支農項目審批權下放后的財政資金監管探討

●張宇蕊

支農項目審批權下放后的財政資金監管探討

●張宇蕊

支農項目審批權下放改革，不僅促進了信息與決策對稱、權力與責任對稱、事權與財權對稱，而且在優化決策、加強執行、硬化約束、創新機制、統籌整合等方面帶來了新的轉變。但個別地方也存在認識不統一、承接不給力、監管不到位的現實問題，在一定程度上影響了支農項目審批權下放的整體效果。為進一步加強審批權下放后的財政資金監管，應正確認識審批權下放后加強財政資金監管的重要意義，強化權責對稱和正向激勵機制，優化項目資金決策和管理模式，構建陽光透明、民主管理的平臺，規范資金管理流程和監督體系等。

支農項目 審批權下放 財政資金監管

近年來，各級財政部門穩步推進支農項目審批權下放改革，通過逐級下放項目確定權和資金分配權，促進財政決策信息對稱，提高財政資金使用效益。可以說，支農項目審批權下放既是財政資金管理創新的突破口，又是審批制度改革的先行者，為財政體制機制創新釋放了積極信號，更為構建科學財政、效能財政奠定了堅實基礎。而探索建立責權明確的審批權下放機制，重點在于研究審批權下放后加強財政資金的監管，這將更有利于下一步的改革發展。

一、下放支農審批權后的重要轉變

下放支農項目審批權改革后，不僅在一定程度上促進了信息與決策對稱、權力與責任對稱、事權與財權對稱，更在優化決策、加強執行、硬化約束、創新機制、統籌整合等多個方面有了轉變和提升。

首先，在優化決策方面的轉變。支農項目審批權下放后，上級財政實現了“兩個解放”：一是從瑣碎、繁雜的支農項目審批工作中解放出來，凝心聚力，從更宏觀、長遠的角度研究支農政策、謀劃支農格局，在更廣闊的視野統籌運用多種工具、多種杠桿、多種資源，發揮財政資金的引導示范作用；二是從部門和下級財政“跑項目、爭項目、要項目”的困局中解放出來，科學理順縱向的上下級財政間關系以及橫向的財政部門與主管部門間關系，促進財政科學決策，優化財政資源配置。

其次，在加強執行方面的轉變。支農項目審批權下放后，基層財政發展環境更寬松、政策平臺更寬廣、調節手段更豐富，大大提高了工作的自主性和積極性。同時，支農項目審批權下放有利于基層發揮信息鏈短、反應靈敏、因地因時制宜的優勢，審批環節的壓縮還將大幅度降低行政成本、加快支農項目實施和資金撥付進度、提高財政資金運行效率。

再次，在硬化約束方面的轉變。支農項目審批權下放后，支農責任、壓力、期盼隨之下放，支農管理重心也隨之“下沉”。上級財政“重分配、輕績效”和基層財政“重申報、輕管理”的理財觀得到轉變，在項目立項評審、招投標、監理、驗收以及資金支付、監督檢查、績效評價等方面相應出臺了一系列措施，進一步突出對財政資金的全程把控，著力完善資金監管環節和鏈條。在某種程度上來說，約束力度不減反增，監管之弦不松反緊。

然后，在創新機制方面的轉變。支農項目審批權下放，帶來了行政創新能量聚變，激發了財政內部的生機活力。和以往相比，財政部門更注重通過創新目標責任制、聯席制、備案制、督導制、聯絡員制、問效問責制，進一步掌握實際需求，明確基層意愿；加強縱向溝通，實現信息對稱；實行動態調整，強化激勵機制，形成了職責明確、協調配合、良性互動的工作新局面。

最后，在統籌整合方面的轉變。支農項目審批權下放，為基層財政統籌和整合支農資金拓展了現實空間，帶來了由“量”到“質”的轉變。在支農理念方面，由零碎拼盤向資源集聚、優勢互補轉變；在部門協作方面，由分而治之向集中合力、協調配合轉變；在支農投入方面，由分散使用向統籌配置、集中投入轉變；在項目申報方面，由分口申報向對口申報、分渠匯流轉變。實踐證明，支農項目審批權下放后，基層財政可匯集多渠道支農專項，圍繞當地農業農村發展規劃，依規劃定項目，以項目籌資金，真正做大了支農投入蛋糕。

