以優化績效指標為抓手推進預算績效管理

●王金秀 滕賦騁 王晨辰

以優化績效指標為抓手推進預算績效管理

●王金秀 滕賦騁 王晨辰

新公共管理運動著力打造績效政府，績效評價是其重要抓手，確保績效評價有效性的關鍵是設置恰當的績效指標。我國多年開展績效評價的實踐探索已有成效，但效果不夠理想，其主要原因在于績效指標設計缺乏科學性、合理性，嚴重制約了公共預算績效管理改革的深化。對此，本文建議將前期各地開展績效評價實踐中所設置的績效指標進行歸集與整理，有針對性地提煉出能夠反映不同類別項目的政策意圖以及不同部門職能定位的特征性績效指標。特征性績效指標應該考慮兩個方面的要求，一方面應該具有普適性，另一方面又能夠體現其差異性，由此，提高績效評價結果的可比性、可信度。

共性指標 特征性指標普適性指標 差異性指標 分層分類設計

一、現行績效指標的特點與問題

財政部2013年專門印發了《預算績效評價共性指標體系框架》，為預算績效評價實踐提供指導和參考，指標體系框架包括項目支出績效評價共性指標體系框架、部門整體支出績效評價共性指標體系框架、財政預算績效評價共性指標體系框架三大部分。三大共性指標的設計在制定之初具有一定合理性，但隨著預算改革的深化，其弊端和不足越發凸顯，具體如下：

第一，三大模塊的共性指標各成體系，但部分共性指標的有效性存疑。財政部針對項目、部門以及財政預算三大模塊的績效評價共性指標體系框架發布的預算績效評價共性指標體系框架具有指導性，主要為各級財政部門和預算部門開展績效評價工作提供參考，各級財政部門和預算部門在設置具體共性指標時，可根據具體績效評價對象的不同予以完善。

財政部發布的預算績效評價共性指標體系框架對于全國預算績效評價工作的開展發揮了極大的推動作用，但經過近幾年預算改革和績效評價工作的實踐，部分共性指標的有效性問題逐步顯現，具體表現在如下幾個方面：一是評價對象混淆，如資金到位率的評價對象難以確定，是項目實施單位、項目實施單位的上級主管部門，還是財政機關；二是滯后預算改革，如在實行國庫集中收付制度之后，資金到位率難以進行評價，另外，“三公”指標評價具有短期適用性，難以持續成為普適性指標；三是含義不明，如資金到位率到底是指財政資金到位率，還是指配套資金到位率，其所指不明確，即便明確所指，也與預算改革要求和取向相背離；四是可評價性不夠，如完成率的指標評價結果一般都非常好，其原因是績效目標計劃值不合理，項目實施單位往往在項目申報立項時就人為壓低預先設定的績效目標計劃值，由此使得完成率這一績效指標的測度失去評價的現實意義。

第二，個性績效指標的針對性不強，缺乏穩定性、差異性和可比性。財政部只發布了預算績效評價共性指標體系框架，區分了項目、部門以及財政預算三大模塊的績效評價共性指標體系框架，沒有對不同層級的地方政府預算、不同的部門以及項目的個性績效指標進行設計和規定，缺乏針對不同項目類型以及不同部門的個性績效指標，績效指標沒有體現項目特點及政策意圖，有些地方和部門以及項目在績效評價實踐中努力挖掘和設計了一些個性績效指標，但這些績效指標或缺乏穩定性，或難以體現不同層級地方財政預算、部門以及項目績效指標的差異性。由于不同層級地方財政預算之間、部門之間以及項目之間的績效指標缺乏統一性、穩定性以及差異性，使得不同層級地方財政預算、部門以及項目的績效評價結果無法進行比較，缺乏可比性。

第三，部分績效指標量化不足或過于虛化，難以客觀測度相對真實的績效。關鍵績效指標應該包括數量指標、質量指標、成本指標和時限指標。現實的績效評價工作中常常會出現績效指標過于虛化的情況，以至于績效難以進行測度和衡量。績效指標虛化的表現情況如下：一是績效指標中往往定性指標過多，部分維度指標虛化或無法把握，如項目立項情況以及部門目標等，績效指標量化不足，缺乏關鍵性績效指標，難以相對準確地測度真實的績效；二是有些量化的績效指標和標準都由被評價單位確定，形成“內部人控制”，自說自話，缺乏相對獨立性和客觀性，許多量化績效指標評價的結果為100%，甚至為100%以上，績效指標基本上不具備實效性；三是效果指標弱化，預算績效管理與評價相對于傳統的預算管理而言，其最大的差別在于強調產出和效果，因此，績效指標的設計以及績效評價的重心應該關注產出和效果指標，但由于政府預算的公共性和外部性特點，使現實中效果指標的設計難度大，產出和效果指標應該延展到何種程度往往難以把握，在過程性績效指標和終結性績效指標之間如何進行取舍不易確定；公共預算項目的公益性強，但許多社會效益卻難以通過量化的績效指標表達，而且績效指標的數據無法進行歸集。

