完善財政體制　助力供給側結構性改革

■/李文杰　陳　晨

完善財政體制助力供給側結構性改革

■/李文杰陳晨

財政是國家治理的基礎，是宏觀調控的重要工具，財政體制又是國家治理體系的核心內容。供給側改革無論是要重構經濟增長的動力機制，充分發揮市場的決定性作用，還是要去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，增需求等，都離不開財政體制的改革。文章重點論述了為保證供給側改革的順利推進，財政體制方面需要在理順中央與地方財政關系的基礎上，在預算管理、稅收制度和財政收支等各個方面進行一系列的制度創新。

財政體制改革供給側結構性改革

財政在國家治理中具有基礎性、支撐性、保障性作用。財政體制運行不暢，供給側改革就難以推動，只有不斷深化財政體制改革，才能為推進供給側改革創造條件，開辟路徑。

一、理順中央與地方的財政關系，為供給側結構性改革提供前提

財政是國家治理的基礎和重要支柱，我國從中央到地方有多個層次，中央與地方的財政關系不協調，相互博弈，中央的精神就會在貫徹中逐層減弱，財政政策的執行力就會降低，在制度層面損害中央權威，使供給側改革受阻。1994年實施的“分稅制”雖有其意義，但它在中央與地方的財政關系上卻留有后遺癥，它將財權上收，事權層層下移，致使中央與地方的事權與財權不匹配，事權與支出責任不對應。尤其到近年來，由于經濟發展與財政收入增速回落，地方承擔的公共服務事項又在增多，收支缺口加大，這一問題越發突出。地方政府要么難有作為，要么只有舉債，致使債務包袱沉重，影響供給側改革的推進。

推進供給側改革，就要抓住財政體制改革這個牛鼻子，從調整央地財政關系入手，完善財政治理體系，提高中央政策的執行力和穿透力。在收入上，中央要給地方放權，配合營改增的完善，合理確定中央和地方的分享比例，并把適合地方收入的稅種下劃給地方，以改善地方的收入來源。在支出上，要科學劃分中央與地方的事權和支出責任，適度加強中央的事權和支出責任，并減少中央和地方職責交叉、共同管理的事項。各級政府都編制權力清單與責任清單，構建規范嚴密、權責明確、激勵相容、互惠共贏、助推改革與發展的財政體制，調動中央和地方兩個積極性，這既有利于完善國家治理體系，提高國家治理能力，又有助于發揮財政的作用，推動供給側結構性改革順利進行。

二、調整和完善稅收政策，促進經濟增長動力機制重構，為供給側結構性改革提供基石

“所謂供給側改革，本質上就是從財富的原點再出發，發掘經濟增長的真動力。”支持經濟增長的動力包括經濟活動主體、生產要素、要素升級、結構變動、制度變革等。在生產力水平較低時，供不應求，投入勞動力、資本、土地等生產要素，就能促進經濟增長，進入中等收入階段后，尤其在供大于求的條件下，則需要重構經濟增長動力機制，改變過去依賴要素驅動的方式，通過要素升級、結構變動和制度創新來促進經濟增長。

當前我國的供給不能滿足消費升級換代的需要，原因在于企業的經營模式粗放，技術水平低，創新能力弱，生產的多是低端產品。要改變這一狀況，從財政來講，就要不斷調整和完善稅收政策，加大對企業技術創新的支持力度。如完善研發費用加計扣除政策；擴大享受所得稅優惠的高新技術企業認定范圍；放寬減免所得稅的技術轉讓主體范圍等，以促進科研成果轉化，鼓勵企業加強科技創新投入，提升產品和服務品質，提高全要素生產率。

我國近年也在不斷減稅，2016年又全面推開“營改增”改革，但企業的稅負依然較重，還要進一步采取措施。如“營改增”的繼續完善；進一步擴大小微企業免征范圍；繼續清理規范涉企收費，取消、歸并、減免政府性基金，合理降低行政事業性服務收費標準，清理整頓與行政職能掛鉤且無法定依據的中介服務收費，推動行業協會商會與行政機關脫鉤，清理行業協會商會違法違規強制企業付費參加考核評比、表彰、贊助捐贈等項目，以降低企業制度性交易成本；要使財政與金融分家，幫助企業降低融資成本；清理規范公路收費，降低企業物流成本；完善最低工資調整機制，統籌兼顧企業承受能力和保障勞動者最低勞動報酬權益，合理確定最低工資標準調整幅度和頻率，階段性降低社保繳費和公積金繳存比例，降低企業人力成本等。通過這些改革促使企業降成本，增效益。

