農村資金互助合作組織風險防控問題研究?

常　偉

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農村資金互助合作組織風險防控問題研究?

常偉

摘要：農村資金互助合作組織為農村金融注入了活力,但也存在道德風險和經營能力風險。近年來,農村資金互助合作組織在我國農業與農村發展中發揮了重要作用,但也存在一些亟待解決的問題,如正規資金互助組織發展緩慢,出現了大量未經銀監部門批準、蘊含較大風險的資金互助組織等。應從營造制度環境、拓寬資金來源、改革外部監管機制與內部控制機制等方面采取措施,增強農村資金互助合作組織防控風險的能力。

關鍵詞：資金互助;合作組織;風險防控

一、引言

基于農戶間互惠互助的農村資金互助合作組織是解決當前我國農村金融制度失靈的路徑之一。按照相關政策設定的目標，農村資金互助合作組織是指經過銀監局批準，由鄉鎮、行政村農民和農村小企業自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互助性銀行業金融機構。就經濟性質而言，它是社員民主管理，以服務社員為宗旨，謀求社員共同利益的獨立企業法人。在這一制度框架下，借款人違約不僅會使其個人失去信譽，致使其在本地或相關行業難以立足，還會給其子孫后代帶來消極影響。高昂的違約成本有助于規范借款人行為，減小道德風險。不僅如此，資金互助借貸行為以真實商品生產交換為背景，管理者可及時掌握借款人生產經營信息，有助于改善農民和農村小企業在金融市場中的地位，從而改善融資環境。

但就現實而言，農村資金互助組織形式不規范，服務群體為收入相對較低的農民，因而面臨嚴重的信用風險。近年來，農村資金互助組織從盲目發展走向異化變質。山寨銀行高息攬儲，并在多個省份引發擠兌事件，極大地敗壞了農村合作金融的名聲。2013年初，江蘇多地再次出現儲戶擠兌危機。2014 年4月，河北邯鄲偉光蔬菜種植專業合作社法人跑路，卷走資金1.4億元，近10萬農戶因此蒙受損失。如此這些均表明農民資金互助合作組織的非正常發展已引發了極其嚴重的社會經濟問題，并為金融壟斷集團阻撓農村金融發展提供了借口。

由此可見，農民資金互助合作盡管已取得了若干重要成績，但其風險不容忽視。對于農村資金互助合作組織而言，如果不能有效識別風險并采取相應的對策措施，將有可能帶來嚴重后果，甚至會危及農業發展與農村社會穩定。針對農民資金互助合作組織及其存在的各類風險開展研究并提出相關措施，不僅可以促進農民資金互助合作組織健康發展，也必將有助于農業現代化和城鄉一體化發展。

二、農村資金互助組織的發展現狀

1.農村資金互助組織的類型

第一，財政資助型。2007年2月，由國家扶貧辦和財政部實施的扶貧資金互助社試點項目落戶河南省葉縣西劉莊村，縣里給了10萬元本金，187戶群眾自愿交納互助金入社，海選出5人理事會，入社農戶可借到相當于交納互助金數額10倍的借款。截至2015年1月，該村扶貧資金互助社累計向社員發放借款1034筆，共計363.8萬元，累計收取占用費13.61萬元，形成了養羊、林果兩大主導產業，農民人均純收入突破萬元大關。截至2015年1月，葉縣在88個貧困村建立了扶貧資金互助社，資金總規模達到2060萬元，其中各級財政安排的“種子”資金達到1665萬元，累計發放借款額度達到1.3億元。

第二，外部捐助型。一是“小井莊模式”。2006年年初，安徽省肥西縣山南鎮小井莊村民組接受“樂施會”捐助15萬元，并由23戶農戶入股7.2萬元建立小井莊社區發展合作社，募集資金22.2萬元。至2007年9月底，股本金擴大至37.65萬元，累計發放貸款27筆，金額54萬元。但因內部治理機制缺陷，無法抑制內部人控制。截至2007年9月30日，“小井莊社”貸款余額32萬元，該試驗最終以失敗告終。二是“郝堂模式”。2009年9月，李昌平在河南省信陽市郝堂村通過動員本村成功人士捐助以及政府配套等手段，籌措資金34萬元，成立三個月后第一批入股的村里老人拿到了第一筆分紅300多元錢。第二年分紅時，入社老人達48位，每人分紅570元。2011年第三次村里分紅時，每位入社老人能分到720元錢，入社老人占全村老人的近80%。三是“陸口模式”。2004年初，高戰在江蘇省新沂市窯灣鎮陸口村成立了農村互助基金會。截至2011年借貸余額高達350多萬，有500多戶村民受益，還有10萬元盈余。2014年5月，高戰與尤努斯簽訂“格萊珉中國計劃”備忘錄，成立格萊珉公司。2014 年7—12月，格萊珉陸口支行共計放款18萬元。

