完善軍隊預算評審制度研究

●易光明 劉 婷

完善軍隊預算評審制度研究

●易光明 劉 婷

軍隊預算評審是規范預算編報行為、提高預算編制質量的重要制度安排。完善該項制度，應把握戰略性、合規性、績效性、防險性四個維度，針對預算評審實踐中理念、機制、隊伍、結果運用等方面存在的不足，按照“四化”、“四庫”、“四全”建設的總體思路，采取矩陣式、嵌入式、激勵式評審等具體措施進行改進。

軍隊預算評審 業務流程結果運用

軍隊預算評審制度，是在軍隊預算編制審核過程中，運用一定的衡量標準，通過組織職能部門人員和相關領域、行業中的專業人才，對項目建設立項、發展前景、經費投量、效益評估等進行充分論證，科學提出預算評審意見的一種制度機制，這是不讓“錯誤預算”蒙混過關的防火墻，有助于優化財力資源配置、提高經費保障效益。

一、軍隊預算評審的主要維度

（一）戰略性評審：預算與規劃、計劃的銜接度

規劃、計劃是開展預算評審的核心依據。可供利用的財力資源與經費需求相比存在不足，這是預算編制中的基本矛盾，決定了預算必須有保有棄。V.O.凱伊（1940）認為預算工作的核心問題是：“將X美元分配給A活動而不是B活動的決策基礎是什么？”美軍PPBE系統較好地給出了答案，美國總統預算辦公室——管理與預算局（OMB）不僅參與審查預算案，還在PPBE過程的《計劃目標備忘錄》（POM）階段參與計劃結構的審查，即注重審查規劃、計劃與預算的銜接度。從邏輯上看，規劃、計劃是軍事需求、戰斗力需求的直接體現，軍隊建設中長期規劃體現了軍事戰略要求，軍隊建設年度計劃又是中長期規劃在各年度的具體細化，而軍隊預算是對規劃、計劃在財力資源分配方面的具體反映，預算編制是否科學合理，首先應審查其是否與規劃、計劃相銜接，當規劃、計劃明確的項目得不到預算安排的經費時，就無法正常展開并實現預期目標；當預算安排的項目不屬于規劃、計劃之列時，就可能存在財力資源配置的方向性失誤。

（二）合規性評審：預算與法規、標準的符合度

合規性是軍隊預算評審的最基本要求。張馨（1998）認為，“法治性是政府預算的靈魂,是政府預算的精髓和要義所在。”從本質上看，軍隊預算的編制與執行,本身就是法律法規的制訂和執行過程。合規性評審，要求在預算評審中，要審查預算項目申報的程序、內容、佐證資料等是否符合有關法規制度和標準，是否規范完備、細化準確。一方面，審查預算是否符合法規制度，包括是否遵循了 《中華人民共和國預算法》、《中國人民解放軍財務條例》、《軍隊預算管理規定》、《軍隊預算科目規定》等法律法規中關于預算編制的原則性規定和具體要求。另一方面，審查預算是否遵循相關標準，主要包括是否符合經費供應標準明確的保障分工、金額，是否符合野外駐訓時間、營房建筑面積、基本用藥目錄、冬季取暖時間和室溫等事業建設標準，是否符合旅團部隊文化裝備配備、辦公設施設備配備等資產編配標準，是否符合差旅、會議、公務接待等經費支出標準，是否符合工程施工定額等相關行業標準。

