中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展進入黃金時期

高雪梅

舊的發(fā)展模式難以為繼，新的模式和動力何在

2016年是“十三五”開局之年，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，對落實“五大發(fā)展理念”，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，讓城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，重要意義自不待言。

國際經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化率在30%到70%之間是城市快速發(fā)展階段。與國際發(fā)達國家80%左右的高城鎮(zhèn)化率相比，中國城鎮(zhèn)化空間依然很大。而且，由于目前中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為40%，包括2.7億以農(nóng)民工為主體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進展緩慢，如何提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，任務(wù)非常艱巨。

根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》的預(yù)測，2020年中國城鎮(zhèn)化率將達到60%左右（戶籍人口），這意味著更多農(nóng)村人口會進入城市。但延續(xù)過去傳統(tǒng)粗放的城市發(fā)展模式，必然帶來資源環(huán)境惡化、社會矛盾增多、產(chǎn)業(yè)升級緩慢、各種“城市病”暴發(fā)等諸多風(fēng)險，影響整個國家的現(xiàn)代化進程。

經(jīng)濟增長的持續(xù)發(fā)動機

如何認識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想？城鎮(zhèn)化進程怎樣從追求速度轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量？

2016年 2月25日在北京舉辦的“推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)座談會”上，這些問題成為會議焦點。這次座談會由國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心、新華社瞭望周刊社、瞭望智庫主辦，《瞭望東方周刊》和國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委員會承辦。來自中央黨校、國家發(fā)改委、國土資源部、中國人民大學(xué)、香港城市規(guī)劃院、瞭望周刊社等單位的專家學(xué)者和部分城市管理者，圍繞戶籍制度、土地政策、農(nóng)民工市民化、調(diào)動地方政府積極性等焦點話題熱烈研討，提出了很多建設(shè)性建議。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認為，中國城鎮(zhèn)化還有較大的發(fā)展空間。從存量上來說，常住人口城鎮(zhèn)化率為56%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為40%，在推進農(nóng)民工市民化方面還有很大空間。從增量上來看，2015年中國城鎮(zhèn)化率增長了1.3個百分點，城鎮(zhèn)人口增加了 2000多萬。新增城鎮(zhèn)人口進入城市后，帶來消費結(jié)構(gòu)改變和2萬多個不同規(guī)模城市（鎮(zhèn)）的發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施的改善等都將拉動經(jīng)濟增長。

香港城市規(guī)劃院副院長孫紀(jì)平對比內(nèi)地和香港的城鎮(zhèn)化發(fā)展認為，當(dāng)前內(nèi)地城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷著農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和大城市中心城區(qū)人口疏散的雙重驅(qū)動，還有較大動力。

“智慧城市和綠色生態(tài)城市等新型城市建設(shè)蘊含較大的市場發(fā)展空間”。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令表示。

李鐵也指出，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著深層次利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，這既包括城市居民方面的固化利益，也包括城市管理者方面的固化利益，這些問題如果不能有效解決，擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長的目標(biāo)則無法實現(xiàn)。

需要戶籍制度改革，也要培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)居民

“目前城市發(fā)展已經(jīng)形成固化的利益格局。”李鐵說，要通過推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)矯正不可持續(xù)的城市發(fā)展模式，端正城鎮(zhèn)化指導(dǎo)思想。矯正與端正，都將觸動深刻的利益調(diào)整。“如果我們大家都是按照自己的利益去理解城市的話，城市只能向一個錯誤的方向繼續(xù)發(fā)展。當(dāng)我們個人的利益成為改革阻力的時候，我們的城市不會很美好。”

與會專家們承認，最具含金量的利益，是戶籍及依附在戶籍上的福利。

專家們表示，農(nóng)民工市民化政策不應(yīng)只以戶籍制度改革為主線。在他們看來，當(dāng)前農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶意愿并不高。河南省禹州市委常委、常務(wù)副市長黃河以禹州為例認為，由于農(nóng)民享受醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等政策優(yōu)惠較多，更多農(nóng)民工只愿意在城里居住，轉(zhuǎn)戶意愿并不高。

國土資源部土地整治中心副主任鄖文聚提到，2015年浙江大學(xué)新生中約有兩千名來自農(nóng)村的學(xué)生，當(dāng)中只有5人轉(zhuǎn)戶。

