中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展進入黃金時期

高雪梅

舊的發(fā)展模式難以為繼，新的模式和動力何在

2016年是“十三五”開局之年，推進新型城鎮(zhèn)化建設，對落實“五大發(fā)展理念”，轉變城市發(fā)展方式，讓城市建設成為現(xiàn)代化建設的重要引擎，實現(xiàn)經濟轉型升級，重要意義自不待言。

國際經驗表明，城鎮(zhèn)化率在30%到70%之間是城市快速發(fā)展階段。與國際發(fā)達國家80%左右的高城鎮(zhèn)化率相比，中國城鎮(zhèn)化空間依然很大。而且，由于目前中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為40%，包括2.7億以農民工為主體的農業(yè)轉移人口市民化進展緩慢，如何提升城鎮(zhèn)化的質量，任務非常艱巨。

根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》的預測，2020年中國城鎮(zhèn)化率將達到60%左右（戶籍人口），這意味著更多農村人口會進入城市。但延續(xù)過去傳統(tǒng)粗放的城市發(fā)展模式，必然帶來資源環(huán)境惡化、社會矛盾增多、產業(yè)升級緩慢、各種“城市病”暴發(fā)等諸多風險，影響整個國家的現(xiàn)代化進程。

經濟增長的持續(xù)發(fā)動機

如何認識、尊重、順應城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導思想？城鎮(zhèn)化進程怎樣從追求速度轉向追求質量？

2016年 2月25日在北京舉辦的“推進新型城鎮(zhèn)化建設座談會”上，這些問題成為會議焦點。這次座談會由國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心、新華社瞭望周刊社、瞭望智庫主辦，《瞭望東方周刊》和國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學術委員會承辦。來自中央黨校、國家發(fā)改委、國土資源部、中國人民大學、香港城市規(guī)劃院、瞭望周刊社等單位的專家學者和部分城市管理者，圍繞戶籍制度、土地政策、農民工市民化、調動地方政府積極性等焦點話題熱烈研討，提出了很多建設性建議。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認為，中國城鎮(zhèn)化還有較大的發(fā)展空間。從存量上來說，常住人口城鎮(zhèn)化率為56%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為40%，在推進農民工市民化方面還有很大空間。從增量上來看，2015年中國城鎮(zhèn)化率增長了1.3個百分點，城鎮(zhèn)人口增加了 2000多萬。新增城鎮(zhèn)人口進入城市后，帶來消費結構改變和2萬多個不同規(guī)模城市（鎮(zhèn)）的發(fā)展、基礎設施的改善等都將拉動經濟增長。

香港城市規(guī)劃院副院長孫紀平對比內地和香港的城鎮(zhèn)化發(fā)展認為，當前內地城鎮(zhèn)化發(fā)展經歷著農業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉移和大城市中心城區(qū)人口疏散的雙重驅動，還有較大動力。

“智慧城市和綠色生態(tài)城市等新型城市建設蘊含較大的市場發(fā)展空間”。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令表示。

李鐵也指出，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著深層次利益結構調整，這既包括城市居民方面的固化利益，也包括城市管理者方面的固化利益，這些問題如果不能有效解決，擴大內需、拉動經濟增長的目標則無法實現(xiàn)。

需要戶籍制度改革，也要培養(yǎng)產業(yè)居民

“目前城市發(fā)展已經形成固化的利益格局。”李鐵說，要通過推進新型城鎮(zhèn)化建設矯正不可持續(xù)的城市發(fā)展模式，端正城鎮(zhèn)化指導思想。矯正與端正，都將觸動深刻的利益調整。“如果我們大家都是按照自己的利益去理解城市的話，城市只能向一個錯誤的方向繼續(xù)發(fā)展。當我們個人的利益成為改革阻力的時候，我們的城市不會很美好。”

與會專家們承認，最具含金量的利益，是戶籍及依附在戶籍上的福利。

專家們表示，農民工市民化政策不應只以戶籍制度改革為主線。在他們看來，當前農民工轉戶意愿并不高。河南省禹州市委常委、常務副市長黃河以禹州為例認為，由于農民享受醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等政策優(yōu)惠較多，更多農民工只愿意在城里居住，轉戶意愿并不高。

