管理學博士（郵政編碼 310015）。