（三）績效性評審：績效指標與績效目標的清晰度

績效導向是預算評審理念的升級。美軍PPBE系統中，一個重要的步驟是制定《國防部年度績效計劃》，明確相關產出、服務水平和結果等績效指標與績效目標，作為預算請求正當性評審的主要依據。軍費供需矛盾所形成的巨大“剪刀差”，對財力資源的科學配置、精確保障和高效使用提出了更高要求。預算評審堅持績效導向，應重點關注績效指標與績效目標的科學性、清晰度，考查預算項目的績效指標與績效目標是否指向明確、具體細化、便于衡量，在此基礎上進一步分析預算項目的預期績效水平。可以從兩方面分析：一是縱向上，以歷史數據作為績效性評審的重要參考。一個單位（部門）的很多經費開支具有歷史的可比性，不同年份之間，在事業任務、市場物價等要素不發生大變化的條件下，分析是否做到辦同樣的事花更少的錢，或者花同樣的錢辦更多的事。二是橫向上，以同類項目比較作為績效性評審的重要依據。同類項目，經費需求的內容、金額可以作比較，在可實現項目預期功能的條件下，經費需求越少的績效越高。

（四）防險性評審：道德風險、技術風險的控制度

發現風險項目、防范風險損失是預算評審的重要任務。美軍預算評審的重要指標就是項目的可能風險。由于預算編制主體的能力素質、技術條件等原因，預算編制中可能存在一些影響預算正常執行或者經費保障效益的風險。一是道德風險。由于預算資源約束、預算主體追求自身利益最大化、不同預算主體之間信息不對稱等因素綜合作用，有的預算申報者在預算項目、金額的選擇上，可能偏離了戰斗力生成最優的根本目標和大局，存在一些人為影響軍費配置效率的現象。二是技術風險。主要指武器裝備、作戰力量、戰場設施和人才隊伍等項目論證不充分，在現有條件下投入經費很難實現預定的功能目標，進而存在高概率的損失可能。

二、軍隊預算評審制度存在的問題分析

2013年以來，在軍隊預算評審機制建設上，采取了專家重點評審、財務審計聯審與集體研究會審相結合等措施，取得了一些成效。但是，由于預算評審工作量大、專業性強、利益復雜等因素，目前仍然存在一些問題。

（一）預算評審理念存在偏差

傳統的理財觀制約了軍隊預算評審工作的開展，當前，相關預算評審主體還存在預算評審理念不新的問題。一方面，我軍經費分配與預算評審主要是基于供給和投入的分析，而一定程度地忽略了基于威脅和能力的分析，多考慮如何將既定的預算指標大盤子切到各級各部門，而對軍事威脅下軍隊建設計劃與預算安排的匹配性問題審查不足，從而難免存在重復建設、夸大預算需求、釣魚工程等資源配置低效問題，并在預算評審中未能得到應有的關注，難以有效擠出“水分”，不能形成對各預算部門的自我約束力。這種理念在短期內難以徹底扭轉，是預算評審制度改革的阻力。另一方面，現有的預算評審總體上還是停留在合規性評審方面，有的把經費分配不違規當成了績效，對戰略性評審、績效性評審和防險性評審的重視不夠。

（二）預算評審機制存在缺陷

美國國防預算評審由概略向精細、零散向系統、經驗向科學、低級向高級不斷發展，構建了以國家和軍隊高層為主導、專職機構為骨干、協調機構為支撐、相關機構為補充、評估審計相融合的制度機制。與之相比，我軍預算評審工作機制還不夠順暢。首先，預算評審的范圍不夠明確，現行制度重點強調要對納入規劃計劃的項目進行審查，各事業部門在組織預算評審時，評審范圍和重點也各有差異。其次，預算評審的統籌力度不足，缺乏詳細的評審實施計劃，分項預算與總預算評審的關系不夠順暢，未能統籌安排評審任務、合理調度評審人員，制約了預算評審質量和效率。另外，定量、精細化評審有欠缺。當前預算評審指標多為定性指標，操作性不強，評審模式相對比較粗放，不利于精準量化地衡量預算編報質量，也影響了預算期末有關執行考核的效果。

