關于稅務系統全面推行權力清單制度的思考

●朱蘭波

關于稅務系統全面推行權力清單制度的思考

●朱蘭波

推行權力清單制度有助于規范權力運行、促進政府職能的轉變。經濟社會發展的新形勢對稅務系統如何發揮稅收職能作用提出了新要求，推行權力清單制度是貫徹落實黨中央“四個全面”戰略布局和“五大發展理念”的需要，是稅收現代化建設的重要舉措，有利于提高稅法遵從度，提升稅收管理服務水平。稅務系統全面推行權力清單制度要切實轉變思想，加強領導，提高認識；要加快立法進程，完善法律法規，夯實權力清單的法理基礎；要依法清理，規范編制，加強權力清單制度的科學性；要規范運行，強化監督，提升權力清單制度執行的保障力度。

稅務系統 權利清單制度稅收征管

黨的十八屆三中全會提出推行權力清單制度，依法公開權力運行流程。稅收是國家財政收入的主要來源，稅務系統具有稅務管理權和稅收征收權，因此在稅務系統推行權力清單制度具有重大意義。

一、稅務系統全面推行權力清單制度勢在必行

第一，推行權力清單制度是稅務系統貫徹落實“四個全面”戰略布局和“五大發展理念”的需要。“四個全面”是黨中央提出的戰略布局，是黨中央治國理政的總方略，更是稅務系統建設現代化稅收的總指引。“五大發展理念”是十八屆五中全會提出的未來五年我國經濟社會發展的宏偉藍圖，是我國全面建成小康社會的行動指南，更是稅務系統各項發展改革的總體原則和指導思想。進入發展新階段，全力做好“十三五”期間的各項稅收工作，對稅務系統的自身建設提出了更高要求。按照“四個全面”的戰略布局和“五大發展理念”的各項要求，稅務系統必須進一步轉變政府職能，深入推進依法治稅，不斷提高稅收治理現代化水平。科學界定稅務系統的職權，依法全面履行稅收職能，創新稅收管理服務方式，加快推進行政審批制度改革，強化行政權力制約和監督，有利于積極發揮稅收職能作用，完成稅收現代化的目標。

第二，推行權力清單制度是建設稅收現代化的需要。權力清單制度就是要以清單形式明確稅務系統的權力和責任，明確該干什么、不該干什么，厘清稅務部門權力邊界。根據經濟發展新常態的要求，一絲不茍量化行政裁量標準、與時俱進細化權力清單，有利于構筑完備規范的稅法體系。根據國家推進稅制改革的要求，進一步完善權力清單制度，有利于建立健全成熟定型的現代稅制體系。清晰的權力清單有利于進一步簡政放權，維護納稅人的合法稅收權益，構筑優質便捷的服務體系；有利于優化征管流程和資源配置，構筑以風險管理為導向的科學嚴密的征管體系；有利于構筑穩固強大的信息體系，實現稅收精準管理；有利于深化績效管理，加強內控機制建設，構筑高效清廉的組織體系。

第三，推行權力清單制度是提高稅法遵從度的需要。長期以來，我國稅法遵從度偏低的主要原因是納稅人與稅務機關的法律地位和相應權利義務不明確、不對等，過多地強調納稅人的義務、淡化納稅人的權利。建立權力清單制度確定稅務機關的權責內容、劃定稅務機關與納稅人的邊界，實現稅務機關“法無授權不可為、法定職責必須為”。讓納稅人真正知曉稅務機關的權力及其權力的行使過程，明確自己該享受的權利，從而激勵納稅人更好地履行義務，切實提高社會稅法遵從水平。

第四，推行權力清單制度是提高稅收管理服務水平的需要。納稅人對稅收征管過程不透明、程序繁瑣、手續繁雜等問題的反映越來越多，尤其是一些審批權、執法權相對集中的部門和崗位，極易產生暗箱操作，滋生腐敗。推行權力清單制度，規范稅務機關的權力行使，從而使行政權力在法治框架內運行，把權力關進制度的籠子里，可以有效減少權力尋租、設租空間，防止權力濫用，推動依法治稅。同時，推行權力清單制度，有利于促進各級稅務機關轉變管理理念，優化納稅服務，正確履行稅收職能，將該管的事管住、管好、管到位，勇于負責，敢于擔當，為群眾提供更加優質、便捷、高效的稅收服務。