對于下一步市民化問題，孫紀(jì)平認為，目前城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點關(guān)注，是在戶籍制度改革和農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)變上，這點很重要，但是還不夠，需要從城市思維角度進一步重視城市的產(chǎn)業(yè)居民，要從城市產(chǎn)業(yè)體系完善的角度對農(nóng)民工市民化進行宏觀政策設(shè)計。“從長遠發(fā)展角度來看，農(nóng)民工不僅僅需要初級職業(yè)技能培訓(xùn)，更需要完整的職業(yè)技能體系，使其可以看到自己未來的完整而長期的職業(yè)生涯目標(biāo)，從而推動中國經(jīng)濟發(fā)展從人口紅利向人口質(zhì)量紅利轉(zhuǎn)變。”

中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陶然長期研究戶籍制度改革和土地制度改革問題。他認為，戶籍改革一定要符合人口流動規(guī)律，現(xiàn)在放開的多是人口流出地，“相當(dāng)一部分房地產(chǎn)供應(yīng)過剩的城鎮(zhèn)，希望農(nóng)民工過來買房，但這不是他就業(yè)的地方，買了房實際上還是用不上，”相反，人口流入地盡管吸引很多人來就業(yè)，農(nóng)民工要解決戶籍問題，路徑是積分制，但積分談何容易。陶然直言，“沿海地區(qū)和就業(yè)比較好的城市，制定的入戶積分政策是相當(dāng)嚴(yán)苛的。”

“土地紅利”仍有潛力

新型城鎮(zhèn)化，土地政策是保障。與會專家認為，土地問題是城鎮(zhèn)化進程中的難點問題，但也蘊含著巨大的機會。

鄖文聚指出，多年來土地紅利為城鎮(zhèn)化作出了貢獻，現(xiàn)在來看，土地紅利對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展仍有巨大潛力可挖，仍將發(fā)揮巨大作用。比如，當(dāng)前城鎮(zhèn)低效用地問題很嚴(yán)重，但是廣東的“三舊”改造有很多經(jīng)驗，上海也明確提出了城市建設(shè)用地零增長，甚至負增長，這些事實證明，城鎮(zhèn)低效用地改造有空間。

鄖文聚表示，農(nóng)民進城了，土地經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)不一定完全退出來，宅基地使用權(quán)不一定退出來，“需要很好地解決。”

鄖文聚認為，“土地紅利”對城鎮(zhèn)化貢獻巨大，未來如何繼續(xù)釋放“土地紅利”，還需要繼續(xù)探索。

與會專家談到“要處理好改革與法律的關(guān)系”。他們認為，目前許多政策雖已出臺，但相關(guān)法律仍未準(zhǔn)備好。 比如，鄖文聚指出，“推進新型城鎮(zhèn)化，土地政策上我們還沒有準(zhǔn)備好，這些文件都是許可，還沒有上升為國家的土地法，或者叫土地管理法的規(guī)定，有了土地法和土地管理法的規(guī)定時，才是依法行政，我們處在許可和法律要求中間地段，在這個中間地段我們要把這些底線把握好，才能夠用好土地紅利。”

陶然表示，土地制度改革，還有一個城市內(nèi)部土地利用不集約的問題，主要是在工業(yè)用地上。“城市所謂的攤大餅，基本上都是工業(yè)區(qū)在攤大餅，我們的商業(yè)住宅是非常密集的。”

陶然說，工業(yè)用地粗放是我國土地利用結(jié)構(gòu)中的最大問題，我國工業(yè)用地約占城市新增用地的40%，大多數(shù)國家工業(yè)用地占比約在10%～15%。 “這種模式在過去一段時間帶來中國的長期經(jīng)濟增長，但它是一個扭曲的模式”。

對于當(dāng)前的“人地掛鉤”政策，鄖文聚認為，由于農(nóng)民工的流動性太強，“人地掛鉤”政策是“結(jié)果賬”而不是“依據(jù)賬”，中國現(xiàn)有各項政策還不能很好地保證“人地掛鉤”的實現(xiàn)。

一個省要有若干個區(qū)域中心

與會專家認為，最近中共中央和國務(wù)院出臺了兩個關(guān)于城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化的重要文件，說明城市發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷史地位在提升。中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨非常大的機遇，到了發(fā)展的黃金時期。

鄖文聚指出，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是大城市和中小城市發(fā)展相結(jié)合，可以說當(dāng)前是中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵期，中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的春天到來了。