（三）預算評審能力存在短板

當前，軍隊預算編制時效性很強，在整個預算編制流程中留給預算評審的時間很少，這對評審主體提出了挑戰。由于軍隊建設任務的增多、預算科目的調整修訂，預算評審的工作量也不斷增加，而我軍預算編制采取“兩上兩下”的程序，每一個環節都有明確的時間節點，其中預算信息的傳遞、匯總還存在時間耗費，有關部門和人員實施預算評審的時間是非常有限的。與此同時，預算評審的技術性、專業性要求越來越高，而評審力量卻還比較缺乏，有關評審人員各有優長卻也各有短板，且尚未有效形成合力，財務、審計人員在武器裝備、戰場設施等專業知識方面有欠缺，事業部門人員在財務政策法規方面有欠缺，而預算評審專家庫建設時間比較短，運行還不夠規范，加之預算評審信息管理系統建設還不夠完善，預算評審管理的信息化、智能化程度還不高，要在規定期限內高質量地完成大量繁瑣的數據分析、項目評審工作，確實存在不少困難。

（四）評審結果運用存在軟化

評審結果只有有效地運用于經費分配等決策，才能達到預算評審的初衷。無論是我國財政預算評審，還是美國國防費預算評審，都注重評審結果的嚴格運用。與之相比，我軍預算評審制度對評審的結果運用關注還不足，一定程度地存在結果運用不到位、約束性不夠強等問題。目前，尚沒有一個具體的預算評審指導意見或規定將評審結論的法律效力明確下來，評審結論的運用力度還不夠，沒有考慮預算評審的總體情況與單位預算規模的關系，對于申報不實、預算審減率較高的部門，缺乏有效的懲處措施，不利于引導各單位各部門如實申報項目和經費，也不利于預算評審監督作用的有效發揮。

三、完善軍隊預算評審制度的總體思路

（一）以“四化”建設為導向，重塑預算評審目標

預算評審目標是開展軍隊預算評審工作計劃達到的效果，結合預算評審的現狀，可定位在以下四方面：一是預算評審規范化。要切實規范預算評審的計劃管理、組織實施、結果運用等，確保預算評審工作本身的規范有序，努力提高評審質量和效益。二是預算評審法制化。要健全完善軍隊預算評審法規制度，對預算評審“評什么”、“誰來評”、“用什么評”、“怎么評”、“考評結果處理”等基本問題作出明確規范，把預算評審納入制度化、法制化的軌道。三是預算評審信息化。要充分利用信息技術成果，完善預算評審信息管理系統，努力用信息手段提高預算評審決策的質量效率。四是預算評審常態化。要健全軍隊預算評審組織體制，完善預算評審制度機制，形成統一規范的程序方法，切實推動軍隊預算評審制度成為各年度預算編制中的常態化工作，確保其持續改進、延續運行。

（二）以“四庫”建設為核心，夯實預算評審基礎

預算評審需要具備一定的基礎條件支撐，重點是以下“四庫”建設：一是健全評審專家庫。要在2014年建立評審專家庫的基礎上，進一步規范軍隊預算評審專家管理，完善預算評審專家制度，明確評審專家在程序審查、政策審查、技術審查、經濟審查、效率審查等預算評審方面的具體職責，確保預算評審公平公正。二是健全預算項目庫。要按照零基預算的要求，健全單位預算項目庫和部門預算項目庫，滾動管理，不斷完善，做到只有進入項目庫的項目才能納入預算。三是健全消耗數據庫。為科學測算有關經費需求，要依托現有經費標準一體化消耗數據采集報告制度，對各類經費保障需求的基礎數據進行搜集，并通過數學模型合理測算。四是健全資產數據庫。為確保經費預算管理與資產管理相結合，落實“全口徑預算”關于將資產納入預算管理的要求，防止出現資產的閑置浪費，應加強資產數據庫建設，對各單位資產購置、建設、入庫、使用和出庫、報廢等全部環節實行可視化管理。