成本指標應該是績效評價的基本指標，但目前成本指標無法設計，一是成本概念不明；二是現實中普遍存在以財政撥款代替成本的現象；三是成本節約形成的結余與其他結余難以區分；四是節余的結果是好是壞無法進行判斷，以至于成本指標難以設計，其績效也難以進行評定。

第四，績效指標定位不準，與其他績效評價要素和績效管理工作的關系不順。一是績效指標與績效目標脫節，年度績效目標和長期績效目標缺乏有效銜接，年度績效與長期績效混為一談。二是績效指標雜亂無章，五花八門，將預算活動事項堆砌作為績效指標，且績效指標一年一變，與績效評價的基礎數據混為一談，有些設計了良好的量化績效考核指標但卻無法采集到相關數據。三是績效指標與績效評價標準混為一談，或績效指標數據可以計算確定，但卻無法對績效具體情況進行判斷，比如人員經費保障率、公用經費保障率、人均公用經費變動率難以把握應該如何進行績效評分；績效評價指標與審計、財務狀況以及財務分析脫節。四是評價對象與績效指標錯位。一些績效評價項目被人為拆分，投入式項目和產出式項目分割，破壞了項目績效評價的整體性。部門績效指標沒有充分體現部門職能的穩定性和年度工作的差異性，使得連續或多次開展年度績效評價失去應有的意義。五是績效評價視野狹隘，流于形式，為評價而評價，目的不明確，影響績效評價結論的客觀性，以評促改的意識薄弱。

總體而言，由于績效指標缺乏合理性、穩定性和差異性，以至于績效評價結果難免主觀隨意，缺乏客觀性、可信性，更加難以具備可比性。

二、績效指標改進的建議

針對當前績效指標存在的問題，本文對未來績效指標的改進方向建議如下：

第一，針對不同評價對象、進一步分層分類設計績效指標。不同評價對象的特點和績效指標也各不相同，有必要將項目績效指標按經濟建設類、公務政務類以及社會公益類分類，并針對不同部門職能定位及其履行情況設計一套共性績效指標和個性績效指標，將穩定性指標與可變性指標結合。穩定性指標應該包括共性績效指標和部分個性績效指標，可變性指標主要是一部分個性績效指標，體現不同項目以及不同時段的差異性，穩定性與差異性結合。

第二，健全財務分析指標和標準，夯實績效評價的數據基礎。績效評價主要體現政府花錢的效果，財務分析指標原本應該是績效評價的基本指標，但我國績效評價工作中常常出現政府績效評價不考慮預算支出的情況，也基本上與財務狀況和財務分析指標脫節，近兩年行政事業單位財務規則修訂后調整了部分單位財務分析指標，但這些財務分析指標狀況的好壞缺乏判斷標準。今后，有必要進一步優化財務分析指標，并設置針對財務分析指標狀況的判斷標準，將財務分析指標與績效評價指標有機結合，形成共同的價值判斷。

第三，總結先期經驗，深入挖掘確立統一規范的績效指標。我國財政支出績效評價工作試點歷經10多年，走過了從分散化探索到自上而下的全國試點推進兩個不同階段，組織過政府績效評價和預算支出績效評價兩大體系的建設，積累了許多信息資料，許多地方還建立了績效指標庫，但這些績效指標有精華之處，也不乏糟粕，有必要集中組織力量，認真總結經驗與不足，分類分部門分層級挖掘績效指標，能夠統一確認的盡可能統一規范。另外，輔之以個性指標，在統一規范績效指標的同時明確績效標準以及評分依據，進而提高績效評價的可比性。績效指標設計不僅要體現“3E”標準，還應該關注公平問題，切實體現政府財政應該堅持的效率優先、公平為本原則。

績效指標設計還要注意提高其科學性，一方面要防止績效指標設計出現負激勵，另一方面，也要避免績效指標之間相互重復，或遺漏的情況。■

（作者單位：中南財經政法大學）

周哲、高喬.2016.央地事權劃分啟動，究竟是上收事權還是下放財權？[J].《財經》，10。

（本欄目責任編輯：范紅玉）