如何培育發(fā)展一批中小城市、加快城鎮(zhèn)群建設(shè)，是中央黨校副教育長兼社科部主任、一級教授王懷超最關(guān)注的問題。

“凡是發(fā)展比較快的地區(qū)，都有區(qū)域中心。”王懷超說，廣東、江蘇、浙江、山東都有兩個中心，除了省會，還有經(jīng)濟中心，相得益彰，發(fā)展很快。而西部省份，多數(shù)都是省會一城獨大。

“我覺得，中國要走一條一個省若干個區(qū)域中心這條路。” 王懷超舉例，湖北省6000多萬人口，武漢市就占了五分之一，實際上已經(jīng)飽和了。但湖北發(fā)展起來兩個副中心，一個襄陽一個宜昌，都有400萬、500萬人口，如果襄陽、宜昌發(fā)展成武漢的規(guī)模，三個中心占全省人口就超過50%。“再加上其他城鎮(zhèn)，就超過70%了，所以，還是要加快發(fā)展區(qū)域性的中心城市。”

王懷超認為，要建設(shè)區(qū)域性中心城市，省域、縣域都要發(fā)展區(qū)域性中心城市（鎮(zhèn)），這是促進中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要內(nèi)容。目前，為了促進中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，中央已經(jīng)提出了放權(quán)改革，放權(quán)要在經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)方面加大工作力度，給地方政府更大的自主權(quán)，并且使這種自主權(quán)實現(xiàn)常態(tài)化和制度化。

區(qū)域性中心城市，關(guān)鍵要有產(chǎn)業(yè)支撐。“關(guān)注農(nóng)民工戶籍問題很重要，但是還不夠，從城市角度，要逐步建設(shè)城市產(chǎn)業(yè)基地。”孫紀(jì)平提出城市“產(chǎn)業(yè)居民”概念，認為城市是由產(chǎn)業(yè)來驅(qū)動的，城市管理方式要更加注重“產(chǎn)業(yè)人口”這個內(nèi)涵。

新的模式和動力何在

在喬潤令看來，關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展新的著力點、新的戰(zhàn)略重點和新的發(fā)展方向，在頂層設(shè)計和理念上已經(jīng)基本形成，中央政策密集出臺，但是在地方反而缺乏推進的方向和動力。主要原因在于，“舊的發(fā)展模式難以為繼，新的模式和動力何在？”

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心學(xué)術(shù)委員會秘書長馮奎認為，地方在落實城鎮(zhèn)化政策中存在諸多不到位的地方，比如以方案來落實方案并未使政策真正落到實處。

研討會上，河南禹州市委常委、常務(wù)副市長黃河介紹了禹州推進新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗。作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點城市，禹州承擔(dān)著給中西部地區(qū)提供可復(fù)制模式的重任。禹州打破戶籍壁壘，著眼于打破權(quán)益和福利壁壘，取得不錯的成效。結(jié)合房地產(chǎn)去庫存，市政府制定優(yōu)惠政策，把進城農(nóng)民的住房問題解決了，同時搭建“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的具體實施平臺解決就業(yè)問題，提供就業(yè)保障，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)留人。

2016年2月25日，“推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)座談會”在北京舉行。圖為國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在會上發(fā)言

目前，禹州轉(zhuǎn)移人口融入到城區(qū)各行各業(yè)中，子女融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)，群體融入到整個社會。“群眾滿意度有了更大的提高，干部的工作作風(fēng)在新型城鎮(zhèn)化推進工作過程中也得到了轉(zhuǎn)變。通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，也提升了我們的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，促進了經(jīng)濟發(fā)展。”

對于引導(dǎo)地方發(fā)展方面，李鐵認為要把政策通過通俗語言變成大家更關(guān)心的事情，這需要發(fā)揮媒體的作用。

新華社瞭望周刊社副總編輯王磊表示，“在波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化歷史進程中，主流媒體作為社會信息中樞，不僅要當(dāng)改革的觀察者、時代的建設(shè)者、歷史的記錄者，也更應(yīng)該成為城市讓生活更美好的積極建設(shè)者、正確的倡導(dǎo)者。”

王磊指出，在涉及利益關(guān)系和復(fù)雜調(diào)整過程中間，媒體，尤其是主流媒體要履行好引導(dǎo)正確輿論和促進共識的責(zé)任，履行好提供公共服務(wù)的責(zé)任，履行好倡導(dǎo)和傳承城市文明的責(zé)任，履行好提供公共服務(wù)的責(zé)任，履行好人文關(guān)懷的責(zé)任。