三、完善預算管理制度，為實現供給側改革目標提供保證

當前我國不僅總供給大于總需求，供給結構與需求結構也不對應，產能大量過剩，其原因都與財政體制有關。從總量看，供大于求的直接原因是為應對2008年金融危機，國家出臺了4萬億的一攬子計劃，大量增加財政投資，并帶動社會投資。從結構看，我國供給結構與需求結構不對應，除因企業技術水平低，創新能力弱，主要生產低端產品外，也與財政偏重投資有關。財政的內容與功能具有多樣性，若舉措不當，就可能功能錯位。如刺激需求，投資的效果更明顯，而調節結構，稅收更具有優勢。過去偏重投資雖能增加需求，但難以解決結構性問題，原因在于市場瞬息萬變，政府能預測宏觀發展趨勢，卻很難全面、真實、準確了解具體的市場狀況，在我國財政“軟約束”。政府決策缺乏有效制約的條件下，財政投資就容易沖動，盲目拍板，不符合市場需要。而且財政投資數量大，并具有帶動效應，容易形成一哄而上的局面，致使宏觀調控不僅沒有彌補市場的弱點，反而強化、放大了市場的弱點。今天去產能，就要改革財政體制，完善績效預算、預算公開等制度，加強財政審計，強化預算的外部監督機制，建設“規范、透明、績效”的預算管理制度，以規范財政投資，控制投資數量，優化投資結構，避免拍腦袋決策的現象出現，促使財政調節在工具上由偏重投資轉向偏重稅收，在方式上由直接調節轉向間接調控，這既有利于改善財政的作用，又有利于充分發揮市場的決定作用。這種用改革的辦法消化產能的作法，更利于達成目標。

四、完善社會保障和收入分配等制度，適度刺激需求，為供給側改革的順利推進創造環境

供給側改革從改善供給入手，改變了過去從需求側入手，通過投資、出口來增加需求，拉動經濟增長的作法，但這并不等于它就否定需求側的作用。當前，我國出口乏力，內需不振，若經濟增速下滑過快，也會帶來就業、社會穩定等一系列問題。因而供給側改革也需要適當擴張需求，為改革托底。而財政能起到作為需求側和供給側連接點的作用，它既能改善供給、促進結構優化，又能增加當下需求，刺激經濟增長，將其與產業、區域等政策相配合，既能在微觀處發力，又能在中觀、宏觀層面見效，相比于貨幣政策，就更具有優勢。

目前我國經濟低迷，赤字率又低，通過完善稅收制度，積極減稅，造成的財政缺口通過發行國債來彌補，在未來經濟過熱時償還，有利于把沉淀的社會需求轉化為現實需求，促使經濟企穩回升，并熨平經濟周期，避免下一輪經濟過熱發生；增加財政支出，在擴大需求的同時，還能改善民生、優化結構、增強發展后勁。改革財政體制還可以通過完善收入分配制度，如通過優化個稅稅率或實行綜合所得稅制；完善社會保障制度，建立兼顧各類人員的養老保障待遇確定機制和正常調整機制；加快健全覆蓋全民的醫保體系；加大保障性住房的供給規模并優化供給機制；改革轉移支付制度，平衡區域收入差異，加大扶貧支出和精準扶貧等政策措施，增加居民收入，縮小收入差距，增加消費需求，釋放發展潛力，凝聚改革動力，增強增長活力，為供給側改革的順利推進創造環境與條件。

［1］滕泰，劉哲.供給側改革需改善發動機“三去”不是全部〔EB/ OL〕搜狐財經新聞，http：//mt.sohu.com/2016/0302/n439084119.shtml.2016-03-02.

［2］吳曄.去杠桿，勢在必行〔N〕.浙江日報，2016-1-13.

［3］商西.全國400多個縣債務率超100%地方政府會“破產”嗎〔N〕.南方都市報，2015-12-25.

［4］張志前.對我國經濟“去杠桿”的五大建議〔N〕.證券日報，2016-07-30.

［5］張海冰.持續減稅是供給側改革的重要舉措〔N〕.上海證券報，2016-03-09.

◇作者信息：湖南省耒陽市財政局

湖南省耒陽市水利局

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅

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1004-6070（2016）10-0005-02