第三，完全互助型。2007年，楊云標在著名經濟學家溫鐵軍教授的支持下，在安徽省阜陽市潁州區三合鎮南塘村（現三星村）發起成立了“南塘興農合作社”，并于同年領到許可證。合作社主要從事釀酒、農資購銷服務等業務，并成立了理事會、監事會等相關治理機構。2012年9月，合作社成立了養老資金互助社，男性社員年滿60歲、女性社員達到55歲，就可以將手頭的余錢存到合作社，最高上限2萬元，每年可享受2000元分紅。存款一部分用于合作社日常的農資經營，一部分作為社員創業的資金。截至2015年3月，該合作社已經累計分紅三次，共有150名社員入股，總計金額超過245萬元。

2.農村資金互助組織發展現狀

第一，正規資金互助組織發展緩慢。2007年3月，吉林省梨樹縣閆家村百信農村資金互助社正式開業，同年10月銀監會將試點省份擴大到全國。但截至2011年年底，全國僅有49家農村資金互助社取得金融許可證且大多舉步維艱，此后銀監會暫緩審批資金互助社，農村資金互助社在農村金融市場上逐步被邊緣化。已在銀監會獲得名分的資金互助組織所占比重較小，發展緩慢，資金互助組織的作用有限，甚至可以說是微不足道。銀監部門從監管成本和風險角度考慮，因自身監管力量薄弱，而農村資金互助社點多面廣，無法對其進行有效監管，一旦出了問題還要承擔責任，所以對資金互助組織的發展十分慎重，自2011年年底暫緩審批資金互助社后，至今沒有重啟審批。這不僅表明銀監部門在事實上并不認同農村資金互助社之于農村發展的重要意義，也在一定程度上表明金融壟斷勢力既不想為農民提供金融服務，又盡力阻礙農村合作金融的發展，造成正規的資金互助組織發展緩慢。

第二，合作社內部資金互助的情況大量存在。以安徽省太湖縣為例，截至2014年9月，該縣在內部開展信用合作的合作社共有33家，合作資金規模達到1.6億元。該縣金橋農產品貿易專業合作社社員共計1289人，注冊資金2000萬元，是當地入社社員人數最多的農民專業合作社。該社通過多種形式開展信用合作，采取“銀行＋合作社＋多戶聯保＋社員”的模式，累計為800多戶社員融資4000多萬元，通過合作社內部的“資金互助部”開展內部資金互助，為1200余名社員發放互助資金4000余萬元。2013年該社社員產值超過2.5億元，帶動3000余戶農民戶均增收5000元以上，并實現盈利102萬元，較好地引領了當地農村社會經濟發展。

第三，扶貧類資金互助社有序發展。由民政部門登記發證的扶貧資金互助社在貧困地區社會經濟發展中發揮了應有的積極作用。以太湖縣為例，截至2013年年底，該縣成立農村扶貧資金互助社317家，它們一般在行政村或村民小組范圍內，依托村委會、村民小組或合作社，由財政、扶貧機構牽頭，以財政注資為主，并接受財政、扶貧部門的監管。財政扶貧資金共計投入2697萬元，農戶出資1677萬元，另從利息收入累計轉入本金82萬元，合計4456萬元，累計發放借款7000萬元。互助社以扶貧互助為目的，單筆借款一般不超過1萬元。

第四，其他部門牽頭的農村資金互助社大量涌現。在正規資金互助組織發展緩慢的同時，大量未經銀監部門批準的資金互助組織遍地開花。截至2014年7月，全國各類資金互助組織達10萬多家。它們在很大程度上緩解了農村資金供需矛盾，并表現出頑強的生命力，但因其游離于正規金融體系外，無法獲得政策支持，蘊含較大風險。這些資金互助組織缺乏統一規則和管理，有的甚至假借合作社名義吸收公眾存款或詐騙集資，并將資金投向高利放貸和房地產，很容易導致資金鏈斷裂和崩盤局面。