二、下放支農審批權后存在的問題

支農項目審批權下放，意味著上級財政的控制環節“后置”以及下級財政的分配環節“前移”，在近年實踐中發現，審批權下放后出現了三種問題，即權力“斷層”、權力“真空”、權力“盲點”。

第一，認識不統一，下放后出現權力斷層。支農項目審批權下放后，由于一些地方和部門基于本位利益，不愿下放或部分下放項目審批權、資金分配權，個別地方出現“我放他不放”、“上放下不放”、“假放真不放”的現象，不同渠道的支農資金仍被明確到具體項目、具體地點和具體環節，影響支農項目審批下放的連續性和實效性。同時，部分支農項目資金管理制度的規定較為模糊籠統，不夠具體、細化，特別是對扶持對象、分配方式等內容的規定較粗，項目立項權和資金分配權“怎么放”缺少制度依據支撐。

第二，承接不給力，下放后出現權力真空。支農項目審批權下放后，一些基層財政由于主觀和客觀的原因，支農資金管理能力難以適應現實需要。從客觀上來看，基層財政人員少，管理幅度寬，工作強度大，“上面千條線，下面一根針”，難以適應支農項目審批權下放后激增的工作量。從主觀上來說，基層財政改革步子邁得不大，對項目實施、資金管理中的老問題及績效考評、民主決策中的新動向，主動學習和提升不快，積極探索和創新不夠，對支農項目審批下放后帶來的大量管理空白存在權力承接乏力的現實尷尬。

第三，監管不到位，下放后出現權力盲點。支農項目審批權下放后，支農資金監管存在一些盲點亟待突破：支農資金事前、事中、事后全過程監管機制尚未建立，財政監管力量、廣度、深度需要加強；專項資金項目入庫、專家評審、績效評價的流程化管理模式尚未成型，重大項目論證、遴選、確定的科學性有待提高；資金監管手段單一，信息化、網絡化程度不高，進一步集聚和放大了權力下放后的監管風險。

三、下放支農審批權后加強財政資金監管的具體措施

面對下放支農項目審批權后不同程度出現的“斷層”、“真空”、“盲點”，需要從源頭上解決“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題，從實際出發加快財政資金決策、監管、考評、制度“四位一體”的機制創新，進一步規范分配秩序、優化支持方式、加快資金整合、加強監管力度、健全考評機制、完善制度體系，從而實現下放審批權后的財政資金透明化、科學化、民主化管理。

第一，正確認識審批權下放后加強財政資金監管的重要意義。首先，支農項目審批權下放屬于事權改革，是我國行政體制改革和財政體制改革的交匯點之一，更是下階段解除制度束縛、釋放社會經濟能量的動力來源之一；其次，支農項目審批權下放是各級政府簡政放權、轉變職能、強化問責、提高效能，以及優化調整上下級政府間和政府內部相關部門間關系的關鍵舉措；最后，支農項目審批權下放順應了財政資金管理向決策更科學、配置更優化、監管更精細、運行更高效邁進的要求。從上述三個方面來說，支農審批權下放改革的基調不會變、步子不會退、力度不會減，同時財政資金管理將從時效要求向效率質量要求深化、從程序規范向要素規范細化，對部門協作、制度體系、監管力量都有更高的要求。如何加快建立權責一致、決策科學、執行順暢、監督有力的財政管理運行機制，既守好支農資金管理的“第一道關口”，又把住支農資金使用的“最后一公里”，是支農項目審批權下放不“放空”、不“擱淺”、不“走樣”的重中之重。

第二，強化權責對稱和正向激勵機制。“收”與“放”始終是一對矛盾，只有遏制“只放不收”、“放任自流”的行為，才能避免“一放就亂、一收就死”的結果。在下放支農項目資金審批權的同時要做到“四收緊”，即收緊目標管理、收緊程序控制、收緊制度保障、收緊績效考核。具體來說，一是明確責任歸屬，強化責任追究，實行備案制、聯絡制和督查制，加大“問效”和“問責”力度，建立起權責明晰、責隨權移、財隨事轉、人隨事走、各盡其責的管理機制。二是在支農項目審批權下放的同時，上級財政側重于抓兩頭、促中間，即提出總體目標、基本原則、主要任務以及績效考評、監督檢查的具體要求，并對下級財政資金分配、項目立項、資金撥付和使用等基本程序進行明確規定。三是按照資金分配規范、使用范圍明晰、管理監督嚴格、職責效能統一的要求，對現行支農項目資金的分配、使用和管理制度進行修訂完善，特別是重點修訂支農項目審批權下放后不利于整合使用相關資金或其他有矛盾沖突的部分，真正做到用制度管人、管錢、管事。四是對審批權下放后的財政項目資金管理加強績效考評，并強化對考評結果的運用，加大獎補力度，對工作進展良好、績效突出、排名靠前的地方進行獎勵，對排名靠后的地方實行末尾淘汰制。