國土資源部土地整治中心副主任鄖文聚提到，2015年浙江大學新生中約有兩千名來自農村的學生，當中只有5人轉戶。

對于下一步市民化問題，孫紀平認為，目前城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點關注，是在戶籍制度改革和農民工身份轉變上，這點很重要，但是還不夠，需要從城市思維角度進一步重視城市的產業(yè)居民，要從城市產業(yè)體系完善的角度對農民工市民化進行宏觀政策設計。“從長遠發(fā)展角度來看，農民工不僅僅需要初級職業(yè)技能培訓，更需要完整的職業(yè)技能體系，使其可以看到自己未來的完整而長期的職業(yè)生涯目標，從而推動中國經濟發(fā)展從人口紅利向人口質量紅利轉變。”

中國人民大學經濟學院教授陶然長期研究戶籍制度改革和土地制度改革問題。他認為，戶籍改革一定要符合人口流動規(guī)律，現(xiàn)在放開的多是人口流出地，“相當一部分房地產供應過剩的城鎮(zhèn)，希望農民工過來買房，但這不是他就業(yè)的地方，買了房實際上還是用不上，”相反，人口流入地盡管吸引很多人來就業(yè)，農民工要解決戶籍問題，路徑是積分制，但積分談何容易。陶然直言，“沿海地區(qū)和就業(yè)比較好的城市，制定的入戶積分政策是相當嚴苛的。”

“土地紅利”仍有潛力

新型城鎮(zhèn)化，土地政策是保障。與會專家認為，土地問題是城鎮(zhèn)化進程中的難點問題，但也蘊含著巨大的機會。

鄖文聚指出，多年來土地紅利為城鎮(zhèn)化作出了貢獻，現(xiàn)在來看，土地紅利對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展仍有巨大潛力可挖，仍將發(fā)揮巨大作用。比如，當前城鎮(zhèn)低效用地問題很嚴重，但是廣東的“三舊”改造有很多經驗，上海也明確提出了城市建設用地零增長，甚至負增長，這些事實證明，城鎮(zhèn)低效用地改造有空間。

鄖文聚表示，農民進城了，土地經營權、承包權不一定完全退出來，宅基地使用權不一定退出來，“需要很好地解決。”

鄖文聚認為，“土地紅利”對城鎮(zhèn)化貢獻巨大，未來如何繼續(xù)釋放“土地紅利”，還需要繼續(xù)探索。

與會專家談到“要處理好改革與法律的關系”。他們認為，目前許多政策雖已出臺，但相關法律仍未準備好。 比如，鄖文聚指出，“推進新型城鎮(zhèn)化，土地政策上我們還沒有準備好，這些文件都是許可，還沒有上升為國家的土地法，或者叫土地管理法的規(guī)定，有了土地法和土地管理法的規(guī)定時，才是依法行政，我們處在許可和法律要求中間地段，在這個中間地段我們要把這些底線把握好，才能夠用好土地紅利。”

陶然表示，土地制度改革，還有一個城市內部土地利用不集約的問題，主要是在工業(yè)用地上。“城市所謂的攤大餅，基本上都是工業(yè)區(qū)在攤大餅，我們的商業(yè)住宅是非常密集的。”

陶然說，工業(yè)用地粗放是我國土地利用結構中的最大問題，我國工業(yè)用地約占城市新增用地的40%，大多數(shù)國家工業(yè)用地占比約在10%～15%。 “這種模式在過去一段時間帶來中國的長期經濟增長，但它是一個扭曲的模式”。

對于當前的“人地掛鉤”政策，鄖文聚認為，由于農民工的流動性太強，“人地掛鉤”政策是“結果賬”而不是“依據(jù)賬”，中國現(xiàn)有各項政策還不能很好地保證“人地掛鉤”的實現(xiàn)。

一個省要有若干個區(qū)域中心

與會專家認為，最近中共中央和國務院出臺了兩個關于城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化的重要文件，說明城市發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設的歷史地位在提升。中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨非常大的機遇，到了發(fā)展的黃金時期。

鄖文聚指出，新型城鎮(zhèn)化應該是大城市和中小城市發(fā)展相結合，可以說當前是中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的關鍵期，中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的春天到來了。