三、農村資金互助組織面臨的風險

1.相關制度不完善帶來的政策風險

自2007年銀監會出臺《農村資金互助社管理暫行規定》和《農村資金互助社示范章程》后，相關部門再沒有出臺更加全面細致的相關政策法規。個別資金互助組織取得金融許可證被定位為新型農村金融機構，但全國大量資金互助組織法人地位難以確立，注冊登記部門各不相同，實際運作經常無法可依、有法不依，致使其難以取得應有的法律地位。它們多是在民政部門登記的民辦非企業單位，盡管有政策支持，但由于缺乏相關的業務許可，只能作為非正規金融組織存在。在國家宏觀經濟政策調整的情況下，它們的合法性有可能受到質疑，甚至會受到行政干預。

農村資金互助社由于客戶群體集中且具有較強同質性，一旦發生嚴重自然災害或特定農產品價格暴跌，就有可能導致風險集中爆發。由于缺乏有效的風險處置機制，有些農村資金互助合作組織有可能出現貸款無法如期收回問題。一旦出現大額度貸款違約，甚至可能出現擠兌問題。對于農民而言，出了問題也只能去找政府。因此，政府對農村互助金融組織也往往十分謹慎。如陜西省寧強縣關口壩村村民為滿足村民金融服務需求于2007年8月1日自發組織成立了農村資金互助社，截至2009年4月，吸收存款700多萬元，發放貸款500多萬元，不良貸款為零，并積累了1萬元盈余。但由于該社沒有取得金融許可證，也沒有得到工商部門批準，最終被定性為“非法金融機構”，并于2009年4月被縣政府取締，當地金融服務供給重新回到空白狀態。浙江省玉環縣九山農村資金互助社由18戶農民出資54萬元，于2008年7月26日組建，實際運行狀況健康良好。盡管其從發起之時就多次向監管部門提出設立請求，當地銀監局卻以當地沒有試點為由予以拒絕。

2.人才缺乏與資金不足帶來的運營管理風險

就管理團隊而言，資金互助社相關管理人員大多從社員中產生，由于缺乏金融知識和操作經驗，加之風險意識淡薄，自身素質和能力有限，相關業務操作大多取決于少數人或主要領導，致使財務管理和信貸管理制度形同虛設。不僅如此，資金互助社相關信貸決策權由于受到鄉鎮政府或村兩委的干預，合理、高效決策很難得到保障。

資金互助社資金盤子小，成員大多為地域范圍相近的村民，存貸款時間具有較強的季節性，這也給資金調度帶來很大壓力。春耕時資金需求量較大，資金互助社難以滿足農民的資金需求，無法實現其成立初衷。秋冬季節農民集中還款，又可能因需求不足而導致資金大量閑置或低效率使用。當資金互助社不能很好滿足農民的資金需求時，有可能導致吸引力下降，造成成員流失。

3.盈利能力不足帶來的治理風險

資金互助社因資金來源和貸款對象限制，致使其盈利有限。以10萬元注冊資本的農村資金互助社為例，按照一年期限貸款基準利率6.15%計算，其年收入僅為6150元。如果其招募了3名員工，則即使把收入全部用來發工資，人均月工資也不足160元！現實中農村資金互助社很難吸引到金融人才，它們之所以能維持運營，一方面是因為接受了財政補貼或提供辦公場所等來自政府的支持，另一方面得益于創立時期管理人員的無償勞動。這種無償勞動短期內尚可堅持，長期則很難維系下去。可能的結果要么是有能力的管理者退出，要么是有能力的管理者利用職務之便侵占社員的相關利益。無論何者，均會導致資金互助社的失敗。

4.外部監管失控風險

第一，從監管權責來看，監管部門沒有動力和積極性發展資金互助，非正規資金互助組織主管單位又無法履行監管職能。相關法律雖明確了農業部門對專業合作社的指導、扶持和服務職能，卻沒有明確其對資金互助合作的監管主體職責。銀監部門對未經其批準的信用合作不愿進行監管，工商、公安部門對信用合作也沒有監管職責。據安徽省太湖縣農委的領導同志介紹，對合作社開展信用合作的監管處于半真空地帶。