第三，優化項目資金決策和管理模式。一是按照“轉變支農方式、創新管理模式、放權激發活力、整合社會資源”的要求，探索PPP模式、政府購買服務等在農業農村領域的運用，將更多涉農項目“放權”給農民、農村基層組織、新型農業經營主體直接建設管理，創新財政、金融互動杠桿撬動農村資源。二是創新支農資金分配模式。能采用因素法、公式法的盡量采用，盡可能擴大支農資金“切塊”下達規模，減少“點鴛鴦、撒胡椒”的項目安排模式。上級財政可按照“客觀因素+績效情況”的原則，根據耕地面積、農作物總產量、農業人口等因素，結合本年規劃、績效目標及上年績效結果，合理確定支農資金分配去向與額度，同類同項進行捆綁打包下達。基層財政按照“工作統一協調、規劃統一制訂、資金統一安排、項目統一實施、管理統一規范、績效統一考核”的原則，自下而上對口申報相應專項資金。三是建立財政支農信息平臺。按照范圍覆蓋較廣、內容基本齊全、數據真實可靠的原則，統一統計口徑，健全統計制度，優化數據采集、處理、分析流程，完善財政支農投入、項目、效益等數據庫，實行電子臺賬逐級備查、跟蹤問效和分析報告，為財政資金管理提供準確、精細、詳實的信息。

第四，構建陽光透明、民主管理的平臺。強化農民在“三農”投入中的知情權、參與權、表達權、監督權，進而提高支農審批權下放后公共財政覆蓋農村的有效性。一是建立信息公開機制，加強支農政策的信息公開、宣傳、質詢等工作，將支農資金管理辦法和分配結果及時向社會公布，實行陽光操作，保障農民直接參與和信息暢通。二是建立順暢的需求表達機制。利用鄉村兩級政務公開、事務公開等平臺，以評議、聽證的形式，對重大支農項目征求農民群眾意見，最大程度體現農民意愿。三是提高農民群眾的參與度。依托基層民主組織，通過相應的途徑和程序，在規劃制定、項目立項、中期管理、監督考核等環節逐步吸收農民參與。四是建立反饋修正機制。將“農民滿意度”作為支農資金績效評價的重要指標之一，并根據農民的反饋意見，不斷改進項目管理，提高資金效益。

第五，規范資金管理流程和監督體系。一是規范項目資金管理流程，支農項目審批權下放后嚴守項目申報、資金管理、監督檢查、績效考評、后續管護等關鍵環節，在項目管理方面，盡可能采用立項公示制、法人負責制、招投標制、工程監理制、驗收考核制，在資金管理方面，普遍實行國庫集中支付制、政府采購制、財政報賬制、績效評價制，特別是對支農項目審批權下放后的項目，根據實際需要重新設計績效評價指標體系和評價工作流程。二是綜合運用監督檢查措施，強化支農項目審批權下放后的日常性監管和重點檢查，加強對項目資金的事前、事中、事后的一體化監控，建立健全審批權下放后必需的分析報告制、信息通報制、整改落實情況反饋制。三是推行多維度、立體化監督模式，參與和配合紀檢、監察、審計等部門組織的聯合監督，對下放審批權限的一般項目要求進行縣級審計，重點項目統一委托中介機構開展“第三方”審計，同時重點突出基層一線監管，將支農資金監管的重心放在縣鄉，切實加強基層財政監管能力建設。

（作者單位：湖南省財政廳）

1.趙鳴驥、丁麗麗、鄭啟輝.2012.重心下移關口前置構建支農資金監管防線[J].中國財政，19。

2.閆冬.2010.財政審批制度改革的探索與實踐[J].中國財政，10。

（本欄目責任編輯：王光俊）