二、稅務系統推行權力清單制度面臨的困難和矛盾

為加快政府職能轉變、深化行政審批制度改革、進一步推進簡政放權，稅務系統積極開展了推行權力清單制度的實踐。2014年國家稅務總局下發了《國家稅務總局關于推行稅收執法權力清單制度的指導意見》，明確提出要讓稅收執法權力在陽光下運行，全面打造陽光稅務。各地稅務機關也積極行動，為制度的推行積累了經驗，但在推行過程中也存在很多無法回避的問題。

一是對推行權力清單制度的思想認識不均衡。權力清單制度的本質是通過規范行政執法機關的行政行為來控制行政權力，把權力關進制度的籠子里。正由于其對權力的限制，所以推動工作有實際執行的阻力是必然的。目前，國稅總局已下發了《指導意見》，對推進工作進行了詳細的部署，體現了總局對此項工作的高度重視。各省稅務系統也在總局的工作安排下，積極推進此項工作。但由于對此項工作重要性的認識不同，各級稅務機關推進工作的力度不一致，推進工作進展情況差異較大。有些省市稅務系統工作主動性不強、積極性不夠，沒有建立健全的工作機制，進度較慢。有些稅務機關認為權力清單制度作用不大，對推行工作的熱情不高，只是簡單地照搬上級清單，搞形式主義。有些稅務機關為應付工作，對其主要行政權力進行簡單處理，沒有覆蓋全部的行政事項，或者盲目減少權力事項，不實事求是。這都在一定程度上反映了各地對推進此項工作的重要性認識不足，沒有把這項工作作為重點工作抓緊做好。

二是對推行權力清單制度的法定職權認識不清晰。權力清單制度在稅務系統的真正落實關鍵在于對稅務機關的職權要進行清晰的界定，而稅務機關的職權必須經國家的法律法規來設定，其變更也要依據法律法規。沒有法定依據，稅務機關不能隨意增減對納稅人權益或義務的有影響的決定，是推行權力清單制度的基本原則之一。國稅總局的《指導意見》對稅收執法權力事項分為稅務行政許可、稅務行政處罰、稅務行政征收、稅務行政強制、稅務行政檢查和其他稅收執法權力六大類，為稅務機關編制權力清單提供了明確的指引。但依據法律規定的稅務系統的職權，其權力清單的范圍實際上應該更廣泛，即只要是稅務機關對外行使影響納稅人權利和義務的行政行為都應包括在內。稅務機關行使的如行政登記、行政指導、行政補償、行政服務、行政救濟等行政行為尚未列入權力清單范圍，因此需加快調查研究，積極探索經驗，抓緊時間開展。

三是對推行權力清單制度的層級職責認識不精準。權力清單制度的推行應上下聯動、分級開展、分級公開、逐步實施。國稅總局應承擔起法律、行政法規、部門規章和總局等部門規范性文件設定的權力事項，并對全國稅務機關的推行工作進行標準規范和指導；省級稅務機關應結合各省實際對地方性法規、自治條例、單行條例、地方政府規章和省稅務局及省以下稅務局規范性文件設定的權力事項進行清理和公開；市縣級稅務機關應主要抓好權力清單制度的執行和落實。省級的公開應以總局公開的清單為主，同時，要突出反映各省的稅收征管和納稅服務實際，清單要有所側重。從目前公開的權力清單來看，各省級稅務機關能嚴格執行總局的清單標準和規范，但各省的清單特色性不強，需加強科學分析梳理，及時編制公開。

四是對推行權力清單制度的后續監管認識不深入。推行權力清單制度關鍵在落實、結果靠執行。2014年2月，國稅總局公布了87項稅務行政審批事項，保留了7項稅務行政許可審批事項，取消了57項非行政許可審批事項，調整了23項為其他權力事項，稅務系統推進權力清單制度成效明顯。同時，總局提出要創新管理方式，把后續管理融入稅收征管和稅收執法等日常工作之中，加強對納稅人的事中事后管理。但推行權力清單制度是一項系統性工程，后續監管是保障推行順利的重要舉措。目前，在推行工作中選擇性放權、明放暗收、對清單落實和執行不徹底等問題還不同程度存在，后續管理制度不完善、監督機制不健全、責任不明確等問題還困擾著工作的推進，因此，亟需加強后續監督制約機制的建設。

三、稅務系統推行權力清單制度的建議

在稅務系統內大力推行權力清單制度是加強稅務機關權力運行制約和監督體系建設的重大舉措，有利于推進行政審批制度改革，加快政府職能轉變，還有利于依法治稅，實現稅收現代化。