第二，即使具有監管職能，相關監管人員對資金互助社也沒有監管能力。據報道，江蘇省灌南縣有農民資金互助社25家，農工部工作人員僅4名，加之賬目混亂，監督工作從技術上和數量上都力不從心，連云港市相關部門甚至批準了外地農村資金互助社的設立。

第三，監督成本如何分擔有待厘清。如2013年8月太湖縣農委建立了農民專業合作社資金互助監管網絡平臺，可為合作社資金互助合作免費提供業務操作流程化服務，也可對進入平臺管理的合作社每筆資金互助合作業務進行實時跟蹤監控。截至2014年10月，已有8家合作社進入平臺管理，并形成了較完整的數據監控體系。但該平臺要維持良好運轉需要5—6名工作人員，每年工作經費需要50萬—60萬元，仍需得到經費支持。再者，該平臺由農委負責存在職能錯位現象。

5.內部監管失控風險

第一，缺乏內部控制機制。一些農村資金互助組織未建立起有效的內控體系，致使經營中出現的大量違法行為未被及時發現和制止。2009年江蘇龍誠集團通過“擔保增信”實際控制了灌南縣4家合作社，并聘請互助社原理事長作為公司的業務經理，財務人員由其指定。后據調查，龍誠集團是專業高利貸機構，灌南縣4家互助社以年息15%攬儲后經龍誠集團以理財項目形式投向房地產行業。4家互助社的會計機構和會計人員未能履行監督的法定職責，致使2500多位農戶的1.1億元資金被套牢無法收回。

第二，內部監管制度形同虛設。為節約成本，一些資金互助社并未聘請專職財務人員，個別互助社會計和出納同為一人。這些兼職財務人員業務水平較低，有的甚至將錢款存入個人儲蓄卡上，管理十分混亂。由于監管缺失，內部管理失衡，相關規章制度無法得到有效執行。社員普遍缺乏財金知識和風險意識，對資金投向不關心。農工辦等部門雖要求相關財務報告須經會計師事務所審計，但由于這些部門不夠專業，審計師和互助社很容易串謀，致使審計流于形式。

第三，制度實施靠相關人員自律，實施成本較高。資金互助社屬于互惠型金融，但組織互惠性不能建立在發起人及管理人員自律的基礎上。資金互助社在經營管理時容易追求利益最大化，導致壞賬。由于社員普遍存在搭便車行為，很容易出現大的紕漏，導致合作社的操作運營存在風險隱患。

四、農村資金互助組織風險的應對措施

農民資金互助合作組織具有鮮明的地方特色，不宜通過“一刀切”強行推廣某種模式。就當前而言，相關部門更應密切關注農民資金互助合作組織運行狀況，幫助其提高管理水平，同時做好風險監控評估工作，具體對策如下。

1.進一步完善相關法律法規，建立科學規范的運營制度環境

就資金互助社而言，稅務、工商和銀監等部門的定位存在著很大差別，這表明相關制度之間存在較大的沖突。結合現實，可考慮由相關部門聯合出臺《農村資金互助社管理辦法實施細則》等相關法規，掃除資金互助社發展面臨的制度約束。對于內生于專業合作社的資金互助組織，應結合農村實際制定市場準入條件，使之被納入到金融監管體系中來。在農村資金互助社的成立上，可考慮以“注冊制”取代“審批制”，構建系統的市場準入、運營及退出的風險防范機制。

2.強化人員管理，提高組織管理水平，增強抗風險能力

就管理者而言，他們在積極學習金融知識和技能的同時，也應向廣大社員普及金融知識，增強社員的信用意識和民主參與意識，幫助社員養成參與資金互助社民主管理的習慣。考慮到農村資金互助社實行社員自我管理，但社員對金融業務了解有限，容易出現不規范操作，因此，應強化對管理人員的管理、培訓和教育。一方面，農民資金互助組織的管理人員選拔應盡可能公開，全體社員共同參與，推選德才兼備的人才加入到管理隊伍中來。另一方面，可以結合大學生村官隊伍建設，引導高校畢業生到農村從事資金互助業務。要強化管理人員的誠信教育，培養從業人員的職業道德，從而降低農村資金互助社的操作風險。

