樹立法治思維 強化預算績效監督的制度性約束

●楊坤

“財政監督改革發展理論與實踐”征文獲獎稿件

樹立法治思維 強化預算績效監督的制度性約束

●楊敬坤

本文從新《預算法》的修訂引入了預算績效監督的法理基礎，進而闡述了完善績效監督制度是提高財政支出效益的重要手段、構建績效監督制度體系是推進改革提高行政效率的有效舉措，并針對預算績效監督的制度性約束提出了相應的建議：建立有別于績效評價的績效監督制度、建立嵌入業務流程的全過程績效監督制度、完善績效監督評價指標體系、健全績效激勵約束機制，以期在法制層面完善預算監督制度。

新《預算法》 預算績效監督制度體系

加強財政資金監管，管好政府的錢袋子，一直以來都是社會關注的熱點話題。當前，落實依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化，已成為不可阻擋的歷史潮流。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，肩負保障財稅政策和財稅法規落實、嚴肅財經紀律、促進源頭治腐等重要職責。依法組織預算績效監督，是推進預算績效管理、提高財政資金使用效益、優化資源配置的重要途徑，完善預算績效法規制度建設，強化制度性約束，勢在必行。

一、新預算法的修訂為績效監督制度建設提供了法理基礎

經過社會各界廣泛討論、全國人大常委會前后四次審議，《預算法》在出臺20年后完成了首次修改。新修訂的《預算法》第一條明確了立法宗旨：“規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展”。

《預算法》將“加強對預算的管理和監督”寫入宗旨性條款，意味著預算監督在法律層面上提升到了一個新的高度。“推進預算公開和績效管理”是《預算法》新增的一項重要內容，縱觀新法全文，共有六次提到“績效”一詞，這是對傳統預算觀念的一次具有深遠影響的重大變革。

隨著新《預算法》的出臺，加強預算績效管理，提高政府財政支出績效，將是今后預算遵循的基本原則，為績效監督制度建設提供了法理基礎。政府決策能否最終落地，財政支出是否達到預期的效益，最終離不開完善的績效監督制度。

二、完善預算績效監督制度是提高財政支出效益的重要手段

經濟學中資金流動性是經濟活動的血液，充裕的資金流動能夠實現資源的合理配置，提高經濟運行中的經濟效率。在當前財政收入增速放緩，大量資金長期閑置浪費的情況下，增加財政資金的流動性，不失為提高財政資金效益發揮的最優選項。

現實的情況是，一邊是背負高息舉債借錢“搞建設”，一邊卻是巨額閑置資金“有錢花不出”。當下，從中央到地方，各級龐大的財政存量資金制約了資金效益的發揮，已引起了中央高度重視。為盤活存量、用好增量、支持實體經濟提質增效，國務院辦公廳下發《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，要求切實提高資金使用效率，充分釋放積極財政政策的有效作用；李克強總理在國務院第三次廉政工作會議上指出：決不能一方面民生需求“嗷嗷待哺”，而另一方面大量資金又“呼呼大睡”。

從財政部對外通報的情況來看，各級動真格、下狠招，重拳治理“沉睡的資金”，取得了一定成效，但仍有一些中央部門和地方部門仍未按要求交回財政存量資金，直接影響了盤活財政存量資金的政策效果。

從存量資金的形成來看，中國財政科學研究院院長劉尚希曾指出：“財政存量資金是多年累積形成的，原因復雜多樣，既有體制機制原因、也有管理能力問題；既有預算編制原因、也有預算執行的原因。”從資金監管層面看，績效管理的認識不足、懲戒制度的缺失，也是存量資金大量存在的重要原因。建立健全預算績效監督制度，以扭轉重投入、輕績效、資金等項目的傳統思維，增加財政資金的流動性，提高資金使用效益。

三、構建績效監督制度體系是推進改革提高行政效率的有效舉措

隨著中央反腐力度的持續加強，管理層權力尋租空間被擠壓，懶政、怠政、不作為已開始在一些部門與個人身上不同程度的顯現。大力反腐使其不敢干壞事，但無法通過同一方式驅使其做好事。

“軟抵抗、不作為”表現在財政預算管理層面，具體體現在：預算編制不夠細，在執行時與實際需求脫鉤，有錢花不出；項目管理效率低下，一些項目遲遲不能動工，開工的項目資金執行不下去；項目管理不規范、程序不合規、監管不力，致使決算報表審核不能獲得通過，財政無法支付，剩余資金趴在賬上。當前，紀檢監督部門執法力度加大、追責程序跟進的情況下，“不作為”就成為了逃避責任的避風港、實現不作為的有效推脫。

事實上，治療“軟抵抗、不作為”，新《預算法》已為監管部門提供了操作空間，“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”。財政部在《關于貫徹實施修改后的預算法的通知》，明確要求各級財政部門嚴格按照新 《預算法》的規定，加快建立健全預算績效管理機制，全面推進預算績效管理工作。

當下，探索建立績效監督成果同預算安排結合機制，推進建立績效問責機制，用制度管人，形成制度制約機制，是推動預算管理制度改革、治療“軟抵抗、不作為”有效舉措。當然，改革是一個蛻變的過程，必然會觸及部分人的利益，必然會遇到各種阻力。在改革處于蛻變的陣痛期，加強預算績效監管無疑是遏止陣痛的有效工具。