首先，轉變思想，加強領導，提高稅務系統上下對推行權力清單制度的認識。稅務系統要加強推行權力清單制度重要意義的宣傳工作，使各級稅務機關在思想上高度重視，尤其是各級領導要把這項工作列入重要工作日程，切實保障工作的推行。一是要通過有效措施，提高各級稅務人員參與推行工作的主動性、積極性和創造性；二是要抓好工作的組織和研究部署，各級稅務機關都要成立領導小組，主要領導親自抓，分管領導直接抓，要制定工作目標，明確工作責任，確保科學合理地推進工作進度；三是各級稅務機關要及時總結經驗，對工作中的先進要加以表彰，建立協調溝通機制，針對推行中的問題要及時研究解決；四是總局要加強對各省的指導和督促檢查，各省也要對下級稅務機關的貫徹落實和執行情況進行檢查，要將此項工作列入系統績效考核，及時通報工作推進情況，對落后的要及時督促，確保工作進度。

其次，加快立法，完善法規，夯實稅務系統推行權力清單制度的法理基礎。稅務系統權力清單必須有法規依據，無法律規定不得設立行政權力，而稅務系統的權力事項主要依據憲法、稅收征管法、行政許可法、行政處罰法等法律法規，及國務院的行政法規、部門規章和總局等部門的規范性文件。因此，一要加強稅收立法建設，對現有的相關法律法規進行清理、補充和完善，尤其是要高度重視對稅收征管法等基礎稅收法律的修訂，對不適合的法律法規通過合法程序予以廢止，加快有關稅收行政法規的立法進程，加快將部門規章或規范性文件上升為法律，盡快啟動在稅收管理中法律真空領域的立法程序；二要建立清單制定的合法程序，可借鑒立法法的有關規定，在制定、運作和公開等每一個重點環節都有特定的程序，規范權力清單的制定，確保稅務系統權力清單制定的程序正義。

再次，依法清理，規范編制，加強稅務系統推行權力清單制度的科學性。推行權力清單制度就是要讓權力在陽光下運行，明確清單之外無權力，也使納稅人了解稅務機關的職權邊界，切實防范權力尋租。為提高稅務系統權力清單制度的科學性和有效性，要重點做好以下工作：一是依法清理稅務系統權力事項，要按照稅務系統的職權，認真細致地逐項清理，摸清職權底數和法規依據，理清關鍵部位和關鍵環節，科學合理地編制職權目錄；二是科學編制權力清單流程，對每一項權力事項都要按精簡手續、優化流程、方便高效的原則制定合理的辦理程序，方便納稅人辦事；三是全方位公開權力清單，要建立健全權力清單公開制度，通過多種途徑、方式及時向社會公開權力清單內容和流程，及時做好有關咨詢工作，保證納稅人能夠透徹了解辦事部門、程序、依據、職責；四是建立動態調整機制，稅務系統要根據經濟社會發展和稅收征管服務工作發展的需要，及時對權力清單的具體內容跟蹤調整。在調整時，要嚴格依法依規進行，保證調整合法合規，確保權力清單科學、完善、有效。

最后，規范運行，強化監督，提升稅務系統推行權力清單制度執行的保障力度。權力清單制度的規范、有效運行是推行工作的生命線。一是加強有關后續管理監督的制度建設，建立起相配套的監督機制，加快責任清單建設，明確責任主體、責任類型、責任輕重等；二是加強社會監督，使稅務機關的職權依照權力清單的要求行使，不越權、不缺權，實現權力清單制度的設計目標；三是加強對權力清單制度運行的督察，明確監督的重點領域、范圍和具體監管措施，做到監管任務與權力清單中的權力相對應，及時發現并糾正違法行為；四是加強權力清單制度運行的評估工作，積極構建納稅人評價制度，引進第三方評價機制，對權力清單制度的實施效果給予客觀評價，以便總結經驗、持續改進；五是加強問責工作，完善制度執行的問責機制，明確違紀的規定，對不正確履行權力清單的單位和人員，依法追究責任。

（作者單位：遼寧省沈陽市鐵西區國家稅務局）

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4.薛瑞漢.2016.市縣政府推行權力清單制度問題研究[J].中州學刊，1。

5.張鳴.2015.省級政府部門推進權力清單制度研究：基于浙江實踐的考察[J].電子科技大學學報，1。（本欄目責任編輯：王光俊）