如何培育發(fā)展一批中小城市、加快城鎮(zhèn)群建設，是中央黨校副教育長兼社科部主任、一級教授王懷超最關注的問題。

“凡是發(fā)展比較快的地區(qū)，都有區(qū)域中心。”王懷超說，廣東、江蘇、浙江、山東都有兩個中心，除了省會，還有經濟中心，相得益彰，發(fā)展很快。而西部省份，多數(shù)都是省會一城獨大。

“我覺得，中國要走一條一個省若干個區(qū)域中心這條路。” 王懷超舉例，湖北省6000多萬人口，武漢市就占了五分之一，實際上已經飽和了。但湖北發(fā)展起來兩個副中心，一個襄陽一個宜昌，都有400萬、500萬人口，如果襄陽、宜昌發(fā)展成武漢的規(guī)模，三個中心占全省人口就超過50%。“再加上其他城鎮(zhèn)，就超過70%了，所以，還是要加快發(fā)展區(qū)域性的中心城市。”

王懷超認為，要建設區(qū)域性中心城市，省域、縣域都要發(fā)展區(qū)域性中心城市（鎮(zhèn)），這是促進中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要內容。目前，為了促進中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，中央已經提出了放權改革，放權要在經濟發(fā)展和公共服務方面加大工作力度，給地方政府更大的自主權，并且使這種自主權實現(xiàn)常態(tài)化和制度化。

區(qū)域性中心城市，關鍵要有產業(yè)支撐。“關注農民工戶籍問題很重要，但是還不夠，從城市角度，要逐步建設城市產業(yè)基地。”孫紀平提出城市“產業(yè)居民”概念，認為城市是由產業(yè)來驅動的，城市管理方式要更加注重“產業(yè)人口”這個內涵。

新的模式和動力何在

在喬潤令看來，關于城鎮(zhèn)化發(fā)展新的著力點、新的戰(zhàn)略重點和新的發(fā)展方向，在頂層設計和理念上已經基本形成，中央政策密集出臺，但是在地方反而缺乏推進的方向和動力。主要原因在于，“舊的發(fā)展模式難以為繼，新的模式和動力何在？”

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心學術委員會秘書長馮奎認為，地方在落實城鎮(zhèn)化政策中存在諸多不到位的地方，比如以方案來落實方案并未使政策真正落到實處。

研討會上，河南禹州市委常委、常務副市長黃河介紹了禹州推進新型城鎮(zhèn)化的經驗。作為新型城鎮(zhèn)化建設試點城市，禹州承擔著給中西部地區(qū)提供可復制模式的重任。禹州打破戶籍壁壘，著眼于打破權益和福利壁壘，取得不錯的成效。結合房地產去庫存，市政府制定優(yōu)惠政策，把進城農民的住房問題解決了，同時搭建“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的具體實施平臺解決就業(yè)問題，提供就業(yè)保障，實現(xiàn)產業(yè)留人。

2016年2月25日，“推進新型城鎮(zhèn)化建設座談會”在北京舉行。圖為國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在會上發(fā)言

目前，禹州轉移人口融入到城區(qū)各行各業(yè)中，子女融入學校，家庭融入社區(qū)，群體融入到整個社會。“群眾滿意度有了更大的提高，干部的工作作風在新型城鎮(zhèn)化推進工作過程中也得到了轉變。通過新型城鎮(zhèn)化建設，也提升了我們的主導產業(yè)，促進了經濟發(fā)展。”

對于引導地方發(fā)展方面，李鐵認為要把政策通過通俗語言變成大家更關心的事情，這需要發(fā)揮媒體的作用。

新華社瞭望周刊社副總編輯王磊表示，“在波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化歷史進程中，主流媒體作為社會信息中樞，不僅要當改革的觀察者、時代的建設者、歷史的記錄者，也更應該成為城市讓生活更美好的積極建設者、正確的倡導者。”

王磊指出，在涉及利益關系和復雜調整過程中間，媒體，尤其是主流媒體要履行好引導正確輿論和促進共識的責任，履行好提供公共服務的責任，履行好倡導和傳承城市文明的責任，履行好提供公共服務的責任，履行好人文關懷的責任。