四、建立健全預算績效監督法規制度，強化績效監督的制度性約束

要想避免火災，就要筑牢防火墻。建立全面規范的績效監督制度，是實現績效監督的必然途徑，也是防范資金風險的一道防火墻。作為高于績效評價層面的預算績效監督，不能拘泥于績效評價，要對項目管理制度的制定與落實、項目實施單位績效評價的開展、資金使用的合規性等方面進行全方位監督。

（一）建立有別于績效評價的績效監督制度

預算績效監督制度是建立在預算績效評價之上的管理制度，是對項目資金的立項審批、資金分配下達、項目日常監管等整個流程的全過程監督，是基于預算績效評價的再評價、再監督，不能以績效評價代替績效監督。

績效監督與績效評價的主體不同。績效評價是側重于預算的執行結果的評定，其主體是項目實施單位、上級主管部門、上級財政部門。績效監督是項目實施與管理之外的第三方監管，主體是上級監管部門、上級財政部門。項目實施單位可以進行預算績效自評價，而不能進行績效自我監督。

績效監督與績效評價的目標不同。績效評價目標側重于項目決策、項目管理、項目產出以及可持續影響等內容，通過項目管理與實施的過程考察項目執行效果。績效監督目標不僅包含績效評價的內容，還包括項目績效工作的落實情況，項目績效評價組織的科學性，評價結果的運用情況，資金使用的合規性審查等方面。

（二）嵌入業務流程，建立全過程的績效監督制度

預算績效監督不能僅停留在預算執行效果的事后監督，要適應財稅體制改革需求，建立貫穿于預算編制、預算執行、事后評價的全過程的績效監督機制。

一是加強事前監督，建立預算績效編制審核機制。在年度預算編制審核過程中，績效監管部門要加大預算績效編制的審核力度，從源頭上加強財政資金使用效益的管控。重點對項目的可行性、科學性，申報程序的合規性，績效目標的編制是否科學、合理，是否符合資金效益需求，是否細化、量化、便于考核等方面進行審核。

二是加強事中管控，建立預算執行過程中的監管。充分運用財政信息化平臺，加強資金支付進度、資金實際用途是否符合績效目標的運行監控。通過對資金運行情況的分析，過濾可疑資金流向，適時跟蹤，查明原因，防微杜漸。同時，對于財政重點項目支出組織人員進行實地監督。

三是開展績效評價，組織預算績效執行效果的監督。對資金量大、涉及群眾利益、社會關注度高的項目開展事后監督評價。績效監督評價要注重全面性，既要評價項目產生的資金效益，又要評價資金使用的合規性；既要評價項目本身的執行情況，又要評價相關部門的監管情況；既要評價監管發現的問題，又要評價問題整改情況。

（三）結合監督業務特點，完善績效監督評價指標體系

財政部門組織預算績效監督，績效監督評價指標體系是必不可少的操作工具。目前，預算績效評價工作已全面展開，從中央到地方各級績效評價方面的法規制度基本建立。然而，現有的法規制度僅限于績效評價層面，對于預算績效監督層面，還未形成一整套的法規制度，關于如何設置預算績效監督指標體系還未出臺相關指導性政策。另外,對于預算績效編制是否科學、細化、合理等方面還需進一步加強監管。

預算績效監督指標體系的設置應包含以下三部分內容：一是在績效目標編制層面，應包括是否按要求編制預算績效目標，績效目標是否細化、量化，績效目標的編制科學性、可行性、合規性是否得到有效的審查。二是在預算執行層面，應包括項目立項申報是否按程序執行、項目決策是否合規、管理制度是否健全并嚴格執行、項目產出質量情況及群眾滿意度、各級績效評價開展及結果運用情況。三是在資金管理使用的合規性方面，應包括資金分配是否合理、資金到位是否及時、資金使用是否合規等指標。

（四）強化監督結果的運用，健全績效激勵約束機制

預算績效監督結果的運用是績效監督工作的落腳點，充分利用績效監督結果，使其成為制定財政政策、編制財政預算、分配轉移支付資金的重要依據。一是建立績效監督與預算編制相結合的制度。加強績效監督結果的運用，充分體現績效監督優化、促進預算管理的作用。二是建立監督結果的反饋機制。將預算執行績效情況、綜合績效評價情況和問題整改落實情況，及時向上級主管部門反饋，對偏離績效目標的問題及時予以糾正。三是建立責任追究機制。加強對財政資金使用績效的追蹤問責，強化對項目執行過程中各環節違規行為的責任追究，不斷提高預算績效管理水平，規范資金使用，提升財政資金績效。

預算績效監督制度是一項系統工程，需要在不斷地探索和實踐中逐步完善。當然，樹立法治思維、強化預算績效監督的制度性約束同時又是一項打破舊習慣建立新規則的革新過程，必然受到方方面面的阻力，如何全力推進，考驗著踐行者的智慧和勇氣。

（作者單位：河南省財政廳監督一處）

趙棠.2015.地方人大預算績效監督的實踐探索和路徑設計——基于浙江溫嶺預算績效監督的案例研究[J].人大研究。