（三）以“四全”建設為重點，優化預算評審系統

軍隊預算評審是一個由評審主體、評審對象、評審實施、評審結果等諸多要素支撐的系統工程。要全面優化軍隊預算評審體系，做到各要素相互銜接。一是預算評審主體的全方位。要充分發揮戰略規劃部門、財務部門、審計部門、事業部門、專家等各主體的優勢，理清權責關系和工作范圍，形成評審合力。二是預算評審對象的全覆蓋。要把所有單位、所有科目經費、所有項目均納入預算評審的范圍，分層次、分類型組織評審，確保低效項目被發現。其中，為節約評審成本，對于標準經費預算等部分內容，可以不作為重點評審對象。三是預算評審實施的全過程。就是預算評審既要在“一上”提出預算需求環節、“二上”形成正式預算方案環節進行把關，還應適度前移、參與到項目論證環節，以及后移到有關預算執行和監督考評中。四是預算評審結果的全運用。要強調經費投入與產出之間、預算評審與分配決策之間的有機聯系，在評審結果清晰反映預算編報質量基礎上，作出相應經費分配決策，嚴格實施激勵約束措施。

四、完善軍隊預算評審制度的具體措施

（一）堅持矩陣式評審，健全評審組織

所謂矩陣式評審，就是預算評審組織中，既要充分發揮縱向各個層級的能級管理作用，又要充分發揮橫向戰略規劃、財務、審計、事業等部門和專家的合力，形成分層級、分行業的預算評審組織機制，重點是第三方評審和聯合評審。一是第三方評審。為確保預算評審工作的公正客觀，要在現有預算評審專家庫的基礎上，依托軍隊院校、科研所等，培育和選擇軍隊內部機構作為專門的第三方評價機構，形成相對對立的，不會受到各種復雜關系干擾的專業評審組織，這樣不但可以體現責、權、利分離，而且由于是專門從事此項工作的專業人員進行評審，將會提高評審的質量效率。二是聯合評審。各部門要組成聯合評審小組，并明確有關部門的具體評審職責，發揮各自優長，形成評審合力。

（二）堅持嵌入式評審，優化業務流程

所謂嵌入式評審，就是應按照業務流程再造的思路，將預算評審融入、貫穿到整個預算管理體系中，做到與其他環節緊密銜接、互相呼應，其中預算評審本身的流程可以分為以下四步：第一步，各級事業部門上報經費需求項目，并附項目論證情況、需求測算資料等。第二步，上級事業部門組織項目審查，按照零基預算的要求，凡與政策法規相抵觸、非急需、論證不充分、材料不完整等的項目，不列入下一步預算評審的范圍。第三步，實施預算評審。由預算評審聯合小組或者第三方評價機構組織，對經費預算尤其是項目預算實施評審，重點審查政策相關性、責任清晰性、預算科學性、預算與事業任務匹配性、預算與績效目標匹配性等情況。第四步，根據評審意見調整部分項目計劃內容、預算額度，確定年度分項預算安排。

（三）堅持激勵式評審，嚴格結果運用

預算評審的生命力在于結果的有效運用。在預算評審工作中，最直接的結果運用就是實施預算項目的淘汰、預算金額的核減等。在此基礎上，為倒逼和激勵預算申報者科學、合規編制預算，應進一步采取有效措施獎優懲劣。一方面，要采取適當形式表彰預算編制工作先進單位（部門）和個人，適時組織經驗交流，總結推廣經驗做法。另一方面，對于預算編制質量較低、審減率較高的單位和部門，要具體分析其原因：因任務變化、技術水平等因素造成的，要加強業務指導；因主觀蓄意造成的單位（部門）和人員，既要對下一年度的預算額度進行嚴格控制和核減，還要實施問責。另外，對于預算評審中發現的普遍性、傾向性問題，要從政策的角度，分析是否存在預算編制政策制度的不足并加以完善。

（作者單位：軍事經濟學院軍隊財務系）

1.V.O.Key.1940.The Lack of a Budgetay Theory[J]. The American Political Science Review,34(6)．

2.張馨.1998.論政府預算的法治性[J].財經問題研究，11。