就組織管理而言，由于農村金融以小額貸款為主，沒有規模經濟效應，其優勢在于交易費用的減少或節省，所以應利用一切合理手段降低經營成本。一方面，應針對農村社會經濟發展的特點，借助鄉村熟人網絡關系和農民資金需求的特點，通過管理水平的提升增強農村資金互助組織的抗風險能力。另一當面，應建立風險分散和補償機制，進一步增強農村資金互助組織抗風險能力。資金互助組織除提取公積金外，還可從盈余、社會捐贈等中提取部分資金設立壞賬準備金，防止因自然災害造成農戶不能及時還款，確保正常運營。從現實情況來看，可考慮由政府牽頭設立擔保基金，政府、中小型企業、農村資金互助合作組織共同出資，以非營利為目標，分擔融資風險，在一定程度上緩解資金不足問題。

3.加強政策支持，拓寬資金互助社資金來源

從制度設計視角來看，農民資金互助組織屬小微型金融機構，不具備快速發展的環境和條件，盈利空間有限且出現系統性風險的可能性較大。因此，應改善農村資金互助社的融資環境，拓寬其資金來源渠道。政府應不斷加大對農村資金互助社的資金扶植力度，滿足農民對貸款的需求。在風險可控的前提下，農村資金互助社應采取措施吸收更多農戶加入，緩解互助資金貸款不足的壓力。農村資金互助社應充分利用國家有關政策，改善融資能力。應允許其從中國人民銀行獲得支農再貸款，從現有正規銀行體系內獲取資金支持，解決資金互助社的資金短缺問題。另外，要提高農村資金互助組織的發展能力。就現實而言，可考慮通過完善社會捐贈的方式，來拓寬資金互助社的資金來源渠道。如著名的山西省臨縣龍水頭基金會，在起步之初就曾得到過茅于軾、湯敏、林毅夫等31人的無償捐贈51筆，共計36240元。陸口農村互助基金會也曾在2004年年初得到了經濟學家茅于軾和溫鐵軍的資助。

4.進一步改革外部監管機制

農村資金互助組織因身份不明，存在監管重疊或監管缺位的情況。要明確相應監管部門如人民銀行、銀監局、工商局等的相應責任，建立監管協作機制。在部分基礎較差、管理混亂的農村資金互助社，可考慮推行會計委派制，總賬會計由縣財政機關委派，出納從所屬鄉鎮農經部門選派，工資由財政部門、主管部門及互助社三方按一定比例分擔。將事后控制轉變為事前、事中控制，避免多頭管理而又監管不力的局面。在資金互助社較多的地區，可考慮在相關部門指導下建立行業自理協會，在實現相互監督的同時，也可通過協會對各家互助社工作人員進行培訓，提高其職業素養。

5.進一步完善內部控制體系

其一，應進一步規范管理制度，用制度來抑制農村親情、人情、權勢、宗族的消極影響。建立明確的權責、收益分配機制等約束社員的規章制度，防范管理人員的道德風險，提高相關貸款回收率。其二，應加強財務監督管理和治理機制建設。資金互助社應做到財務公開，接受有關部門審計，不斷提高管理水平。理事會也要主動發揮其職能，幫助資金互助社建立內外結合的監管體系。其三，應發揮監事會的作用，對相關管理人員實行專項和離任審計，嚴防內部人控制，有效避免經營者濫用權力，規避道德風險。對監事會成員也應采取約束和激勵措施，根據其作用發揮情況予以獎懲并予以公示，以保證監事會成員有效履行職責。

參考文獻

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責任編輯：澍 文

Research on the Risk Control of Rural Mutual Funds Organizations

Chang Wei

Abstract:Rural mutual funds organization has injected vitality for rural finance，but it has moral hazard and management capabili?ties risk.In recent years，rural mutual funds organizations have played an important role in agriculture and rural development in China.However，there are still some problems to be solved，the formal rural mutual funds organizations were slowing，a large number of rural mutual funds organizations without the approve of CBRC and contains great risk have appeared，etc.In order to enhance the ability of rural mutual fund cooperative organization to prevent and control the risk，this paper gives the relevant suggestions from creating institu?tional environment，expanding capital sources，reforming external monitoring mechanism and internal control system，and so on.

Key words:mutual funds；cooperation；risk control

作者簡介:常偉,男,安徽大學中國三農問題研究中心副主任,安徽大學經濟學院副教授,博士生導師（合肥 230601)。

基金項目:?國家社會科學基金青年項目“政府主導型農地大規模流轉問題研究”（12CJY052)。

收稿日期:2015-09-11

中圖分類號：F324

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016)02-0038-05